Развитие административного районирования в РФ

Эволюция районирования в России. В нашей стране исследования по экономике отдельных регионов начали проводиться в начале XVIII в., когда Россия в ходе петровских реформ была впервые разделена на определенные административные единицы в виде губерний. В 1708 г. было учреждено 8 губерний. Деление было несовершенным, поэтому через три года оно было пересмотрено и вместо 8 учреждено 11 губерний. В 9 из них были выделены 42 провинции. К 1745 г. число губерний увеличилось до 16, а к 1785 г. количество их уже достигло 40.                                                                                                                                             Первая попытка научно обоснованного экономического районирования принадлежит К. И. Арсеньеву. В 1818 г. он предложил поделить Россию на 10 «пространств» (районов), в которые объединялись губернии. Деление в основном осуществлялось по географическому принципу. В 1871 г. П. П. Семенов предложил для статистической классификации поделить европейскую часть России на 14 «естественных» областей путем объединения уездов. Позднее П. П. Семенов в результате проведенного исследования делит Европейскую Россию на 12 областей или групп губерний.                                               В конце XIX в. Д. И. Менделеев с позиций фабрично-заводской промышленности предложил делить Россию на 14 экономических краев и областей. В основу такого деления были положены три условия, имеющие важное значение для развития фабрично-заводской промышленности: история населения; удобство путей сообщения;  избыток легко и дешево получаемого топлива.                                                     Естествоиспытатели делили Россию на области «по условиям природы». Были и другие попытки обоснования деления России, к числу которых относятся деления, предложенные Г. И. Танфильевым, Д. И. Рихтером. Г. И. Танфильев разделил Россию на 4 физико-географические области. За основу деления были приняты как почвенные условия, так и растительный покров. Д. И. Рихтер сделал новую попытку деления. Он предложил осуществить два деления: погубернское и по-уездное. За основные признаки деления им приняты из физико-географических условий почва, распределение влаги, климат, растительный покров; из культурных условий - густота населения, занятия жителей, распределение земель на угодья, а также такие условия, как плодородие почвы, развитие скотоводства, условия землевладения и землепользования; данные этнографического и административного характера. Однако в дореволюционной России не было теоретических исследований по региональной экономике, подобных трудам Й. Тюнена и А. Ве-бера.       Региональные географические исследования в СССР развивались под сильным воздействием государства. После 1917 г. началась разработка теоретико-методологических основ региональной политики. С началом работ по экономическому районированию и административно-территориальному устройству СССР интерес к региональной политике то резко активизировался, то временно угасал. Можно выделить пять этапов коренной модер- низации. Их последовательность и содержание обусловлены изменением тех общественных условий, в которых развивались и процессы и теория.                                                      I этап (1920-1923 гг.) - период, когда проблемы регионального развития были в центре внимания правительства. По плану ГОЭЛРО (по выражению В. И. Ленина - «второй программы партии») в 1920 г. было выделено 8 крупных районов как планомерно развивающихся частей народного хозяйства, т. е. по воспроизводственному признаку. В 1921 г. Госплан разработал проект разделения страны на 21 экономический район. В основу районирования был заложен принцип производственной специализации, а основные контуры границ районов определялись ареалами специализированных отраслей и важнейших вспомогательных производств. В этот период при районировании учитывались природные ресурсы; плотность населения; технико-экономические условия, включающие уровень развития производительных сил; формы организации производства; территориальное политико-административное устройство страны. II этап (1933-1956 гг.) связан со свертыванием новой экономической политики (НЭП) в 1928 г. Хотя работы по теории и методологии регионального развития, начатые до этого, постепенно затухая, продолжались до конца первой пятилетки (1932 г.). Причины отхода от экономического районирования заключаются в том, что в 1930-е гг. была создана система административно-территориального устройства страны, соответствующая потребностям административно-нажимной системы управления, т. е. приспособленная к сталинской модели построения социализма. В эту модель «не вписывался» объективный процесс районообразия, поскольку он, будучи направленным на усиление относительной экономической обособленности районов и, как следствие - на повышение их самостоятельности, не соответствовал требованиям складывающейся административно-командной системы управления.                 Но в то же время именно на этом этапе были созданы теоретические обоснования экономического районирования, сохранившие свое значение до наших дней. В работах Н. Н. Колосовского наибольшее развитие получила концепция региональных территориально-производственных комплексов. «Представление о производственно-территориальном сочетании, - писал он, - .. .не подменяет и не может подменить собой учение об экономических районах и не „отменяет“ самих районов, но позволяет органически ввести в. районирование представления о производственно-организованных силах»                                                        Однако теоретические разработки на втором этапе игнорировались, административно-территориальное устройство страны перестало отражать объективные тенденции социально-экономического развития. Именно в это время набрала силу административно-командная система управления, реализовавшая модели «бюрократического социализма».                                                   III этап (1957-1965 гг.) - семилетний период, когда была предпринята попытка реформы управления. В 1957 г. страна была разделена на экономические административные районы во главе с совнархозами. Предполагалось лишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторых управленческих функций на «места», т. е. в регионы. Вопрос решался просто: поскольку носителями основных недостатков административной системы были центральные органы, они и были механически устранены. Однако совнархозы не только не стали хозяевами территории, но и часто противостояли местным органам советской власти. Особенно сильным это противостояние было в межобластных совнархозах. Реформа оказалась неудачной. Она заменила центральные органы местными, но тоже административными. Поэтому в 1965 г. совнархозы были ликвидированы и восстановлены промышленные министерства. После ликвидации совнархозов официальное признание получило развитие территориально-производственное комплексообразование (ТПК).                                                                                          IV этап (1965-1985 гг.). В этот период власти стремились обеспечить сочетание отраслевого и территориального развития. Понятие ТПК вошло в директивные документы (1971). Более того, ТПК получили признание как прогрессивная форма организации хозяйства. В плане одиннадцатой пятилетки (1971-1975) впервые были сформулированы задачи по двенадцати комплексам. При разработке плана двенадцатой пятилетки (1976-1980) были утверждены показатели по восьми формируемым комплексам. Именно тогда сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообра- зова-ния обусловило активизацию по территориальной организации производства.             V этап (1986-1991 гг.) - этап «перестройки». Предполагались дальнейшее укрепление централизованного планирования и управления путем уточнения функций и прав центральных экономических органов, разгрузка их от текущих вопросов и концентрация внимания на стратегических народнохозяйственных проблемах (в том числе региональных). Предусматривался переходный период реализации программы перестройки системы управления экономикой, во время которого должны были согласованно функционировать элементы как сложившегося, так и нового хозяйственного механизма. Однако все намечаемые меры по перестройке управления народным хозяйством, включая региональный аспект, остались невыполненными. Наметился развал СССР, в состав которого Россия (РСФСР) входила как одна из союзных республик с 1922 по 1991 г. В 1991 г. в разрушенном едином экономическом пространстве хозяйственные связи оказались разорванными и обвал экономики возникших 15 новых государств стал неминуем.                                                                                                                             Происходящие трансформации экономической и политической систем обусловили своеобразие и драматизм региональных проблем. Наибольшее влияние, как отмечает акад. А. Г. Гранберг, оказали 5 переходных процессов: формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;  демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике рыночного типа с нестабильным государственным регулированием; открытие национальной экономики для внешнего рынка; длительный экономический кризис; изменения государственного устройства, в том числе политических и экономических отношений центра и регионов.                                                                                      Таким образом, в 1990-е гг. административно-территориальное устройство страны претерпело существенные количественные и качественные изменения. Прежде всего в «постперестроечной» России «парад суверенитетов» привел к изменению статуса всех бывших автономных республик и ряда автономных областей. Если раньше в состав РСФСР входило 16 автономных республик, то в конце ХХ в. Российская Федерация объединяла 21 республику. Многие из них изменили прежние названия. Из бывших 6 автономных областей осталась одна (Еврейская), другие преобразованы в республики. Автономных округов вместо 6 стало 10. Два города (Москва и Санкт-Петербург) имеют статус федерального значения. Насчитывается 1867 административных районов, 1091 город, 329 городских районов (округов), 1922 поселка городского типа и 24 444 сельские администрации (рис. 30.1).

По госплановской таксонометрической сетке, принятой в 1963 г., на начало 2000 г. сохранилось 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, ВолгоВятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, ЗападноСибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный и один анклавный район - Калининградская область (в СССР было 19), включающих 89 законодательно равноправных субъектов. При этом наблюдается один парадокс территориального государственного устройства: 9 автономных округов (кроме Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край, область) являются равноправными субъектами Федерации. Таким образом, следует отметить, что такое деление далеко от оптимального.                 Указами Президента Российской Федерации N 849 от 13.05.2000 г. «О полномочном представителе Президента в Российской Федерации в федеральном округе» и N 1149 от 21.06.2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации» были созданы новые единицы административно-территориального деления страны - федеральные округа. Федеральный округ - это новое интегрированное целое, состоящее из определенных частей старого. Иными словами, 89 субъектов России объединены в 7 новых административно-территориальных единиц.

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться: