Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России

 

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не су­ществовавший в России, — прокуратуру. Цель, поставленная перед про­куратурой, — проведение в жизнь экономических, социальных и поли­тических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые про­курорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую оче­редь — за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 ап­реля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной испол­нительной власти[48]. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справ­лялся с этой ролью[49].

Харак­теризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского Московс­кого университета И.Д. Беляев в своей работе «История русского за­конодательства» писал, что в нем «...должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по рег­ламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в кото­рой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить Гене­рал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должнос­ти; канцелярии коллегий должны исполнять все требования проку­рора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды - под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора»[50]. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат[51].

Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указа­ния на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в слу­чае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем забла­горассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий вы­делить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления про­изводят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производ­ством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении»[52]. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестанция», т.е. принесение протеста в орган, на­рушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал затем, чтобы высший государственный орган — Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и им­ператорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по воп­росам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокуро­ру было предоставлено право законодательной инициативы. При обна­ружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписыва­лось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы»[53]. А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав граж­данских» требовал неукоснительного соблюдения законов.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других го­сударственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантс­ким делам, за местами содержания заключенных под стражей. Под­черкивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравь­ев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее созда­ния (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была пре­имущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... со­ставляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»[54].

Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предостав­ленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься теку­щими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Пет­ра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколь­ко позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат — постоянно действующий орган.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне­торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенато­ров, на котором принимались решения) и канцелярию, которую воз­главлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов — секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколи­стов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-про­курору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рас­сматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апел­ляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений — коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреж­дена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочета­лись его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.

Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую струк­туру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.

Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме мани­фестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных поли­тических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.

Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государствен­ным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губер­наторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.

Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятель­ности. В них содержались правовые нормы и административные пред­писания. Адресовались определенному органу или лицу и были обя­зательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.

Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к опреде­ленной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский ус­тав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для сис­темы правовых источников в целом в данный период характерно оче­видное преобладание законодательной нормы над судебной практи­кой и обычаем[55].

В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип закон­ности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, ис­полнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнори­рование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей за­дачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись»[56]. Таким образом, обязан­ности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Глав­ное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойствен­ные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казу­альным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательны­ми. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) норма­тивного материала.

Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монар­ху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на цент­ральные государственные учреждения и специальные комиссии. В со­ставлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.

Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончатель­ное решение по существу.

Большое число издаваемых актов требовало систематизации и ко­ дификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов[57]. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегод­но издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьез­ные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.

Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться после­довательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная ин­формации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обыч­ным явлением. В целом публиковалось не более половины всех изда­ваемых актов, тираж был небольшим.

После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением про­куратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь со­хранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорс­ким Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стра­не. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фак­тически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности проку­роров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с това­рищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах ис­тинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров[58].

Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Ели­завета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в боль­шей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), ко­торая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обре­ла ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор вхо­дит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактичес­ки перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных»[59]. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанностипрокурора в его отсутствие.

В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в пра­вительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления закон­ного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».

Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.

При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфе­ре законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Го­сударственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали посту­пать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная дея­тельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществ­лял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-проку­рор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуще­ствлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнаро­дование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежден­ный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосо­вещательным учреждением Российской империи. Все законы и зако­нодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государ­ственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших са­новников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.

Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел зна­чение главного законосовещательного органа государства[60]. Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, кото­рые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения вер­ховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмот­рение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов мини­стерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступив­ших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение[61]. В цар­ствование Николая II фактически роль главного законосовещатель­ного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утвержде­ния мнения именно меньшинства членов Совета.

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров[62].

В первые годы царствования Александра I в Учреждении мини­стерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «соб­ственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государ­ственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему фор­мальному условию, присоединяется новое — прохождение закона че­рез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов — «вняв мнению Государственного Совета», заим­ствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования по­казывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал власти монарха[63]. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в даль­нейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган — Государственный Совет — не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Со­гласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение»[64]. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы[65]. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять за­конодательную инициативу сочетались с обилием законов в дорефор­менном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000[66]. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффек­тивным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвус­мысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполне­нием обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурор­ской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сен­тября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немед­ленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-про­курору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судо­производство), однако привело к снижению эффективности проку­рорских протестов и их дальнейшей формализации.

2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение факти­чески нейтрализовало действенность прокурорского надзора.

3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять мини­стру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным ма­териалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики приме­нения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.

4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции под­робные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведо­мостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о ре­жиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные ус­ловия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.

5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось при­влечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями пре­ступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспе­чивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.

6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пре­сечении волокиты и необъективности.

7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать пере­писку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутствен­ными местами империи[67].

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руковод­ством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разра­ботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.[68]. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала цар­ствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких ак­тов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской импе­рии. При его составлении исключались недействующие нормы, уст­ранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по от­раслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 то­мах, объединенных в 8 книгах[69].

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на проку­роров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопреде­ленны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным обра­зом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально[70]. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал воп­рос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что приме­нение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопро­изводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора отно­ сились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стра­жей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, про­куроры осуществляли «...представление общему присутствию губерн­ского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений»[71]. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятель­ность по консультированию не имевших в большинстве своем юри­дического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении из­менений и дополнений в действующие нормативные акты. Впослед­ствии это направление деятельности прокуратуры получило свое даль­нейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чинов­ничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорс­кого надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с ос­новными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении про­курорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде»[72].

Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы проку­рорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и ад­вокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом ис­полнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоя­тельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии[73].

Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законо­творческом процессе. Так, после покушения народовольцев на импе­ратора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г.было принятоспециальное Положение о мерах к ограждению государственного по­рядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, по­скольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в дея­тельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмыс­ленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятель­ность администрации нередко выходила за рамки законов даже Рос­сийской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависи­мости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно под­чиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. по­ставила правительство перед необходимостью частичного преобразо­вания политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодер­жавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутрен­них дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«...избранных от населения людей к участию в предварительной разра­ботке и обсуждении законодательных предложений»[74].

6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «...предва­рительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Со­вет, к верховной самодержавной власти» (ст.1)[75].

Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Фев­ральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершени­ем краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновле­ния не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обсто­ятельств».

Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции — Генерал-прокуроров этого периода основывалась на су­ществовавшем законодательстве.

Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд вы­водов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров — министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выпол­нения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял конт­роль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законо­творчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.

В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое обра­зование, принимали активное участие в консультировании представи­телей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой де­ятельности, как консультирование субъектов и участников законотвор­ческой деятельности. Уже во времена существовании Российской им­перии работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнару­жения каких-то пробелов или противоречий в действующем законода­тельстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.

В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, при­нимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а так­же экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых про­грессивных взглядов.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: