Принципы и модели межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса. Межбюджетные отношения реализуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различают унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных средств бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Бюджетный или фискальный федерализм – это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом[1]. Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Эффективность межбюджетных отношений не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов (расходов) федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и большим объемом перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации

Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург – всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ. В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов РФ, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.

Л.И. Якобсон отмечает: «Межтерриториальные экономические отношения неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях любой федерации с ее субъектами и местными органами, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, регионы могут владеть собственными предприятиями), фискальный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма – впрочем, аспект наиболее важный, определяющий[2]».

Экономический федерализм, или экономические федеративные отношения, складываются в области бюджета, инвестиций, промышленности и т.д. Для определения государственно-правовой стратегии эффективного решения всеми уровнями публичной власти современных задач экономического развития в условиях федерализации России экспертами ТАСИС разработан проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в России[3]. Данный проект составлен, прежде всего, на основе Конституции РФ, законодательства и судебной практики России, а также опыта зарубежных стран в построении федеративной модели государства. Кодекс определяет следующие принципы федеративных экономических отношений:

– единства экономического пространства России;

– конституционного разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов в сферах экономического регулирования;

– разграничения федеральным законодательством компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

– согласованного формирования и осуществления единой экономической политики РФ и ее субъектами;

– субсидиарности (децентрализации управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития);

– равных условий экономического развития территорий;

– федеративной лояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации);

– кооперации деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

– свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;

– равноправия хозяйствующих субъектов; и др.

Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики.

БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

– распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

– разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

– равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

– выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

– равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Арсенал инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение «расщепления» регулирующих доходов. «Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его «мягкость». Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным», – отмечают экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд»[4].

Одним из направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. БК РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. Таким образом, применение «нефинансируемых мандатов» становится невозможно. Данный термин характеризует процесс передачи полномочий другим уровням бюджетной системы РФ без наделения соответствующим источником – явление, часто встречающееся в бюджетной практике РФ начала и середины 1990-х годов.

В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации находиться в состоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. В этой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования, которое осуществляется с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями, т.е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. К собственным налоговым источникам центрального бюджета, как правило, относят те виды, которые соответствуют функциям центра, связанным с перераспределением и использованием ресурсов и макроэкономическим регулированием ресурсов и макроэкономическим регулированием (походные личные и корпоративные налоги, НДС, ряд акцизов и таможенные пошлины). Собственными налоговыми источниками региональных бюджетов являются, прежде всего, налоги на потребление, в том числе акцизы, а местными – налоги на собственность. Эти формы обложения в меньшей степени, чем подоходные налоги, подвержены циклическим колебаниям, что особенно важно для региональных и местных бюджетов, несущих основную нагрузку по финансированию социальных расходов.

Страны по типу государственного устройства условно подразделяются на: унитарные и федеративные. В табл. 1.[5] рассматриваются особенности межбюджетных отношений в зарубежных государствах на основе стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), произведенной по таким признакам, как общие подходы к регулированию межбюджетных отношений и соотношение ролей центральной и субнациональных властей.

 

Табл. 1.1. Группировка стран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений

Группа	Страны	Тип госустройства	Количество стран	Характеристика межбюджетных отношений
1	Австралия, Канада, США	федеративное	3	Высокая степень самостоятельности региональных и местных властей
2	Австрия, Германия, Швейцария	Федеративное	3	Существенная степень автономии бюджетов и развитая система их сотрудничества
3	Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия	Унитарное	4	Высокая доля участия местных органов власти в финансировании социальных расходов
4	Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания	Унитарное	7	Значительная финансовая зависимость регионов от центрального бюджета

 

Из таблицы видно, что в первую группу включены страны, где имеется относительно большая бюджетная самостоятельность органов власти нижестоящих уровней, причем в эту группу входят как унитарные, так и федеративные государства.

Австралия по конституции – федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.

В США в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «Правительством Дилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома», штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (33, 8%), налог на доходы корпораций (9, 6%) и акцизы (3, 8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25, 4%), налог с продаж (18, 7%), налог на доходы физических лиц (17, 9%), акцизы (9%) и доходы от использования собственности (9%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37, 4%), доходы от использования собственности (21, 6%), прочие доходы (19, 4%) и налог с продаж (5, 6%).

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профподготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов – 36%, федерального правительства – 9%).

Подобный механизм организации межбюджетных отношений используется в Канаде (является федерацией, в которую входят десять провинций и две территории). Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма – система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи.

Такие страны, как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федеративное устройство, отнесены ко второй группе в силу специфики организации межбюджетных отношений. Особенность бюджетной системы Германии (состоит из 16 земель) состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов – личном и корпоративном подоходном налоге, – а также НДС. В федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель – в среднем 87%, местных бюджетах – 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходного налога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренного федеральной конституцией долевого участия. Долевое участие местных властей в поступлениях от личного подоходного налога определяется не конституцией, а федеральным законом, одобренным бундесратом.

На региональном уровне эффективным средством горизонтального бюджетного выравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выращиванию на уровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% – нецелевых грантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах.

Основной принцип межбюджетных отношений в Австрии состоит в том, что собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаются федеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметры разделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц, НДС, налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит целевой характер.

С реди перечисленных стран особого внимания заслуживает опыт Швеции. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние и принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физлиц (76%), а также тарифы на определенные услуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравнивания построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей – выравнивания доходов и выравнивания расходов.

К четвертой группе стран по классификации ОЭСР отнесены Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания. Государственные трансферты местным органам власти предоставляются в трех формах: через перераспределение налоговых поступлений, дотации общего назначения и специальные субсидии. В последние десятилетия в большинстве стран с унитарным устройством интенсивно идет процесс децентрализации, большая самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляется местным органам власти. Модели бюджетных отношений в разных странах имеют общенациональные и региональные особенности. Проведенный анализ показал, что во всех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшей степени реализуются принципы бюджетного федерализма. В ряде стран с унитарным типом госустройства, таких как Скандинавские страны, применяются более прогрессивные, чем в федеративных, механизмы взаимоотношений с местными органами власти, на которые возлагается большая часть социальных расходов. Это оправдано, поскольку местные органы власти непосредственно соприкасаются с проблемами жизнеобеспечения населения и способны наиболее эффективно их решать.

Но, тем не менее, ни в одной стране пока не удалось создать эффективные механизмы бюджетного выравнивании.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: