России вне уголовно-правовой сферы

По словам известного российского юриста А.Ф. Кони, прокуратура России – это живое напоминание о законе, поскольку главным принципом ее деятельности было и остаетсяобеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности.

Функция надзора за исполнением законов являлась основной со времени создания прокуратуры в 1722 г. императором Петром I и до судебных реформ Александра II[18].

С расширением задач, которые государство ставило перед органами прокуратуры, под предметом прокурорского надзора понимали соответствие закону издаваемых актов и точное исполнение законов[19].

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», принятом в 1992 году, надзорная деятельность прокуратуры решает задачи по выявлению нарушений законов, восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, организаций, законных интересов общества и государства и привлечению виновных к установленной законом ответственности.

При этом прокурор в пределах предоставленных законом полномочий принимает меры к установлению причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Традиционно, органы прокуратуры анализируют состояние законности в стране и информируют об этом органы власти и население.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил обязанность Генерального прокурора Российской Федерации ежегодно предоставлять палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Прокуроры на местах информируют о состоянии законности органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Стратегические задачи, решаемые прокуратурой в современных условиях, определяются потребностями общества и государства, необходимостью полной защиты и поощрения в России социальных, экономических, культурных, гражданских и политических прав.

При этом особое значение для современного общества приобрели вопросы защиты прав наиболее социально уязвимых категорий населения. Прокуроры играют решающую роль в обеспечении прав детей и подростков, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, a также социальных и экономических прав населения в целом, защиты окружающей среды, прав потребителей и здоровья населения.

Вне уголовно-правовой сферы прокуроры России реализуют следующие функции:

- надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов;

- надзор за соблюдением прав и свобод граждан;

- надзор за соблюдением интересов государства и общества;

- участие в правотворческой деятельности;

- участие прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве;

- участие в гражданском процессе, арбитражном процессе, а также в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях;

- координация деятельности правоохранительных органов;

- правовое сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» определен круг органов и лиц, в отношении которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации:

- федеральные органы исполнительной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления;

- органы военного управления;

- органы контроля;

- органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Кроме того, органы прокуратуры осуществляют надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами.

В основе правозащитной деятельности органов прокуратуры лежат проверки, которые проводятся на базе поступившей информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации), а также других материалов, свидетельствующих о допущенных правонарушениях, которые требуют использования прокурорских полномочий.

Вне уголовно-правовой сферы органы прокуратуры России реализуют широкий спектр полномочий.

Прокуроры разрешают заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. При этом решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору (ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При наличии установленных законом оснований прокурор возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (ст. 22, 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, независимо от его участия в деле.

Прокурор вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, полномочные устранить допущенные нарушения, приносит протесты на противоречащие закону, нарушающие права человека и гражданина, правовые акты в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 23, 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В компетенцию прокуратуры входит проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц (ст. 91 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 3, 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 6 ст. 35) предусматривает право Генерального прокурора Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако Федеральный конституционный закон от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не указывает прокурора в числе субъектов обращения с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов субъектов Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов. Тем не менее, согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 № 13-П, Генеральный прокурор Российской Федерации может обратиться в названный суд с запросом о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Основной формой участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Российской Федерации в соответствии с региональным законодательством является его непосредственное обращение в суд. Предусматриваются также участие в заседаниях конституционного (уставного) суда по определенным категориям дел с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам и выступление в качестве приглашенного лица.

В случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, прокурор участвует в рассмотрении дел судами (ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Полномочия прокурора, участвующего в гражданском и арбитражном процессе, определяются Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – Гражданский процессуальный кодекс) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс).

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако указанное ограничение не распространяется на случаи, когда прокурор направляет в суд заявление, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в следующих сферах:

трудовые (служебные) отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения;

защита семьи, материнства, отцовства и детства;

социальная защита, включая социальное обеспечение;

обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

охрана здоровья, включая медицинскую помощь;

обеспечение права на благоприятную окружающую среду;

образование.

Прокурор, подавший заявление в суд, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе прокурора от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса).

Прокурор также вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых были нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность (например, гражданин незаконно привлечен к ответственности).

В силу полномочий, предусмотренных в Гражданском процессуальном кодексе и ряде других федеральных законов, прокурор вступает в процесс и дает заключение по судебным гражданским делам следующих категорий:

- о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса);

- об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 Гражданского процессуального кодекса);

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 Гражданского процессуального кодекса);

- об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125 и 140 Семейного кодекса Российской Федерации (далее – Семейный кодекс); ст. 273 Гражданского процессуального кодекса);

- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим (ст. 278 Гражданского процессуального кодекса);

- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 Гражданского процессуального кодекса);

- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным  (ст. 288 Гражданского процессуального кодекса);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 Гражданского процессуального кодекса);

- о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (статьи 70, 72 и 73 Семейного кодекса);

- об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»).

Перечень этих дел имеет социально значимый характер, строго ограничен и может быть расширен только федеральным законом.

Должностные лица органов прокуратуры в пределах своей компетенции вправе приносить в суд представления о пересмотре в апелляционном, кассационном и надзорном порядке судебных постановлений по гражданским делам, по которым прокурор является лицом, участвующим в деле, подавать заявления о пересмотре таких судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам.

Представления прокурора не имеют обязательной силы для судов, пересматривающих судебные постановления, и рассматриваются наряду с апелляционными, кассационными и надзорными жалобами других лиц, участвующих в деле.

В соответствии со ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;

с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитане (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

    По делам вышеперечисленных категорий прокурор вправе в целях обеспечения законности вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Согласно статьям 257, 273, 292 Арбитражного процессуального кодекса прокуроры в рамках своей компетенции вправе обжаловать судебные акты по делам указанных категорий в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций, приносить представления о пересмотре их в порядке надзора.

Прокурор наделен правом на обращение в суд с заявлением о признании недействующим противоречащего закону нормативного правового акта (ст. 251 Гражданского процессуального кодекса).

На протяжении всей своей истории российская прокуратура как орган обеспечения законности являлась естественным участником правотворческой деятельности государства. В настоящее время активность органов прокуратуры в данной сфере возросла в связи с интенсивным законотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах.

Надзорная и иная функциональная деятельность прокуратуры предоставляет ей возможность мониторинга действующего законодательства, своевременного информирования органов представительной и исполнительной власти всех уровней о его действенности и эффективности контрольной и правоприменительной политики государства.

В отличие от ряда прежних конституционных актов Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Между тем конституции (уставы) большинства субъектов Российской Федерации наделили соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы в их законодательных (представительных) органах, которое ими активно используется.

Кроме того, прокуроры в субъектах Российской Федерации запрашивают и изучают проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, составляют заключения, содержащие правовой анализ этих актов, участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении несоответствий федеральным и региональным законам, выявленных в проектах нормативных правовых актов.

По решению руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации ее работники могут участвовать в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и других органах для разработки проектов нормативных правовых актов.

Согласно ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Одной из целей участия прокурора в таких заседаниях является содействие принятию данными органами нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы основана на принципе открытости для гражданского общества.

Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка регулярно проводит встречи с представителями Общественной палаты Российской Федерации, правозащитными организациями, на которых обсуждаются наиболее актуальные вопросы защиты прав и свобод граждан, взаимодействия органов прокуратуры с общественными организациями.

Кроме того, Генеральная прокуратура Российской Федерации конструктивно взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека[20].

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав субъектов предпринимательства с 2012 года действует Соглашение о взаимодействии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Аналогичное взаимодействие организовано на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации.

В целях информирования общества о состоянии законности и правопорядка результаты деятельности органов прокуратуры России постоянно освещаются в средствах массовой информации и на сайтах сети Интернет.

Устойчивой платформой реализации полномочий органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы является межведомственное и внутриведомственное взаимодействие.

Для оперативного принятия мер реагирования по наиболее острым проблемам в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а также в прокуратурах субъектов Российской Федерации создаются рабочие группы.Получаемая в ходе взаимодействия информация ложится в основу проверок, по результатам которых принимаются меры прокурорского реагирования.

В настоящее время под руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации действует 27 межведомственных рабочих групп, в том числе по вопросам взаимодействия в сфере защиты прав и интересов детей, исполнения законодательства о лекарственном обеспечении льготных категорий граждан, о выявлении и пресечении правонарушений при выдаче и использовании кредитов, защиты прав предпринимателей.

Анализ статистики за последние пять лет показывает, что ежегодно прокурорами выявляется около 4 млн. различного характера нарушений законов, по которым принимаются акты прокурорского реагирования.

Новые формы и методы правозащитной деятельности прокуроров, наряду с усилиями других органов власти, позволили стабилизировать и улучшить состояние законности и правопорядка в стране.

Осознавая, что немаловажным фактором формирования законопослушного общества является юридическая осведомленность граждан, потенциал органов прокуратуры максимально используется для систематического правового воспитания и просвещения населения, развития уважения граждан к закону и преодоления правового нигилизма[21].

В связи с этим по инициативе прокуроров регулярно проводятся лекции, беседы в образовательных заведениях, трудовых коллективах, иных собраниях граждан и в общественных объединениях, выступления в средствах массовой информации и другие мероприятия по правовому просвещению населения.

Таким образом, правозащитная деятельность органов прокуратуры России активно сочетается с правовым воспитанием общества.

Работа по разъяснению законодательства проводится прокурорами во взаимодействии с другими органами государственной власти и общественными объединениями, средствами массовой информации, с учетом состояния законности и правопорядка в стране.

Реализуя полномочия вне уголовно-правовой сферы, прокуроры действуют в строго обозначенных законом пределах, соблюдая нормы прокурорской этики.

В соответствии с Законом о прокуратуре органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

Прокурорам запрещено проводить проверки при отсутствии к тому оснований, подменять иные государственные органы либо дублировать их функции, направлять запросы в неуполномоченные органы и организации, необоснованно истребовать у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций документы, материалы и сведения, выходящие за предмет проверки, и излишние данные, информацию открытого доступа либо не предусмотренные формы статистической отчетности, а также запрашивать в нарушение установленного порядка данные, содержащие охраняемую законом тайну.

Прокуроры не осуществляют надзор за гражданами и действуют исключительно в защиту их прав.

При внесении актов реагирования прокуроры оценивают возможные негативные последствия исполнения своих требований, направляя акты реагирования не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством[22].

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: