Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции

⇐ ПредыдущаяСтр 6 из 17Следующая ⇒

Особое положение прокуратуры в системе органов государственной власти предопределило и специфику ее деятельности, для характеристики которой используется специальная терминология. В этой связи и содержание надзора за исполнением законов также может быть раскрыто только через сложившиеся в теории и практике терминологические обозначения различных аспектов прокурорско-надзорной деятельности. В первую очередь, речь идет о таком дискуссионном в науке понятии как предмет надзора.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», определяя в статье 1 прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в статье 21 устанавливает предмет надзора за исполнением законов: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Однако существующая в Законе видимая определенность, не столь очевидна в теории прокурорского надзора. В качестве предмета прокурорского надзора различные авторы в разное время называли: законность, точное исполнение или соблюдение законов^{^[94]}, акты и действия должностных лиц^{^[95]}, деятельность должностных лиц, связанную с исполнением законов^{^[96]}, общественные отношения в сфере обеспечения законности^{^[97]}, нормы права, за исполнением которых осуществляется надзор^{^[98]}, правовые действия (бездействие)^{^[99]}.

В научных трудах таких ученых, как А.Д. Берензон^{^[100]}, В.В. Гаврилов^{^[101]},
А.Ф. Козусев^{^[102]} и А.Х.Казарина^{^[103]} анализируются разные подходы к пониманию предмета прокурорского надзора, а также его пределах, объекте и иных категориях. Формулируются собственные определения, которые дают возможность понять содержательную природу этой категории.

Важное значение для понимания предмета общего надзора (термин, используемый в советский период – нормативно, в настоящее время – доктринально и на практике) имеют также работы А.И.Алексеева,
В.И. Баскова, С.Г. Березовской, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова,
Ю.Е. Винокурова, В.Н. Григоренко, В.Г. Даева, В.В. Долежана,
С.А. Емельянова, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова, В.Г. Мелкумова,
С.Г. Новикова, В.П. Рябцева, В.Б. Ястребова.

Вряд ли можно согласиться с авторами, совмещающими предмет и задачи надзора. Так, С.А. Емельянов полагает, что в предмет общего надзора входит: выявление нарушений законов и обстоятельств, способствующих этим нарушениям; пресечение правонарушений; восстановление законности; привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер к предупреждению нарушений закона и в необходимых случаях – к возмещению материального ущерба[104]. Аналогичную позицию занимает
А.Ю. Винокуров, который полагает, что предметом прокурорского надзора является выявление нарушений законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушений законности, привлечение правонарушителей к ответственности[105].

Однако в предлагаемых определениях происходит подмена предмета надзора, то есть того, на что направлено внимание прокурора в рамках надзорных мероприятий, задачами надзорной деятельности: 1) выявление, предупреждение и пресечение нарушений закона; 2) восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства; в) установление лиц, виновных в нарушениях законов, принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности[106].

Расширенное понятие предмета прокурорского надзора дано
А.Д. Берензоном, который выделяет общий, родовой и развернутый предмет прокурорского надзора. Под общим предметом им понимается законность актов и действий (воздержание от действий) государственных органов, общественных организаций и должностных лиц. Родовым предметом является законность актов и действий государственных органов и общественных организаций, а также должностных лиц и граждан в рамках, ограниченных конкретными сферами государственной деятельности. Развернутое понятие предмета прокурорского надзора включает надзор за законностью: правовых актов министерств и ведомств, подчиненных им письменных и устных предписаний должностных лиц; действий (бездействий), относящихся к сфере государственного управления, и некоторых других.^{^[107]}

В данном подходе предмет надзора раскрывается через обеспечение законности в действиях (бездействии) и правовых актах государственных и иных поднадзорных органов, организаций. Этой же позиции придерживается А.Х. Казарина[108]. В.Б. Ястребов резюмируя такой же подход, фактически имеет в виду под предметом надзора достижение законности[109].

На наш взгляд, определение предмета прокурорского надзора через законность действий и актов поднадзорных органов отражает внутреннее содержание деятельности по надзору за исполнением законов и может быть принято за основу, однако важно понимать смысловой оттенок, придаваемый определению термином «законность». Правильно и обосновано будет рассматривать его как состояние, которое проверяется, как соответствие или несоответствие закону проверяемых действий и актов.

Если же рассматривать законность в предлагаемом определении как цель, как конечный результат, то предмет надзора следует рассматривать как некий недостижимый идеал, а не рабочий инструмент постижения сущностных характеристик надзорной функции прокуратуры. Подобная сложность связана с тем, что законность как феномен не может быть достигнута исключительно правовыми средствами, в том числе средствами прокурорского надзора, поскольку оно обусловлено социальными, экономическими, наконец, духовно-нравственными реалиями общества. Использование же категории законность как состояния, как режима функционирования общественных отношений[110], который может соблюдаться и не соблюдаться, обеспечиваться, нарушаться и т.д., позволяет оперировать им в методических рекомендациях и пособиях для практических работников, использовать не только в теории, но и в практике прокурорского надзора.

В то же время, по мнению В.В. Гаврилова предметом прокурорского надзора является исполнение законов, а объектом – органы и должностные лица, за исполнением законов которыми осуществляется надзор^{^[111]}, с чем соглашается и Б.В. Коробейников, добавляя к предмету надзора соблюдение Конституции Российской Федерации^{^[112]}.

Согласно определению М.С. Шалумова предметом надзора на каждом направлении является исполнение определенной группы законов, регулирующих относительно обособленные сферы общественных отношений, соответствующими группами органов^{^[113]}. М.С. Шалумов не без оснований отмечает: «что же касается соответствия закону издаваемых ими правовых актов, соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина, соблюдения того или иного порядка, законности действий или решений, то речь, по существу… идет, опять-таки, об исполнении требований законов»^{^[114]}.

В таком подходе имеется своя логика. Сама формулировка функции – надзор за исполнением законов, наталкивает на мысль о том, что предмет надзора, исполнение которого проверяется, есть те самые «законы». В этом случае, понимание предмета надзора может рассматриваться как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, и соблюдение которых обеспечивается средствами прокурорского надзора.

Обобщая законодательные определения и научные подходы, выскажем собственный взгляд на проблему: под предметом надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции следует понимать соблюдение конституционных и исполнение законодательных норм о профилактике коррупции федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными организациями, их руководителями и должностными лицами, отдельными категориями лиц, замещающими государственные и муниципальные должности.

В то же время, в научных и практических целях применимы и другие подходы к определению предмета надзора, которые могут методически помочь установить содержание и границы надзорной деятельности.

Например, предмет надзора можно также рассматривать как законность деятельности, проявляемой через действия (бездействие) и правовые акты, поднадзорных органов, организаций с точки зрения законодательства о противодействии коррупции в части организации ее профилактики.

Однако встает следующая проблема, обсуждаемая в контексте предмета прокурорского надзора: что понимать под «законами» в сфере профилактики коррупции.

Ряд авторов полагает, что используемая в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» категория «законы», за исполнением которых надзирает прокуратура, исключает из сферы прокурорского воздействия подзаконные акты[115]. Другие специалисты, напротив, расширяют круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор. Так, В.В. Долежан[116] к сфере прокурорского надзора относил помимо собственно законов и нормативных актов, издаваемых министерствами, ведомствами, местными органами власти и управления, также гражданско-правовые договоры и даже разъяснения законодательства.

В современном объемном пособии «Настольная книга прокурора», вышедшем в свет в 2012 году, авторы относят к актам, исполнение которых проверяет прокурор, Конституцию Российской Федерации, соблюдение которой составляет фундамент законности; международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права; законодательные акты федерального и субъектового уровня; уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты. Одновременно, прокурорам при проведении проверок исполнения законов, рекомендовано обращать внимание и на подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти), изданные на основе и во исполнение конкретных законов[117].

Как справедливо замечает А.Х. Казарина, во всех без исключения методических рекомендациях для прокуроров и во многих организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации речь идет о собирательном значении закона, которым охватываются наряду с собственно законами также и указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а иногда и подзаконные акты меньшей юридической силы[118].

Следует согласиться с позицией Н.Д. Бут, которая приходит к выводу о том, что все элементы правового регулирования, обладающие свойством общеобязательности, подлежат неукоснительному исполнению в фактической деятельности, на уровне конкретных отношений[119].

По ее мнению, нормативно-правовую базу законности составляют не только законы, а вся совокупность действующих в обществе норм права и основанных на них правоприменительных актов. Конституция Российской Федерации не ограничивает законность исполнением законов. Буквальное толкование в данном случае искажает смысл Конституции Российской Федерации. Термин «закон» применен в широком смысле слова как вся совокупность нормативно-правовых актов. Иначе это положение вступало бы в противоречие с конституционными нормами, наделяющими Президента и Правительство Российской Федерации правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации[120].

Вместе с тем, понимание предмета надзора, изложенного в положениях Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», опирается именно на понятие закона, как законодательного акта федерального уровня либо уровня закона субъекта Российской Федерации.

Предложенные выше подходы позволяют нам раскрыть содержание «законов в сфере профилактики коррупции», которые является неотъемлемой составной частью законодательства о противодействии коррупции и характеризуют предмет надзора в рассматриваемой сфере.

Особенность профилактической составляющей законодательства о противодействии коррупции состоит в том, что она объединяет комплекс обязывающих, запретительных и ограничивающих норм, установленных в целях (профилактики) предупреждения коррупции в ее узком, уголовно-правовом смысле. То есть в предмет надзора не будет входить исполнение процессуальных и материальных норм закона, касающихся борьбы с коррупционными преступлениями, соответствующими компетентными органами.

Исходным началом совокупности норм о профилактике коррупции является Конституция Российской Федерации, которая закрепляет основные права и свободы человека и гражданина в России, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, основы организации государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Специальным законом в рассматриваемой сфере, безусловно, является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[121], в котором сформулировано понятие коррупции, противодействия коррупции, определены направления государственной антикоррупционной политики, меры по профилактике коррупции, основные требования к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, некоторым категориям работников государственных организаций, виды ответственности за коррупционные правонарушения, совершенные физическими и юридическими лицами.

Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[122] также входит в круг актов, характеризующих предмет надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции.

В литературе высказана точка зрения о том, что контроль за соответствием расходов публичных служащих их доходом представляет собой отдельную функцию прокуратуры, отличную от общего надзора[123]. К такому выводу подталкивают неоднозначные формулировки закона, например, относительно того, что контроль за расходами осуществляется прокурорами в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (п. 2 ст. 12). Однако дискуссионным остается вопрос о том, отменяет ли Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ полномочия прокурора по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, включая и упомянутый 230-ФЗ, поднадзорными органами? На наш взгляд, ни в коей мере. В пользу такой трактовки свидетельствуют и положения приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», который предписывает прокурорам уделять особое внимание исполнению требований законодательства о представлении достоверных и полных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В свете сказанного, нельзя исключить обсуждаемый закон из предмета надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции. Он устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (должность государственной и муниципальной службы, иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами.

Кроме того, в рассматриваемом законе специально оговариваются полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных прокуроров в вопросах контроля за расходами (ст.ст. 12, 17). Так, прокуроры при получении соответствующих материалов обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.

Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»[124] установил дополнительные ограничения антикоррупционного характера в отношении ряда должностных лиц, соблюдение которых также обеспечивается средствами прокурорского надзора.

Еще одним законом, связанным с противодействием коррупции и непосредственно направленным на ее профилактику, является Федеральный закон от 17.07.2010 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[125]. В нем определен порядок проведения антикоррупционной экспертизы, круг субъектов, в том числе органы прокуратуры, способ формализации результатов.

Ряд федеральных законодательных актов, которые прямо не посвящены регулированию вопросов противодействия коррупции, тем не менее, содержат антикоррупционные нормы, призванные предупредить коррупцию в той или иной сфере общественных отношений.

Например, федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также федеральные законы, регламентирующие прохождение военной и иных специальных видов государственной службы, федеральные конституционные законы и федеральные законы, устанавливающие правовой статус лиц, замещающих государственные должности (судьи, депутаты, члены Правительства и т.д.).

Кроме того, нужно указать федеральные законы, которые предусматривают ответственность за коррупционные правонарушения, в том числе за коррупционные преступления. Это – Уголовный кодекс Российской Федерации[126], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[127], Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая, в частности глава 59, а также ст. 575 ГК РФ)[128].

В 2008-2014 годах в связи с необходимостью совершенствования государственного управления в сфере противодействия коррупции приняты федеральные законы, скорректировавшие действующие законодательные акты в различных отраслях государственного регулирования. Среди них можно упомянуть федеральные законы от 25.12.2008 № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»^{^[129]},
от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»^{^[130]}, от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[131], от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»[132].

Существует также региональный уровень антикоррупционного законодательства, основу которого, составляют законы субъектов Федерации о противодействии коррупции, например, Закон Камчатского края от 18.12.2008 № 192 «О противодействии коррупции в Камчатском крае», Закон Челябинской области от 29.01.2009 № 353-ЗО «О противодействии коррупции в Челябинской области», Закон Республики Башкортостан от 13.07.2009 № 145-з «О противодействии коррупции в Республике Башкортостан» и т.д.

Реализация законодательных положений о противодействии коррупции осуществлена в ряде указов Президента Российской Федерации, среди которых можно упомянуть указы от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»^{^[133]}, от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»^{^[134]}, от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы»^{^[135]}, от 08.07.2013
№ 613 «Вопросы противодействия коррупции»[136] и др.

Кроме того, при осуществлении надзорных мероприятий следует иметь в виду нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, принимаемые в соответствии законодательными актами о противодействии коррупции. Например, приказ федерального министерства о порядке уведомления о фактах склонения государственных служащих к совершению коррупционных правонарушений, правовой акт муниципального образования об образовании комиссии по урегулированию конфликта интересов и т. д.

Прежде чем перейти к более подробному рассмотрению требований нормативных правовых актов в сфере профилактики коррупции, исполнение которых проверяется прокурорами, следует определиться с объектом надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции. По этому поводу также имеет место научная дискуссия.

Например, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов считают, что объектом прокурорского надзора является законность деятельности поднадзорных органов^{^[137]}. Однако, как мы установили выше, законность как состояние исполнения законов относиться к предмету прокурорского надзора. Емельянов С.А. полагает, что объект надзора – это правоотношения, возникающие в процессе деятельности государственных органов, должностных лиц, на которых распространяется компетенция органов прокуратуры[138].

В настоящем исследовании автор склонен согласиться с позицией, занимаемой В.В. Гавриловым^{^[139]}, Б.В. Коробейниковым^{^[140]}, А.Х. Казариной[141] и другими учеными, согласно которой под объектом прокурорского надзора органы и организации, поднадзорные прокуратуре.

Если касаться сферы противодействия коррупции, в том числе ее профилактики, то наряду с общенадзорными объектами, перечисленными в статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», законодательство о противодействии коррупции добавляют некоторую специфику в объект надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Речь не идет о расширении перечня объектов надзора, а скорее о конкретизации некоторых категорий должностных лиц, некоммерческих (государственных) организаций.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» говорит о соблюдении Конституции Российской Федерации и исполнении законов, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

Анализ положений Федерального закона «О противодействии коррупции» показывает, что его нормы обращены к следующим категориям органов, организаций, должностных лиц и граждан:

- Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации;

- федеральные органы государственной власти, в том числе правоохранительные органы;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления;

- другие органы и организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственные корпорации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

- организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

- лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности;

- государственные и муниципальные служащие;

- лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;

- лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

- граждане, претендующие на замещение вышеуказанных должностей;

- работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

- граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации,

- представитель нанимателя (руководитель органа государственной власти, где предусмотрена гражданская служба) и работодатель (руководитель органа местного самоуправления, где предусмотрена муниципальная служба);

- организации, в которых работают на условиях трудового договора или выполняют работы на условиях гражданско-правового договора граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также руководители таких организаций – работодатели.

- граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие коррупционные правонарушения;

- юридические лица, от имени или в интересах которых осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений.

Накладывая на приведенный перечень субъектов правоотношений, возникающих при осуществлении противодействия коррупции, круг органов, организаций и должностных лиц, содержащийся в статье 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», можно установить, что большинство из перечисленных категорий охватываются границами объекта надзора за исполнением закона. Исключение составляют высшие органы власти Российской Федерации и высшие должностные лица – Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Правительство Российской Федерации. Среди федеральных органов государственной власти прокуратуре поднадзорны лишь федеральные органы исполнительной власти и Следственный комитет Российской Федерации.

Относительно различных категорий граждан, упоминаемых в законодательстве о противодействии коррупции, следует иметь в виду, что прокуратура не осуществляет надзор за исполнением законов физическими лицами, и это прямо следует из закона. Однако, если гражданин выступает в качестве должностного лица, служащего, работника, на которых в интересах общества или государства законом возложена обязанность, наложены ограничения и запреты, связанные с предупреждением коррупции, либо граждане выступают в качестве субъекта коррупционного правонарушения, то «вмешательство прокурора правомерно и оправдано»[142]. В этом случае прокурор, выявляя конкретное правонарушение, ставит перед следственными органами, органами административной юрисдикции, руководством органа, организации вопрос о привлечении лица к юридической ответственности.

Что касается организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, то их включение в число специально поименованных субъектов правоотношений в сфере противодействия коррупции, произошло сравнительно недавно – в ноябре 2011 года[143]. Можно с уверенностью прогнозировать, что у специалистов и прокуроров возникнут вопросы, связанные с отнесением той или иной организации к категории «создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами». Пока ситуацию спасают прямые указания в Национальном плане противодействия коррупции или в поручениях Президента Российской Федерации на круг подлежащих проверке организаций.

Подводя итог, сформулируем предмет надзора за исполнением законов в сфере профилактики коррупции – это соблюдение конституционных и исполнение законодательных норм в сфере профилактики коррупции федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и иными организациями, их руководителями и должностными лицами, отдельными категориями лиц, замещающими государственные и муниципальные должности. Предмет надзора можно также рассматривать как законность действий (бездействия) и правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и иных организаций, их руководителей и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в сфере профилактики коррупции.

Законы в сфере профилактики коррупции относится к законодательству в сфере противодействия коррупции как частное к целому и рассматриваются как совокупность обязывающих, запрещающих, ограничивающих норм закона, установленных в целях профилактики (предупреждения) коррупции.

Существуют различные классификации пределов прокурорского надзора. Например, по кругу актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор (Конституция, международные договоры, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации); по кругу правовых норм, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор (запретительные, регулятивные, охранительные и т.д.)[144].

Общераспространенным в науке о прокурорской деятельности является подход, согласно которому пределы прокурорского надзора имеют три составляющих: 1) круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; 2) круг объектов, надзор за законностью в деятельности которых осуществляет прокурор; 3) полномочия прокурора[145].

Первые две позиции нами уже рассмотрены, полномочиям прокурора будет посвящен самостоятельный параграф о правовых средствах прокурорского надзора. Для более полного раскрытия предмета и пределов прокурорского надзора рассмотрим более подробно совокупность норм законодательства о противодействии коррупции, регламентирующих деятельность государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных правонарушений, и вопросы, подлежащие выяснению в ходе прокурорской проверки.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 567 8 9 10 Следующая ⇒