Тема 5. Правовое положение некоммерческих организаций

Условие задачи:

Особенности правоспособности публичной компании: ее место в системе юридических лиц.

Ответ:

2 октября 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный нормативный акт вводит в оборот новую организационно-правовую форму юридического лица - публично-правовую компанию.

Исходя из содержания Пояснительной записки к законопроекту, публично-правовые компании (ППК) должны стать тем знаменателем, к которому должны быть приведены государственные корпорации и государственные компании. В первых строках представлено указание, что согласно Плану-графику, утвержденному Председателем Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. N 6793п-13 существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы. Однако согласно Плану-графику в форму ППК предполагается преобразовать только государственные корпорации Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов. Напомним, что этими организациями перечень государственных корпораций не исчерпывается. Кроме того, в самом Законе N 236-ФЗ нет уточнений статуса государственных корпораций. Более того, в Гражданский кодекс РФ вносятся изменения, связанные с появлением ППК, но положения, относящиеся к государственным корпорациям, не изменяются. Появляется также часть 5 статьи 49 ГК РФ: «К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице». А перечень юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, дополняется таким видом, как государственная корпорация. Есть еще некоторые уточнения ГК РФ относительно статуса государственных корпораций. В отношении же ППК устанавливается общее правило, сформулированное частью 5 статьи 1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ " О некоммерческих организациях": «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, публично-правовые компании, а также на автономные учреждения, если иное не установлено федеральным законом».

Выделим основные признаки ППК:

1. Публично-правовая компания обозначена как унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества. Как видно, речь не идет о создании корпорации в первичном смысле этого слова, поскольку оно образовалось от позднелатинского «corporatio» (от латинского «corpus» - объединение, союз) - объединение и подразумевает «союз», «общество», «объединение лиц, соединившихся для достижения какой-либо цели». К наименованию «государственная корпорация» предъявлялись особые претензии.

2. Определено основание создания ППК - федеральный закон или указ Президента Российской Федерации (в законе N 236-ФЗ обозначено содержание принимаемого решения). Предусматривается также учредительный документ - устав, который утверждается Правительством РФ. Устав ППК должен содержать сведения о наименовании, месте нахождения, порядке управления деятельностью публично-правовой компании, а также другие сведения, предусмотренные Законом N 236-ФЗ и решением о создании ППК. Для государственных корпораций принятие устава не предусматривалось. В то же время Правительство РФ утвердило Регламент Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» (Постановление от 17 мая 2016 г. N 430).

3. ППК может быть создана на основе уже существующих организаций (путем реорганизации). В числе первичных обозначены: государственные корпорации, государственные компании, акционерные общества, в которых единственный участник - Российская Федерация. Данный пассаж многих навеивал мысли о том, что ППК становится общим понятием, ликвидирующим государственные корпорации. Однако часть 4 статьи 2 Закона N 236-ФЗ четко ограничивает: ППК не может быть создана путем реорганизации в форме преобразования 4-х государственных корпораций: Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, «Ростех» и «Роскосмос».

3. Закон N 236-ФЗ закрепляет цели создания ППК:

- проведение государственной политики,

- предоставление государственных услуг,

- управление государственным имуществом,

- обеспечение модернизации и инновационного развития экономики,

- осуществление контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики,

- реализация особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов,

- выполнение иных функций и полномочий публично-правового характера.

Анализируя совокупность целей создания ППК, можно с уверенностью заключить о передаче отдельных государственно-властных полномочий некоммерческой организации. В ряде европейских конституций провозглашается принцип деконцентрации государственной власти, благодаря которому происходит перераспределение публичных полномочий между носителями власти. Но деконцентрация исходит из того, что сама власть не передается за пределы системы субъектов ее осуществления. Децентрализация также означает передачу власти от вышестоящих органов нижестоящим. При создании ППК налицо создание специального субъекта, который не входит в перечень органов государственной власти, но в то же время вовлечен в сферу ее осуществления, что позволяет указывать на развитие принципа делегирования.

Обращает внимание, что Закон N 236-ФЗ использует «размытую» формулировку – «функции и полномочия публично-правового характера». После принятия проекта данного закона в первом чтении Правовое управление Государственной Думы РФ в своем Заключении указало на наличие данной терминологии и отсутствие ее определения. Ввиду того, что соответствующее толкование не найти и в иных законодательных актах, следует обратиться к судебной практике. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 20 декабря 2005 г. N 487-О определяет публично-правовую сферу как основанную на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. В Определении Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. N 20-О используется категория «публичные функции», в рамках которой (применительно к конкретному делу) государственный орган в сфере исполнительной власти оказывает по поручению государства специализированные административные услуги. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа» органы государственной власти и их должностные лица определены как носители публичных функций. Термин «публично-властные полномочия» используется при характеристике правового статуса органа государственной власти в Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы». Аналогичная позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. N 1-П. В ряде Постановлений Конституционный Суд РФ рассматривает парные категории «публичный и частный интерес», по-видимому, предполагая их как имеющие разнопорядковое содержание. Так, при характеристике допустимости ограничения прав человека постоянно указывается на справедливое соотношение публичных и частных интересов: Постановление от 7 июня 2012 г. N 14-П, Постановление от 17 февраля 2016 г. N 5-П, Постановление от 16 февраля 2016 г. N 4-П, Постановление от 15 февраля 2016 г. N 3-П и др.

Можно с уверенностью заключить, что законодатель специально использовал формулу «публично-правовые функции и полномочия», чтобы избежать обвинений в передаче государственно-властных полномочий организации, не входящей в установленную систему органов государственной власти. Подобный подход нельзя признать удачным. Государство уходит от серьезной проблемы - возможности делегирования властных полномочий негосударственным организациям. Еще больше комплексов появится, если дополнить, что подобная передача в ряде зарубежных правовых систем называется «приватизацией власти». Еще сильны те негативные ассоциации с приватизацией, прошедшей в начале 90-х годов прошлого столетия. Отчасти в создании ППК слышны отголоски западной либеральной модели строительства отечественной экономики. Корни подобного пренебрежения к государственному элементу экономики лежат в тех уроках, которые извлек для себя Запад после Второй мировой войны. В результате мы имеем перенесение моделей управления в экономике на политическую сферу, в числе которых передача государственно-властных полномочий негосударственным организациям. В данном случае следует выбрать взвешенную позицию, основанную на поиске эффективности управления, что не предполагает безусловный отказ от делегирования. Оно возможно, но государство должно выработать для себя четкие правила передачи властных полномочий (что по настоящее время мы не наблюдаем).

4. Учредителем ППК является Российская Федерация. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования таковыми выступать не могут, хотя они также, как и Российская Федерация, являются носителями публичной власти. Атрибутами публично-правового статуса выступает также то, что ППК имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим полным наименованием.

5. ППК обладает полномочиями, характерными для юридических лиц частного права: создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за пределами территории Российской Федерации; создавать коммерческие организации и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами (принимать участие в российских организациях и иностранных организациях); являться участником ассоциаций (союзов); осуществлять приносящую доход деятельность (есть оговорка - если это предусмотрено решением о создании ППК и ее уставом, и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана); отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом (за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание) и др. Представлена также общая формула: «Российская Федерация не отвечает по обязательствам публично-правовой компании, а публично-правовая компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации».

6. Имущество ППК формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации (что присутствует в законах о создании государственных корпораций), имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования юридических лиц в ППК, добровольных имущественных взносов, доходов, полученных ППК от осуществления своей деятельности, и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации поступлений. Состав имущества, передаваемого ППК в качестве имущественного взноса Российской Федерации, определяется Правительством РФ. Имущество ППК принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей деятельности публично-правовой компании и осуществления возложенных на нее функций и полномочий. Подобные нормы также позволяют говорить о неком ребрендинге государственных корпораций.

7. Закон N 236-ФЗ устанавливает трехзвенную систему управления ППК. Высшим органом управления ППК является наблюдательный совет публично-правовой компании, основное предназначение которого осуществления контроля за деятельностью ППК. В состав наблюдательного совета входят председатель и члены. Генеральный директор также входит в состав совета по должности. Персональный состав совета определяется Правительством РФ или в случае, предусмотренном решением о создании ППК, Президентом Российской Федерации. Срок полномочий членов совета должен быть предусмотрен в решении о создании ППК. Помимо контрольных полномочий наблюдательный совет выполняет функции стратегического планирования, финансового контроля и принятия базовых локальных нормативных актов (в частности, положение о системе внутреннего контроля публично-правовой компании; положение о службе внутреннего аудита; систему оплаты труда работников ППК). Правление ППК является необязательным органом, его наличие может быть предусмотрено решением о создании ППК. Генеральный директор ППК входит также в состав правления по должности, являясь при этом его председателем. Генеральный директор является единоличным исполнительным органом ППК, его создания является обязательным. К компетенции генерального директора ППК относятся вопросы осуществления руководства текущей деятельностью публично-правовой компании, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции иных органов управления ППК. Назначение генерального директора происходит решением Правительства РФ по представлению председателя наблюдательного совета ППК. Срок полномочий должен быть определен в решении о создании ППК.

8. Статья 14 Закона N 236-ФЗ предусматривает специальные требования к содержанию Стратегии развития публично-правовой компании, являющемуся основным документом планирования деятельности ППК. В Стратегии должны быть определены основные направления, целевые показатели и ожидаемые результаты деятельности публично-правовой компании на срок не менее пяти лет. Как уже было отмечено, Стратегия развития утверждается наблюдательным советом в течение года с даты принятия решения о создании ППК и подлежит актуализации не реже одного раза в два года. Предусматривается оценка эффективности выполнения Стратегии развития. В то же время в Законе N 236-ФЗ не прописаны возможные санкции за невыполнение Стратегии, полномочия учредителя при выявлении неэффективности ППК.

9. Статья 18 Закона N 236-ФЗ устанавливает возможность инвестирования временно свободных средств ППК, отвечающего следующим принципам: возвратность, прибыльность и ликвидность. Правительству РФ предписывается определить:

- перечень разрешенных объектов инвестирования временно свободных средств ППК;

- порядок и условия инвестирования временно свободных средств ППК;

- порядок и механизмы контроля за инвестированием временно свободных средств ППК, в том числе формы отчетов об инвестировании временно свободных средств ППК;

- сроки опубликования отчетов об инвестировании временно свободных средств ППК путем размещения указанных отчетов на официальном сайте ППК в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

10. Законодательство определяет специальные правила реорганизации и ликвидации ППК. Данные процедуры могут происходить на основе тех нормативных актов, которые их создавали - если федеральным законом (указом Президента РФ), то ликвидация (реорганизация) на основании закона (указа Президента РФ). ППК может быть преобразована в хозяйственное общество или фонд. Информационное обеспечение осуществляется через сеть «Интернет».

11. На работников ППК распространяется значительное число запретов, характерных для государственных служащих. Так, одновременно вносятся изменения в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которым лицам, замещающим (занимающим) должности в ППК, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Нарушение данного запрета влечет за собой освобождение от занимаемой должности. На работников ППК (а также лиц, претендующих на занятие должностей ППК при поступлении на работу) также будет распространяться обязанность по представлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные сведения будут размещаться в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах ППК. Аналогичная обязанность закреплена и в отношении сведений о расходах. Непредставление сведений (или представление неполных, недостоверных сведений) о расходах является правонарушением и влечет освобождение от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение в установленном порядке с работы в ППК. Предусматривается также возможность увольнения сотрудника ППК в связи с утратой доверия. Статья 349.1 Трудового кодекса РФ, которая регулирует особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний, будет распространяться и на работников ППК.

12. Предусматривается обязательный аудит ППК, который может проводиться только аудиторскими организациями (путем проведения открытого конкурса), в штате которой имеется аудитор с квалификационным аттестатом, выданным после 1 января 2011 г. Опубликовано соответствующее Информационное сообщение Минфина России от 6 июля 2016 г. N ИС-аудит-4. Приняты также Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 262-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О консолидированной финансовой отчетности» и статью 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» и Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые направлены на реализацию нового вида обязательного аудита. Кроме того, Счетная палата РФ и иные государственные органы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют внешний государственный аудит (контроль) в отношении ППК. Соответствующие изменения внесены также в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации...» направлен на унификацию законодательства о государственных корпорациях (государственных компаниях), повышение эффективности и прозрачности их деятельности путем введения новой организационно-правовой формы. Последние по замыслу разработчиков закона должны быть преобразованы в ППК, но, скорее всего, будет не все так просто. Государственные корпорации, имея одну организационно-правовую форму, существенно различаются объемом прав и обязанностей, в первую очередь, в сфере выполнения государственно-властных полномочий. Наиболее яркой индивидуальностью в указанной сфере отличается корпорация «Росатом». Укажем только на один момент: «Росатом» совместно с Министерством обороны РФ и воинскими частями ядерного обеспечения Вооруженных Сил РФ обеспечивает поддержание и развитие боезапаса Вооруженных Сил РФ в качественном и количественном отношении на уровне, гарантирующем реализацию политики РФ в области ядерного сдерживания. При всей шлифовке статуса «Росатома» (в целях исключения ее из перечня органов государственной власти), ее публично-правовое предназначение (а точнее ее государственный статус) не может быть скрыт витиеватыми фразами об отношении государственной корпорации к некоммерческим организациям. Исходя из этого, поиск оптимального сочетания властных и частноправовых форм участия государства в экономической сфере не исчерпан. По-видимому, ППК - только определенный этап развития, будет ли он окончательным, покажет время.

 

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться: