Цель и задачи реформы ЖКХ. Государственный учет жилищного фонда и контроль за его использованием.

Осуществляемая реформа жилищно-коммунального хозяйства является одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в Российской Федерации. Из вопроса “местного значения” реформа жилищно-коммунального хозяйства превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, без решения которого успешное преодоление бюджетного кризиса является проблематичным.

Одобренная Указом Президента Российской Федерации “Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации” определяет цели, задачи, основные принципы и параметры преобразований в этом секторе экономики. При этом, основная нагрузка по практической реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства лежит на органах местного самоуправления.

Учитывая исключительную важность данного направления реформ как для муниципальных образований, так и для всей российской экономики в целом, а также принимая во внимание, что уже на первом этапе реформы ЖКХ местные власти столкнулись с рядом весьма серьезных проблем, было решено вынести на обсуждение Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации вопрос об участии органов местного самоуправления в реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства.

 

На первом заседании Комиссии, состоявшемся 5 ноября 1997 г. под председательством мэра г.Волгограда Ю.В.Чехова, была поставлена задача получить ответы, в первую очередь, на такие вопросы:

1. Какова конкретная роль органов местного самоуправления в реализации реформы ЖКХ?

2. С какими реальными проблемами сталкиваются органы местного самоуправления при проведении реформы ЖКХ на местах?

3. Каковы стимулы и механизмы повышения заинтересованности муниципальных образований в проведении реформы ЖКХ?

4. Каким образом превратить жителей из “объектов” и “жертв” реформы ЖКХ в полноправных субъектов реформы? Как повысить заинтересованность населения в проведении реформы, пробудив в них осознание ее необходимости и неотвратимости? Каковы реальные возможности и механизмы для активизации и повышения роли жителей в проведении реформы, в управлении процессом производства жилищно-коммунальных услуг, в осуществлении контроля за качеством предоставляемых услуг?

5. Какие вопросы и неотложные проблемы требуют решения на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации?

В ходе первой дискуссии сформировался круг проблем и вопросов, в наибольшей степени волнующих глав местного самоуправления. Для детальной проработки этих вопросов и формирования рекомендаций по принятию на федеральном уровне необходимых решений Комиссия сформировала рабочую группу из экспертов и представителей ряда федеральных органов исполнительной власти.

 

Для участия в работе группы экспертов были приглашены представители Фонда “Институт экономики города”, Института экономики ЖКХ, Консультационной фирмы “ИМС”, Общенационального фонда содействия ликвидации коммунальных квартир, ряд независимых экспертов (все эксперты участвовали в разработке и реализации конкретных региональных и муниципальных программ), а также представители Госстроя, Миннаца, Минфина, Минэкономики, Государственного антимонопольного комитета России, отвечающие в своих ведомствах за вопросы реформы ЖКХ.

26 ноября 1997 г. в рамках рабочей группы состоялась большая дискуссия, по итогам которой был сформирован более подробный и конкретный перечень проблем и намечены возможные механизмы их решения.

Кроме того, все названные организации и эксперты представили материалы, в которых изложили свои взгляды на проблему реформирования ЖКХ. Специально для Совета по местному самоуправлению в РФ в Управлении Президента РФ по связям с общественностью был подготовлен обзор результатов опросов общественного мнения, проведенных по заказу Администрации Президента РФ Фондом “Общественное мнение”. Все представленные материалы, объединенные в единый пакет документов, были разосланы членам Совета по местному самоуправлению в РФ в декабре 1997 г.

Кроме того, по просьбе Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления специалисты консультационной фирмы “ИМС” провели анализ ряда региональных и муниципальных программ реформирования ЖКХ, которые Госстрой России оценил как наиболее проработанные.

Параллельно с проработкой вопроса в экспертной группе Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправление обратилось к членам Совета и ряду глав муниципальных образований, имеющих определенные успехи на “ниве” реформы ЖКХ, с просьбой высказать свое мнение и дать предложения по решению актуальных проблем реформирования этой сферы. Все предложения были систематизированы и представлены в виде отдельного обзорного материала, который был также разослан членам Совета в декабре прошлого года. В итоговой таблице нашли отражения также предложения Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, выработанные на заседании секции ЖКХ АСДГ осенью прошлого года.

23 декабря 1997 г. Комиссия Совета обсудила выводы и предложения экспертной группы. По итогам рассмотрения вопроса был подготовлен данный доклад, содержащий анализ процессов, тенденций и проблем, связанных с реализацией реформы ЖКХ на федеральном, региональном и особенно на муниципальном уровнях.

При подготовке доклада использовались предложения, поступившие в адрес Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления от членов Совета и глав муниципальных образований, результаты обсуждения проблемы в рабочей группе, материалы, представленные экспертами и федеральными органами исполнительной власти, а также многочисленные публикации в специальных изданиях и общедоступных средствах массовой информации.

Особенности и результаты первого периода реформы

жилищно-коммунального хозяйства (1991-1996 гг.)

Необходимость перехода к новому этапу преобразований

Вопрос о необходимости проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства приобрел актуальность в начале 90-х годов. Подавляющее господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.

Так называемый “затратный механизм”, доминировавший в этой сфере, являлся характерной чертой всей экономики страны того периода, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики. Однако, подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформы ЖКХ.

Принятие Верховным Советом Российской Федерации в 1991 г. Постановления № 3010 создало условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находившихся ранее в ведении местных Советов и приватизируемых предприятий. Таким образом создавалась материально-техническая основа для управления жилым фондом на муниципальном уровне. Взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная муниципальная система управления жилищно-коммунальным хозяйством, характеризующаяся многообразием вариантов в зависимости от специфики территорий и местных условий.

Характер дальнейших процессов в преобразовании системы отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определился принятым в то время порядком приватизации жилья. За первые пять лет реформы ЖКХ в результате политики приватизации гражданами жилого фонда сформировался вторичный рынок жилья. По данным Госстроя России доля частного жилого фонда увеличилась с 30% в 1991г. до 52% в 1996 г. В собственность граждан было передано 36, 8% всего государственного и муниципального жилого фонда России, подлежащего приватизации.

Сегодня очевидно, что принцип добровольной, бесплатной и неограниченной во времени приватизации жилья не привел к формированию в России класса собственников-домовладельцев, способных стать движущей силой реформы ЖКХ. Собственники приватизированных квартир не обязаны были брать на себя какие-либо обязательства по управлению жилыми зданиями. В результате, процесс преобразования отношений собственности в жилищной сфере сдерживался отсутствием у жителей стимулов для приватизации собственных квартир (кроме случаев, связанных с необходимостью продажи, обмена или наследования жилья), а также нежеланием владельцев приватизированных квартир (при отсутствии у многих из них реальных возможностей для выполнения этих функций) брать на себя ответственность по содержанию мест общего пользования своих домов. Подавляющее большинство зданий до сих пор находится в муниципальной собственности, даже если значительная часть квартир в них приватизирована.

В итоге, избранная модель приватизации жилья сформировала лишь вторичный рынок квартир, но совершенно не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда.

В начале 90-х годов тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 90%. Квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги, составляла около 2, 5% среднего дохода семьи рабочего и служащего, что рассматривалось государством и обществом как одно из важнейших социальных завоеваний. При проведении масштабной либерализации цен в 1992 году было принято решение не затрагивать уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Сегодня, по прошествии пяти лет, некоторые эксперты считают, что был упущен весьма благоприятный момент для формирования механизмов финансирования ЖКХ за счет потребителей и появления мотивации для быстрых и эффективных институциональных изменений с этой сфере. Однако, тогда было принято по-своему обоснованное решение о приспособлении уровня тарифов для частных лиц к динамике роста доходов населения, призванное смягчить резко возросшую нагрузку на семейные бюджеты, вызванную либерализацией цен.

Со вступлением в силу в конце 1992 года Закона Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики” и принятием в 1993 г. ряда нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, сложились основные концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства, сохранившиеся практически без изменений вплоть до сегодняшнего дня.

В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения. К 1998 г. предполагалось довести до 100% уровень покрытия затрат на содержание ЖКХ за счет жителей, развивая одновременно систему социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем предоставления им бюджетных субсидий адресного характера на основе добровольно-заявительного механизма их назначения. В качестве критерия должна была использоваться нормативно установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади жилья, установленная для каждого региона.

В области институциональных преобразований концепция реформ предполагала децентрализацию и упрощение структуры управления ЖКХ в основном путем разделения функций заказчика и подрядчика. В условиях медленного преобразования реальных отношений собственности в этой сфере, службы заказчика должны были представлять интересы жильцов муниципального жилого фонда во взаимоотношениях с подрядчиками. Главной целью подобных преобразований являлось снижение затрат при одновременном повышении качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, чему должен был способствовать принцип конкурсного отбора подрядчиков в тех сферах, где объективно возможна демонополизация (прежде всего, в обслуживании жилого фонда). Вопросы регулирования деятельности локальных естественных монополий на первом этапе развития не получили, в том числе по причине отсутствия необходимой нормативно-правовой основы для решения данной задачи.

Опыт последних лет преобразования жилищно-коммунальной сферы (1994-1996 гг.) позволяет оценить исходные позиции, с которых начинается движение на втором этапе реформы (с 1997 г.), а также определить круг проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, осложняющих решение задачи повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы.

На первом этапе реформы предполагалось, что необходимые институциональные преобразования должны происходить по инициативе местных властей, вынужденных действовать самостоятельно под давлением бюджетных ограничений. В итоге, среди российских городов к настоящему времени произошла сильная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальных реформ. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор – уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны “доброй воли” или определенных политических интересов (сравнение показателей функционирования ЖКХ в городах, имеющих схожие объективные условия для проведения преобразований, но сильно различающихся по их результатам, позволяют сделать подобный вывод).

Процесс перехода на новые формы управления по различным регионам происходил в последние годы крайне неравномерно. В условиях отсутствия “директивных указаний”, муниципальные власти некоторых городов сохранили систему организации ЖКХ в неизменном виде. В ряде случаев по причине неполного или одностороннего восприятия предложенных центром направлений реформирования результаты преобразований в итоге вступали в противоречие с принципами реформы, хотя используемые методы формально соответствовали рекомендациям.

Например, по данным Госстроя России службы заказчика сегодня созданы в более чем половине субъектов Российской Федерации. Эти службы не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. Региональные и местные руководители часто ссылаются на непонимание ими роли этих организаций в новой системе правоотношений в жилищно-коммунальной сфере. К объективным причинам неэффективной работы служб заказчика следует также отнести отсутствие необходимой квалификации сотрудников ЖКХ и опыта работы в рыночных условиях.

В некоторых регионах функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные предприятия, что на практике приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика.

Нередки случаи, когда многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают в роли единого генерального подрядчика, получая от органа местного самоуправления муниципальный заказ на весь комплекс работ, сохраняя тем самым свое монопольное положение по управлению жилищно-коммунальной сферой в населенном пункте. Если кроме генподрядчика создаются еще и специальные муниципальные учреждения или предприятия, которые получают деньги из бюджета за размещение муниципального заказа на выполнение жилищно-коммунальных услуг и, по существу, являются лишь посредниками между муниципалитетом и подрядчиком, то стоимость жилищно-коммунальной продукции и услуг еще более возрастает.

Последний вариант дискредитирует здравую идею о необходимости внедрения системы муниципального заказа как эффективной схемы расходования бюджетных средств.

Нарушение принципа рыночных отношений зачастую проявляется в формальном подходе к процедуре заключения договоров, что исключает возможность объективного контроля за выполнением договорных обязательств как со стороны жителей, так и со стороны органов местного самоуправления. Это также приводит к увеличению затрат на содержание ЖКХ за счет завышения себестоимости и тарифов, лишает потребителей услуг и муниципального заказчика (органы местного самоуправления) возможности применения экономических санкций к виновникам приписок. Слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них критериев и мер ответственности сторон, приводит к сохранению на практике прежних административных методов управления, преобладанию волевых решений над экономической целесообразностью. Из-за нечеткого определения обязанностей сторон, условий финансирования и границ обслуживания между участниками договора часто возникают конфликтные ситуации.

Между тем, совершенствование договорных отношений, предусматривающее процедуру анализа исполнения договоров, реальную оценку объемов предоставляемых бюджету услуг, анализ тарифов и себестоимости предоставляемых услуг, возможность контроля за выполнением договорных обязательств как со стороны жителей, так и со стороны органов местного самоуправления и другие меры - является действенным механизмом снижения затрат на содержание ЖКХ и повышения качества жилищно-коммунальных услуг.

Во многих городах оптимальная организация служб заказчика и грамотное использование практики договорных отношений дают возможность органам местного самоуправления непосредственно влиять с помощью экономических механизмов на качество жилищно-коммунального обслуживания населения, а также эффективно осуществлять сбор платежей. Подобный опыт имеется в г. Новгороде, г. Рязани, г. Угличе Ярославской обл., г.Ишиме Тюменской обл., г. Боровичи Новгородской обл., г. Невинномысске и г. Буденовске Ставропольского края, г. Северске Томской обл. и других городах. При этом, для малого и большого города управленческие задачи и формы их реализации могут сильно отличаться.

В некоторых городах успешно проводятся конкурсы на обслуживание жилья. Например, в Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других городах на конкурсной основе обслуживается от 8 до 25% муниципального жилого фонда.

Тем не менее, по оценкам Госстроя и ряда независимых экспертов, сегодня все еще мало городов, опыт которых свидетельствовал бы о всесторонней, комплексной реализации реформы. Поэтому особую актуальность приобретает задача организации мониторинга хода реформы на федеральном уровне, активизации усилий “центра” и субъектов Российской Федерации по методическому обеспечению органов местного самоуправления, обобщению и распространению опыта городов, имеющих успехи в решении тех или иных задач.

Опыт “городов-лидеров” ценен еще и потому, что опровергает существовавшие ранее опасения, связанные с практической возможностью осуществления отдельных направлений реформы.

Так, например, не подтвердилось предположение, что внедрение конкуренции в сфере обслуживания жилья бесперспективно по причине отсутствия у частных фирм интереса к работе в этом секторе городской экономики. Напротив, при отсутствии дискриминации “частников”, приватизированные и частные фирмы охотно берутся за подряды, обслуживая на конкурсной основе в некоторых городах до 20% муниципального жилья. Поскольку в многих населенных пунктах местный бюджет является для значительной части жителей чуть ли не единственным источником благосостояния и занятости, а получение муниципального заказа при высоких гарантиях его исполнения со стороны местных властей относит этот вид деятельности к разряду наименее рискованных - муниципальные власти этих городов стимулируя конкуренцию на рынке оказания жилищно-коммунальных услуг начинают отказываться от широко распространенной практики предоставления льгот по муниципальному заказу, и тем самым экономят бюджетные средства.

В тех городах, где процесс создания товариществ собственников жилья находит поддержку со стороны городской администрации, развитие идет достаточно динамично. Оказываемая населению помощь в организации подготовки управляющих домами, упрощение процедуры регистрации товариществ, а также обязательство муниципалитетов осуществить ремонт дома до передачи его на баланс жителям (подобная программа реализуется в г. Новгороде), стимулирует граждан к объединению усилий в рамках товариществ собственников жилья.

А вот опыт некоторых городов, решившихся на достаточно значительный рост тарифов по оплате коммунальных платежей, подтвердил опасения о неизбежном взрыве социального недовольства населения, но лишь отчасти. Помимо неудачного опыта (наглядный пример - массовые демонстрации протеста после повышения тарифов в Санкт-Петербурге), на этом направлении реформы имеются и положительные результаты (города Череповец, Петрозаводск, Оренбург, Новгород и др.). Очевидно, что степень проявления социального протеста граждан при повышении тарифов напрямую зависит от эффективности информационно-разъяснительной работы городских властей среди населения и уровня народного доверия к руководителю муниципального образования и органам местного самоуправления.

Для муниципальных властей, как правило, наиболее серьезным последствием повышения тарифов для населения являются не пикеты протеста, а неизбежный рост неплатежей. И для многих руководителей муниципальных образований, избранных на этот пост населением, эта проблема становится весьма серьезным аргументом против очередного повышения тарифов. Результаты всероссийских опросов, проведенных Фондом “Общественное мнение” в мае и июле 1997 г., показывают, что даже нынешний уровень оплаты коммунальных услуг значительная часть населения (около 40% опрошенных) считают для себя чрезвычайно большим и находящимся уже на грани их финансовых возможностей. Лишь 4% опрошенных считают размер коммунальных платежей низким по отношению к своему доходу и могли бы платить больше за лучшее качество коммунальных услуг.

Поэтому неудивительно, что уровень неплатежей населения составляет сегодня 20-25% (для промышленных предприятий и организаций бюджетной сферы этот показатель значительно выше – 60% и 80-90% соответственно). Однако, опыт городов, уделяющих проблеме ликвидации задолженности большое внимание, показывает, что сокращение их до уровня 16% (Оренбург) и даже 10% (Новгород) вполне реально.

Имеющийся опыт показывает, что намеренное сдерживание местными властями роста тарифов на жилье и коммунальные услуги при сохранении затратного принципа финансирования ЖКХ, в условиях недостатка бюджетных средств и увеличения доли неплатежей - на практике приводит лишь к ухудшению качества услуг. Более того, подобная практика все равно рано или поздно (например, по мере разрастания кризиса местного бюджета, или из-за отсутствия средств на модернизацию городской инфраструктуры) приведет к очередному, но уже “обвальному” росту тарифов. Понятно, что в условиях низкого уровня жизни населения одномоментный значительный рост платежей за жилищно-коммунальные услуги лишь увеличивает вероятность проявления социального протеста.

Серьезная подготовительная работа в сочетании с продуманным и хорошо организованным механизмом социальной защиты населения, а также эффективными усилиями по снижению неоправданных затрат предприятий-монополистов и совершенствованию тарифной политики, позволяют относительно безболезненно осуществить процесс повышения коммунальных платежей.

В оценке итогов первого этапа реформы рабочая группа Комиссии по социально-экономическим проблемам муниципальных образований пришла к следующим принципиальным выводам:

Среди российских городов к настоящему времени существует значительная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальной реформы. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор – уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны “доброй воли” или определенных политических интересов.

 

Опыт последних лет реализации реформы ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует, что несмотря на определенные успехи “городов-лидеров”, в целом по России ожидаемого эффекта реализация реформы пока не принесла. Внедрение запланированных ранее мероприятий по реализации реформы, сводимых в основном к институциональным преобразованиям, не дало ожидаемого финансового эффекта. По-прежнему велика бюджетная нагрузка на содержание ЖКХ, эффективность механизмов управления сохраняется на низком уровне, практика ценообразования по-прежнему исходит из затратного принципа формирования себестоимости продукции и услуг, качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего, а состояние жилого фонда и инженерных коммуникаций ухудшается год от года.

Ситуация усугубляется тем, что в настоящее время из-за развития бюджетного кризиса, ощущается острая нехватка средств, необходимых для поддержания финансирования ЖКХ на прежнем уровне. Таким образом, ресурс относительной устойчивости системы, позволявший осуществлять стратегию ее постепенного преобразования, неуклонно снижается. Чрезвычайно актуальной становится задача интенсификации хода реформы и повышения ее результативности.

Из вопроса “местного значения” реформа ЖКХ превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, требующей комплексного системного подхода при ее реализации и управления процессом реформы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

 

Оценка региональных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

В качестве основного инструмента реформы ЖКХ Концепция предполагает разработку региональных и муниципальных программ, планов конкретных действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических и других особенностей территорий. Указом Президента Российской Федерации от 27 мая 1997 г. № 528 органам государственной власти субъектов Федерации было предложено до 1 августа 1997 г. завершить разработку таких программ.

К сожалению, решить данную задачу в установленные сроки не удалось. К тому же качество многих документов оказалось далеко от совершенства - лишь половина из полученных Госстроем России региональных и муниципальных программ были оценены специалистами этого ведомства как достаточно проработанные и соответствующие основным подходам, изложенным в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.

Проведенный независимыми экспертами предварительный анализ ряда региональных программ, оцененных Госстроем как наиболее проработанные, позволяет сделать следующие замечания.

Следует отметить, что сам факт начала работы над региональными программами проведения жилищно-коммунальной реформы сыграл чрезвычайно важную и положительную роль. Была проведена необходимая работа по упорядочиванию представлений региональных администраций о жилищно-коммунальной сфере и во многих случаях – достаточно полный количественный анализ ее состояния (например, в программах республик Карелии, Якутии, Архангельской, Нижегородской областей и ряде других).

При этом, по мнению экспертов, практически все из проанализированных ими программ содержат ряд характерных недостатков.

 

Задача реформирования жилищно-коммунальной сферы объективно должна иметь комплексный характер, в то время как в предъявленных региональных программах, как правило, присутствует отраслевой подход. Это существенно сужает набор средств, которые могли бы применяться при реализации реформы на местах.

Недостаточное внимание уделяется изменению отношений в процессе реализации реформы между уровнями власти, а также между производителями и потребителями коммунальных услуг.

Предлагаемые в программах изменения нормативно-правовой базы не покрывают всего спектра проблем, требующих законодательного решения на уровне субъектов Федерации.

Проведение реформы невозможно без ее ресурсного, и в том числе финансового, обеспечения. Это ясно осознают авторы всех проанализированных экспертами программ. Однако, в качестве средств реализации этой задачи предусматривается в основном лишь усиление контрольной и отчетной функций при расходовании финансовых средств, а также совершенствование механизмов поступления и рационального использования бюджетных средств – трансфертов и субсидий. В некоторых регионах (например, Саратовская область) рассматривается возможность включения в тарифы инвестиционной составляющей. По мнению экспертов, необходим более тщательный анализ всех имеющихся ресурсов, а также проработка возможных путей привлечения инвестиций в жилищно-коммунальную сферу из различных источников. Наиболее перспективным направлением при разработке региональных и муниципальных программ является использование комплексного межотраслевого подхода, а также рассмотрение инженерной инфраструктуры как самостоятельного ресурса развития территории.

 

Недостаточное внимание в рассмотренных программах уделяется разработке методического обеспечения реформы ЖКХ на региональном уровне с учетом адаптации основных ее направлений применительно к местным условиям.

Таким образом, можно утверждать, что к концу 1997 г. далеко не все регионы оказались готовы к проведению нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства, хотя новые критерии предоставления дотаций из федерального бюджета начали действовать уже с середины 1997 г. Это означает, что различия в степени реализации реформы ЖКХ между вырвавшимися вперед и только еще приступающими к реформированию этой сферы городами и регионами будет сохраняться какое-то время.

К тому же не все регионы и города в силу объективных причин способны предоставить населению минимальные социальные гарантии по обеспечению качества жилой среды (включающей в себя условия проживания, качество, количество и структуру предоставляемых жилищно-коммунальных услуг), а также гарантии по обеспечению жилищными субсидиями всех нуждающихся хотя бы в пределах соответствующего федерального стандарта.

К сожалению, до сих пор не разработаны государственные минимальные социальные стандарты, что значительно осложняет процесс планирования бюджетных средств, предназначенных для дотирования ЖКХ. Очевидно, что в этой ситуации следует идти по пути утверждения в субъектах Российской Федерации собственных, региональных минимальных социальных стандартов (что уже сделано в ряде субъектов Федерации), либо использовать для расчетов потребностей муниципальных образований финансовые нормативы.

 

Отчасти, выравниванию регионов и муниципальных образований по показателям результативности может способствовать интенсификация организационно-методической работы на уровне субъектов Федерации (в том числе активный обмен опытом между городами) при обеспечении необходимой координации этой деятельности из “центра”.

Необходимость улучшения методического обеспечения реформы ЖКХ

Одной из причин недостаточной программной проработанности реформы ЖКХ на региональном уровне можно считать низкий уровень информированности региональных и местных властей о тех или иных возможных методах реализации основных направлений реформы.

Несмотря на то, что разработчиками стратегии реформы – Госстроем, Институтом экономики ЖКХ, Фондом “Институт экономики города” и другими структурами – подготовлено значительное количество различных методических материалов, проведено множество семинаров и совещаний, результативность этой работы в целом остается относительно невысокой. Возможно, это является следствием традиционного подхода, при котором функции разработки и реализации намеренно разделяются. Вышеуказанные организации являются скорее “идеологами”, разработчиками основных подходов к реформе ЖКХ, тогда как функция реализации этих подходов практически полностью ложится на плечи органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Анализ предложений, поступивших от глав местного самоуправления в ходе подготовки к рассмотрению вопроса о реформе ЖКХ на заседании Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, показывает, что местные руководители зачастую не знают о некоторых принимаемых на федеральном уровне рабочих решениях, не знакомы с методическими рекомендациями, не всегда адекватно понимают и трактуют разработанные на федеральном уровне концептуальные подходы и задачи реформы. Тиражи книг и брошюр очень малы и не могут удовлетворить потребности тысяч муниципальных образований.

Для исправления ситуации на федеральном уровне требуется принять решение о кардинальном улучшении информационно-методического обеспечения реформы ЖКХ. Необходима разработка комплекса мероприятий, предусматривающих организацию системы наблюдения за ходом реформы, анализа процесса реформирования, информационного обеспечения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, программы обучения должностных лиц, осуществляющих реализацию реформы на местах, организацию в регионах сети “школ” и консультационных центров для работников ЖКХ и граждан, решившихся на организацию товариществ собственников жилья.

В кратчайшие сроки должна быть завершена разработка модельных вариантов региональных и муниципальных программ, примерных форм договоров, положений, других методических материалов. Однако, учитывая значительные различия в специфике социально-экономического развития муниципальных образований, наличие только лишь типовых документов не способно решить задачу по существу. На данном этапе реформы требуется смещение акцентов в организационно-методической работе от пропаганды и разъяснения основных подходов и принципов реформы ЖКХ к организации разработки конкретных проектов реформирования жилищно-коммунальной сферы для каждого муниципального образования. Необходимо поставить задачу, чтобы в течение 1998 г. каждое муниципальное образование приступило к реализации собственного проекта реформирования ЖКХ.

Очевидно, что эта задача не может быть реализована силами только одного ведомства (Госстроя России), а требует расширения участия в этой работе других федеральных структур, научных и консультационных центров, общественных объединений граждан. А основную нагрузку по координации данной работы должны взять на себя органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проблема учета местных особенностей

Согласование ответственности и полномочий между федеральным уровнем, субъектами Федерации и местным самоуправлением.

При разработке региональных и муниципальных программ выявился ряд проблем, связанных с принципиальной возможностью, а также целесообразностью реализации некоторых положений Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в конкретных регионах и городах России. Анализ показывает, что в условиях конкретного региона или города реализация обязательных федеральных стандартов не всегда приводит к требуемому результату. Отказ же от исполнения стандартов неминуемо влечет за собой санкции, которые в ряде случаев вряд ли можно считать справедливыми.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: