Сущность кадровой политики в государственной службе

Кадровая политика в литературе определяется неоднозначно. Профессор Турчинов А.И. выдвинул три подхода к пониманию ее сущности как социального явления: в широком смысле – это «деятельность и система отношений субъекта управления по отношению к кадрам, к кадровому потенциалу»; в узком смысле – это «деятельность и система отношений субъекта управления к кадрам по поводу удержания власти или борьбы за власть»; в деполитизированном смысле – «целенаправленная система деятельности по отношению к кадрам или кадровому потенциалу»[6].

В документах кафедры государственной службы и кадровой политики бывшей РАГС при Президенте Российской Федерации кадровая политика субъекта управления трактуется как его «деятельность по кадровому обеспечению достижения целей и задач организации»[7]. При этом государственная кадровая политика определяется как «стратегия государства по воспроизводству (формированию) и рациональной востребованности кадрового потенциала общества»[8].

В литературе дается также определение государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти – это «система основных направлений деятельности субъектов государственного управления по формированию и рациональному использованию кадров государственной службы и государственного управления»[9].

Профессор Сулемов В.А. различает два подхода к выявлению сущности государственной кадровой политики:

- деятельностный, когда кадровая политика понимается как деятельность, кадровая работа, целенаправленная система действий и отношений по реализации профессиональной трудоспособности людей;

- политико-административный, когда государственная кадровая политика рассматривается не только как социальное явление, но и как часть социальной политики, как общегосударственная стратегия формирования (воспроизводства), развития и рационального использования кадрового потенциала, всех трудовых ресурсов страны, как инструмент управления[10]. При этом автор отождествляет предмет и субъект деятельности, под которыми подразумевается кадровое обеспечение реализации задач и корпоративных интересов конкретной организации[11].

Общие подходы важны для определения кадровой политики в государственной службе. В то же время необходимо учитывать ее особенности.

Во-первых, кадрами этой службы государство призвано заниматься прямо, непосредственно, постоянно, не только стратегически, но и тактически, и оперативно, с учетом конкретных ситуаций. Это означает необходимость разработки концепции кадровой политики и механизмов ее реализации с учетом особенностей самой государственной гражданской службы. В настоящее время и то, и другое отсутствует.

Во-вторых, управление персоналом государственной гражданской службы, как механизм реализации государственной кадровой политики, рассредоточено по государственным органам и уровням государственного управления. При этом отсутствует единый центр управления государственной гражданской службой. Наличие многих государственных органов, «причастных» к такому управлению, порождает дублирование функций, безответственность, сбои в работе механизма реализации кадровой политики и, в конечном счете, невозможность проведения единой кадровой политики в государственной службе в масштабах страны. Эта политика трансформируется в кадровые политики ветвей власти, видов государственной службы, различных ведомств, уровней, субъектов Федерации, «команд», лоббистских групп и т. д. Это создает почву для господства субъективизма, местничества, ведомственности, групповщины, личных и корпоративных интересов в решении кадровых вопросов. Особенно это касается должностей, которые связаны с распределением материальных, финансовых и кадровых ресурсов. В прессе нередко называются и суммы, которые уплачиваются за занятие тех или иных должностей. Это способствует дальнейшему раскручиванию маховика коррупции.

В-третьих, государственные гражданские служащие от имени государства осуществляют управление, удовлетворяя в этом соответствующие потребности общества. Это управление по своей сущности коренным образом отличается от менеджмента, где на первом месте стоит «добывание» прибыли. В государственном управлении совсем иные приоритеты – интересы и потребности общества, его социальных институтов, граждан, всего населения; потребности в образовании, воспитании, медицинском обслуживании, безопасности, воспроизводстве населения и т. д. Бездумное перенесение целей и методов менеджмента в государственное управление наносит ущерб интересам человека и гражданина, порождает коррупцию. В то же время имеет право на существование практика использования отдельных методов и технологий менеджмента, не связанных с «добыванием» прибыли.

В-четвертых, государственная служба означает, прежде всего, служение обществу и государству. Однако на практике связь государственных служащих с обществом опосредствована правовой и организационной обособленностью государственных органов, в том числе в формировании своего кадрового состава. В результате государственные служащие не всегда осознают, что служить следует обществу, гражданам, а не ведомству и его начальникам, командам. Следовательно, в государственной кадровой политике важно предусматривать эффективные меры по предотвращению ведомственности, местничества, групповщины, субъективизма в решении кадровых вопросов.

В-пятых, государственные гражданские служащие как граждане ограничиваются в ряде конституционных прав (экономических, политических, социальных) через систему запретов и ограничений. Они определяются законом, однако кадровая политика должна предусматривать определенные компенсации, которые не должны ограничиваться так называемыми гарантиями.

Таким образом, следует различать государственную кадровую политику в государственной службе и кадровую политику государственного органа по отношению к своему персоналу в целом и кадровому составу, в частности. Кадровая политика министерства, ведомства может приобретать отраслевой характер.

В связи с этим представляет интерес определение понятия «кадровая политика в отрасли народного хозяйства», данное П.Г. Бурлюком. В нем он выделяет следующие элементы: стратегия субъектов управления отраслью по формированию, востребованности и развитию профессиональных возможностей ее кадрового потенциала; их деятельность по непосредственной востребованности и воспроизводству кадрового потенциала отрасли[12]. При этом кадровая политика в отрасли структурирована по уровням управления: кадровая политика субъектов федерального уровня; кадровая политика органов управления территориального уровня; кадровая политика организаций и предприятий локального уровня[13]. Это предполагает сочетание общенациональных интересов с условиями и возможностями отрасли, ее кадрового потенциала.

Кроме того, следует различать официальную, нормативную правовую кадровую политику (проектную) и реальную, нередко противоречащую официальной. Так, официально провозглашен принцип равного доступа граждан к государственной службе. А на практике, что подтверждается многими социологическими исследованиями, при приеме на службу и продвижении по службе господствуют личные связи, интересы команды. В реальности кадровая политика нередко приобретает ведомственный, местнический характер, хотя провозглашается приоритет общегосударственных интересов. Это означает, что недостаточно провозгласить нормативную кадровую политику.

Представляет научный интерес и вопрос об объекте кадровой политики. Когда речь идет об обществе, то ее объектом обоснованно называют кадровый потенциал. Прежде всего это касается многочисленных предприятий, организаций, объединений негосударственной сферы, на кадровую политику которых государство влияет косвенно – через создание нормативной правовой базы, экономических и социальных условий деятельности. Частично это касается и государственной гражданской службы.

Кадровый потенциал (от лат. potential – сила, мощь) отражает совокупность социальных возможностей людей, занятых во всех сферах жизни общества, государства, организации, которые могут быть приведены в действие, использованы для решения определенных задач, проблем, достижения поставленных целей. Этот потенциал может отражать возможности одного лица, либо общества, государства в определенной сфере общественной жизни, в том числе в сфере выработки и реализации кадровой политики.

Принципиально к кадрам иногда употребляют понятие «потенции», которое означает скрытые, не очевидные возможности, способности, силы, которые могут проявиться в деятельности работников или кадровых корпусов при определенных условиях.

В последние годы возрастает значение трудового потенциала страны или региона, организации или государственного (муниципального) органа. Под этим потенциалом понимаются располагаемые в настоящее время и предвидимые в будущем трудовые возможности, характеризуемые количеством трудоспособного населения, его профессиональным образовательным уровнем и другими качественными характеристиками персонала.

Наряду с этим используется понятие «трудовые ресурсы», под которыми понимается экономически активное население, обладающее физическими и духовными способностями для участия в трудовой деятельности.

В сфере менеджмента, государственного и муниципального управления широко применяется понятие «резерв кадров» для обозначения специально сформированного на основе установленных критериев групп перспективных работников, обладающих необходимыми для выдвижения профессиональными, деловыми, личностными и моральными качествами, положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших необходимую подготовку и предназначенных для замещения определенных должностей.

Кадровый потенциал раскрывается с помощью количественных и качественных характеристик. Количество – это оценка числа, величины определенных групп, явлений, кадровых процессов. Благодаря количественной определенности они делятся на однородные части и собираются воедино.

Качественные характеристики состояния кадрового потенциала отражают его сущность, видовые различия, свойства, взаимоотношения элементов и компонентов единого целого, способность кадров выполнять задачи определенного уровня, класса сложности. Качество кадрового потенциала измеряется с помощью таких показателей, как уровень образования, профессия, квалификация, специализация и кооперация труда, возрастная и половозрастная структура, стаж работы и др. При этом измерение качества потенциала одного работника и качества кадрового корпуса существенно различаются: сумма качеств отдельных работников порождает новое качество, которое относительно кадрового корпуса выражается в таких показателях, как сила организации, сочетание деловых и других качеств, сочетание профессий, полов, возрастов, опытных и молодых работников, разных по иерархии должностей, статусов, ролей и т. п.

Таким образом, анализ состояния кадрового потенциала государственной гражданской службы предполагает использование понятий «кадровый потенциал», «потенции», «резерв кадров», «количество» и «качество» и др.

В то же время в государственной гражданской службе объект кадровой политики значительно шире, поскольку государство управляет этой службой непосредственно и реализует через нее свою экономическую, социальную и другие виды политики. Поэтому, исходя из законодательства о государственной гражданской службе, объектом кадровой политики являются: кадровый состав; его структура; кадровые процессы в гражданской службе; социальная база государственной службы; принципы отношений между государственными служащими; кадровые технологии; механизмы реализации кадровой политики и многое другое. В данном аспекте речь идет о целостной модели кадровой политики в государственной службе, где кадровый потенциал является одним из важнейших элементов.

Практика показала, что модель государственной гражданской службы России, принятая законодательно в 2004 г., по многим позициям была неэффективна. В начале первого десятилетия XXI в. ее трижды реформировали, но успеха не добились. Необходим анализ причин низкой эффективности государственной службы постперестроечной России.

Во-первых, в современной российской государственной службе отсутствуют многие положительные черты классической модели М. Вебера: правила карьеры государственного служащего; он остается лично не свободен, а в значительной мере зависим от должностных лиц и команд; профессионализм и компетентность не стали главным критерием приема на государственную службу и ее прохождения; должность государственной службы пока не является единственным источником существования служащего и его семьи: не соблюдается запрет на присвоение «доходов» от должности, в связи с чем широко распространена коррупция в высших эшелонах государственной службы; многие должностные лица не показывают личный пример дисциплины и ответственности и др.

Во-вторых, в нормативной правовой базе государственной службы России проигнорирован тот факт, что эта служба является социальной организацией. Парадоксально, но факт, что в законодательстве о государственной службе отсутствуют важнейшие атрибуты такой организации – цель (миссия), функции, ценности, ритуалы и т. д. Словом – служба ради службы.

Более того, служба является не вполне государственной. Ведь в законодательстве Российской Федерации она ограничивается рамками государственного органа, который никак не равноправен понятию «государство». Таким образом, российская государственная служба по закону является ведомственной, а в отношении лиц, занимающих государственные должности («политики»), – просто «вассальной», поскольку сами «политики» определяют круг своих «помощников», «советников» без объективной проверки уровня их профессионализма и компетентности.

В-третьих, многие правовые нормы российского законодательства о государственной службе будто бы рассчитаны на то, чтобы их не исполняли. Например, положение о конкурсе при приеме на государственную службу имеется, но санкций за несоблюдение установленных правил нет. И государственные органы пользуются этим, не соблюдают их. Таким же образом проводятся аттестация, квалификационный экзамен, назначение на другую должность и т. д.

Эти и другие недостатки правовой базы современной государственной службы России свидетельствуют о необходимости ее новой концепции. Пора бы завершить затянувшееся блуждание этой службы в необозримой российской «пустыне» разработкой научно обоснованной модели, адекватной достижениям мировой науки и практики, особенностям страны.

Прежде всего, государственная служба Российской Федерации должна соответствовать менталитету российского народа. Зарубежные механизмы и технологии организации государственной службы необходимо адаптировать к российским условиям. Это означает, что впереди должна идти наука, которая апробировала бы, проверяла соответствующие инновации, предупреждала о возможных ошибках. При этом важно учитывать, что в первую очередь применим опыт тех стран, с которыми у России сложились многовековые культурные традиции (Франция, Германия, Финляндия, Китай, Индия),  или с которыми имеется значительное сходство в национальном менталитете (Япония).

В отечественном опыте государственной службы заслуживают внимания такие ее черты, как преданность российских государственных служащих народу и отчеству, скрепленная соответствующей клятвой; служение общественным, а не личным интересам, творческий характер исполнения стоящих задач; наличие специальных органов управления государственной службой; карьерная система прохождения службы и др.

Особое значение для реформируемой государственной службы России имеет применение теории «человеческих отношений», положительно зарекомендовавшей себя и на Западе, и на Востоке. Это означает, что государственный служащий должен рассматриваться не как «винтик» в бюрократической машине, не как слепой исполнитель воли лиц, занимающих государственные должности («политики»), а как центральная фигура всей системы государственного управления. Только при таком подходе можно реализовать основную задачу правового социального государства – удовлетворение справедливых потребностей и интересов всех слоев общества, каждого человека и гражданина страны. Ведь обеспечение их интересов начинается в процессе взаимодействия с «нижними» чинами государственной службы. Ей пора выходить из «детской болезни» – так называемого «исполнения полномочий государственных органов» и повернуться лицом к интересам, потребностям населения. С этой целью было бы целесообразно проводить мониторинг общественного мнения об эффективности деятельности различных видов служб с тем, чтобы материально и морально стимулировать тех из них, которые лучше обеспечивают справедливые запросы населения.

Актуальным в ходе дальнейшего реформирования государственной службы России становится использование теории «плоских структур». Целесообразно задуматься над тем, что иерархия должностей и полномочий, соподчинение государственных служащих не носит абсолютного характера. Идеализация, преувеличение роли иерархии наносит такой же ущерб, как и ее недооценка. Соподчинение следует теснее увязать с координацией действий государственных служащих на основе неформальных связей, применения органических, адаптивных, проектных и матричных структур, побуждающих к разумному риску, использованию интуиции мастера государственного управления.

Назрела необходимость проведения глубоких научных исследований государственного управления как науки и искусства, а не только юридической дисциплины. Это способствовало бы повышению управленческой культуры государственных служащих, преодолению устаревших традиций и стереотипов в их сознании и управленческой деятельности. Такую работу следовало бы поручить институтам и центрам государственного управления.

Особый вред государственной службе наносит традиция, в соответствии с которой политики и должностные лица государственной службы единолично решают все вопросы назначения, перемещения и увольнения государственных служащих. Соблюдение этой традиции и впредь будет порождать субъективизм, некомпетентность, произвол, увековечивать подбор кадров на основе клиентарных, семейных, родственных, клановых и т. д. связей. Повсеместно, как грибы после дождя, возникают большие и малые «семьи» как своеобразные «теневые» администрации.

Губительные последствия для населения, государства, государственной службы и ее управленческой деятельности наблюдаются в результате действий так называемых «команд», приходящих к государственной власти даже не в результате выборов, т. е. не на основе доверия избирателей, а по воле тех или иных «назначенцев». «Команды» действуют в стиле средневековой «инквизиции», компрометируют идею демократии, чинят произвол над государственными служащими, усиливая их депрофессионализацию, и нередко проводят политику корпораций. Разумеется, «команды» имеются и в других странах, но там они, во-первых, создаются ответственными перед обществом политическими партиями, а во-вторых, «команды» отстранены от управления государственной службой как правовым и организационным институтом. С этой целью образуются специальные, наделенные широкими полномочиями и самостоятельностью, органы управления, в которых заняты профессионалы управления персоналом. Создание таких органов в процессе реформирования государственной службы России было бы многообещающей победой над сверхкосной и неэффективной традицией.

Реформа государственной службы будет успешной лишь в том случае, если она решит проблему выбора карьерной системы ее прохождения. Без такой системы любые меры будут иметь значение не более чем «косметического ремонта». Многовековая практика доказала, что принятая в нашем законодательстве должностная модель прохождения государственной службы является одной из самых неэффективных в современном мире. Она не способствует росту профессионализма государственных служащих, воспитывая не государственных мужей, а временщиков, легко поддающихся коррупции в силу неустойчивого положения. Карьерная система освободила бы государственную службу от нелегитимных управляющих ею в виде лоббистов, олигархов и т. д. К сожалению, в списках лучших лоббистов, публикуемых, например, в «Независимой газете», значатся многие высокопоставленные государственные служащие, которым по закону такая деятельность запрещена. Тем не менее они не несут за свои противоправные действия никакой ответственности.

Упомянутым выше органам управления государственной службой было бы целесообразно поручить разработку нормативной правовой базы этой службы. Практически такая база отсутствует. Правовое «поле» государственной службы остается «незасеянным» и на нем нередко растет «чертополох», другие «сорняки». Правовое «поле» российской государственной службы в настоящее время составляют два федеральных закона, около 25 указав Президента Российской Федерации и 20 постановлений Правительства Российской Федерации. Уместно напомнить, что в дореволюционной России было более                              200 фундаментальных правовых документов о государственной службе, а в современных развитых странах – тысячи документов, подготовленных крупнейшими специалистами этого направления.

Важным направлением нового этапа реформы государственной службы России, который, по нашему мнению, следует провести до 2018 г., является установление социального контроля ее деятельности, прежде всего со стороны парламента (например, учреждение должности Уполномоченного по делам государственной службы) и средств массовой информации. Это позволило бы более объективно информировать общество о состоянии дел в государственной службе, помочь ей преодолеть старые и новые «болезни», прежде всего бюрократизм и коррупцию. Представляется необходимым позаботиться об имидже государственной службы, ее авторитете в обществе, привлечении на службу талантливых управленцев. Опыт развитых стран показывает, что они добились успеха во многом благодаря высокопрофессиональной государственной службе, соединяющей через государственное управление кадровый потенциал общества и средства производства, материальные ресурсы страны.

Таким образом, после десяти лет реформ государственной гражданской службы важно сделать правильный вывод: эту работу следует начать сначала, притом на новой правовой и организационной основе. Начинать надо с создания органа управления, хотя бы государственной гражданской службой. Следует вернуться к Концепции реформирования государственной службы, подписанной В.В. Путиным в 2001 г., поскольку важнейшие ее положения до сих пор не реализованы. Ее следует дополнить с учетом горького опыта минувшего десятилетия и привести в действие под руководством первых лиц государства. Промедление может привести к состоянию дезорганизации.

1.2. Правовой механизм реализации кадровой политики
в государственной гражданской службе

12345Следующая ⇒

Поделиться: