Обеспечение государственного управления

Государственное управление, как уже говорилось, может быть иссле­дован о с различных точек зрения: исторической, политологической, экономической, организационной, психологической, социологиче­ской, этической и др. С юридической точки зрения государствен­ное управление — достаточно сложн ая система правовых отноше­ний. складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, госу­дарственными служащими и населением, не говоря уже о внутриап- паратных служебных связях и отношениях. Все они в подавляющем большинстве случаев носят организационно-управленческий харак­тер и покоятся на прочных прав о вых основаниях.

Правовое регулирование (англ. regulation rules) — это юридиче­ская функция государства_А реализуем ая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требовани­ями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требо­ваний поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом вла­сти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходи­мости) принудительной силы.

Правовое регулирование выступает как механизм публичного управления, который включает в себя широкую номенклатуру пра­вовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное управляющее воздействие на общественные отношения, сознание и поведение людей. Это правовые н ормы, юридическая ответствен­ность, правовая культура, акты применения права, акты реализации прав и обязанностей. Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов: социологического, нормативного и орга­низацию нно-практического. Такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государ­ства не в состоянии реализовать эту потребность. Государство же, осознав проблему, принимает соответствующее решение и предпри­нимает соответствующие организационно-управленческие усилия по ее урегулированию (решению). Цель же такого регулирования — защита законных интересов субъектов государственно-управленче­ских отношений, оптимизация управленческой правоприменитель­ной, правоохранительной пр актики и воспитательной деятельно­сти, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает закон.

Структурировать тематику правов ого регулирования можно по разным основаниям.

По суровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются:

1) от ношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллекти­вами, производственными единицами) и гражданами;

2) отношения по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распред еления предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений;

33) отношения между людьми, вовлеченными в государственно- управленческий процесс.

По ветвям власти правовое р Регулирование осуществляется на федеральном уровне — на основе норм федерального законода­тельства, и на региональном — на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправ­ления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспе­чивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы международного, конституционного, администра­тивного, финансового, налогового, таможенного, арбитражного, уго­ловного и других отраслей публичного права. Субсидиарно и совер­шенно конкретно это регулирование обеспечивается нормами частного права, в том числе гражданского, трудового, предприни­мательского, земельного .

Конституционное право (англ. constitutional law) на высшем юридическом уровне закрепляет базовые принципы правового регулирована основныхсфер общественной жизни, прежде всего, основы общественного и государственного строя, конституцион­ного устройства государства, основы правового положения лично­сти в обществе, порядок формирования и наделения полномочиями высших органов государственной власти и управления, принципы построения и функционирования системы государственных органов и м естного самоуправления, структуру, полномочия и организацион­ные формы их деятельности.

Административное право (англ. administrative law) регулиру­ет общественные отношения в сфере государственного и муници­пального управления, возникающие в процессе организационно- распорядительной и контрольно -надзорной деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, местных адми­нистраций. Нормы административного права устанавливают систе­му, порядок и компетенцию государственных органов и должност­ных лиц, закрепляют права и обязанности физических и юридиче­ских лиц в отношениях с этими органами и должностными лицами, регулируют вопросы общественного порядка, налогового и тамо­женного режима, определяют виды административных правона­рушений, устанавливают меры и порядок реализации администра­тивной ответственности. Объекты управляющего воздействия — экономика, наука, образование, здравоохранение, правопорядок, экология и т.д.

Финансовое право (англ. financial law) — совокупность право­вых нрегулирующихобщественные отношения, касающиеся финансовой деятельности государства и субъектов местного самоуп­равления, т.е. в области денежно-финансовых операций по аккуму­лированию денежных средств и их об ращению в обществе. В состав финансового права входят подотрасли — бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возни- кающиев связис образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлече­нию к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения. возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право (англ. land law) — отрасль права, нормами кото­рого регулируются отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель раз­личных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон); купля-продаж а земельных участков, отно­шения землевладельцев и пользователей и т.д. Цель — обеспечение научно обоснованного^ рационального и эффективного использова­ния! земельных ресурсов страны. охрана прав собственников земли и землепользователей.

Экологическое право (англ. ecological law) регулирует отноше­ния, связанные с рациональным использованием природных ресур­сов, охраной окружающей природной среды и естественной среды обитания человека, работой экологически вредных предприятий, их стро ительством, привлечением к отв етственности нарушителей экологического з аконодательства . Цель — предотвращение эколо­гически вреднойхозяйственной и иной деятельности, оздоровление и защита окружающей среды.

Таможенное право (англ. customs law) — отрасль права, нор­мами которого регулируются отношения в сфере реализации госу­дарственной таможенной политики, порядок и условия перемещения через таможенную границу товаров 12 транспортных средств (экспорт и импорт). Касается вопросов таможенных платежей, таможенных оформлений и таможенного контроля.

Уголовное право (англ. criminal law) — совокупность правовых норм, регулирующих отношения. связанные с совершением уго­ловно-наказуемых деяний — преступлений и наказаний за их совер­шение, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, пре­дательством государственных интересов. Закрепляет принципы кара­тельной политики государства, виды, формы и порядок исполнения наказаний.

Международное публичное право (англ. international law) дей­ствует в сфере межгосударственных отн ошений, участниками кото­рых являются государства либо их уполномоченные структуры. Оно не входит is национальную систему права, тем не менее, ни одно госу­дарственное управленческое решение не должно противоречить нор­мам международного права, соде ржащ имся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством. В междуна­родном праве закреплены принципы и нормы, регулирующие отно­шения между государствам и и дру гими субъектами международно- правовых отношений, определяющие их взаимные права, обязанно­сти и ответственность за нарушение последних.

Мы кратко описали лишь некоторые отрасли правового регули­рования, но даже приведенный весьма ограниченный перечень сви­детельствует о том< что по характеру решаемых задач правовое регу­лирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено:

• на защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

• разработке правовых механизм ов реализации государствен­ной внутренней и внешней политики, которые закрепляются в соот­ветствующих законодательных актах, ежегодных парламентских и бюджетныхпосланиях Президента страны; государственных док­тринах; общефедеральныхи региональных целевых программах, приоритетных национальных проектах;

• правовсм закреплении предметов ведения Российской Феде­рации и ее субъектов, официальном закреплении статуса и право­вом обеспечении реализации полномочий субъектов государствен­ного управления с четким определением их организационно-кадро­вой структуры, принципов, форм и процедур функционирования;

• совершенствовании правовых основ государственного регули­рования общественных отношений в экономической сфере. Прежде всего в части стимулирования рациональных структурных сдвигов и создания благоприятного делового климата для свободного и чест­ного предпринимательства; развития инвестиционной активности частного отечественного и иностранного капитала; охраны прав соб­ственников; пресечениямонополизма и недобросовестной конкурен­ции; обеспечения должного прогресса в борьбе с коррупцией и т.п.;

• укреплении правовых основ со циорегулятивной, социоадап- тивной, социопродуктивной, социокультурной, социодинамической и социозащитной деятельности госуд арства. Особенно это касается сферы развития здравоохранения и жилищно-коммунального хозяй­ства, торговли товарами широкого спроса, школьного и дошкольного образ ования, социальной защиты населения, прежде всего людей пожилого и пенсионного возраста, многодетных семей, инвалидов и бездомных. То же относится к социокультурной составляющей — развитию сети библи отек и выставочных залов, кинотеатров, цент­ров музыкального и театрально го искусства, спорта и содержатель­ного отдыха, политического< нр авственного и эстетического воспи­тания подрастающего по коления;

• оптимизации правовых основ налогового, таможенного, финан­сового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования; укреплении общественного пра­вопорядка и осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

13 правовом регулировании используются различные методы, которые определяются как совокупность приемов, средств, способов, с помощью которых государство, его оррганы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют науправляемы.й объект. В государственном управле­нии задействована довольно широкая номенклатура методов право­вого управляющего воздействия: централизованного и децентрали­зованного; регулятивного, охранительного и специализированного. Чаще всего используются методы предписывающие, дозволяющие и запрещающие; поощрительные и рекомендательные; дефинитив­ные, оперативные и коллизионные. В зависимости от источника вла­сти регулирование бывает:

1) императивным. — предполагает властность, однозначность, авторитарную категоричность, подчинение одних участников пра­воотношений других. Содержит строгие предписания и конкретные карательные санкции. Управление в этом случае осуществляется органами государственной власти с использованием властно-воле­вых принудительных мер, Императивный метод создает самую про­стую схему управленческих взаимо отно шений: власть — полномо­чия: — приказ — подчинение — отчет; при нарушении — наказание. Не случайно говорится. что управление — это «не слова, концеп­ции, программы и призывы, а целенаправленное, нередко силовое влияние, заставляющее людей осуществлять должную деятельность должным образом с получением должных результатов (продуктов)»^[41];

2) диспозитивным., координационным. Характеризуется взаим­ной независимостью и равноправием сторон, при котором право­вое регулирование осуществляется посредством согласования, дого­воров, принятия совместных актов. Правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений. Предполагает выбор многовариантности решений в пре­делах действующего законодательства, подразумевает возможность санкций правовосстановительного характера;

33) субсидиарные — дополнительным, вспомогательным. При­меняется как дополнение к нормам других отраслей права. Например, отношения между государственными служащими и государством регу­лируются нормами административного законодательства, но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудо­вого права, например вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как:

— позитивное обязывание, предписание — возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это ме тод уполномочивания и власт­ного повеленияв расчете на высокую сознательность, профессиона­лизм и должную исполнительскую дисциплину, жесткую и хорошо продуманную иерархическую подчи ненность, подконтрольность и подотчетность;

— запрещение — возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;

— дозволение — предост авление субъектам управленческих отно­шений права на собственные активные действия по своему усмотре­нию, но в рамках закона.

Исторический опыт свидетельствует о том, что для государствен­ного управления, даже в условиях сам ой широкой демократии, сво­боды и гласности, наиболее целесообразным и эффективным явля­ется обязывaюще-прaвошочный поряд ок правового регулирования. 13 этом случае свободная воля участников исчерпывающе прописана, нормативно закреплена и во многом подконтрольна. Однако и этого не достаточно. Прав был Ш. Монтескье, когда в знаменитом своем труде «О духе законов» написал, что законы должны соответство­вать физическим свойствам страны, находиться в тесном единстве со свойствами народа, для которого они установлены, ведь только в исключительных случаях законы одного народа оказываются при­годными длядругого народ а^[42].

МОНТЕСКЬЕ Шарль Луи (1689—1755)

Французский философ-просветитель, политический мыслитель, правовед «,эпохи демократическихреволюций». Долгое время возглавлял Судебную палату в Бордо. Автор ряда работ. посвященных политике и государствен­ному управлению, среди который: ««Персидские письма» (1721); «Трактат об обязанностях» (1725): ««Размыппления о причинах величия и падения римлян» (1731); ««С) духе законов» (1748). Ш. Л. Монтескье анализировал различным формы и принципы государственного правления, исследовал причины: подъема и упадка разных государств и народов, разрабатывал модели будущих государств, обличал деспотизм, не воспринимал образ жизни аристократии идуховенства; разработал концепцию социальной справедливости и правосудия. Одним из первых в науке начал исследо­вать проблемы соотношения меж ду политическим равенством, полити­ческой свободой и правовой урегулированностью общественных отно­шений. Борьбу с деспотизмом считал справедливой, но только ненасиль­ственными методами.

15 отличие от многих мыслителей Просвещения, при изучении явлений общественно-политической жизни применял не абстрактно-априорные методы1, а методы непосредственного эмпирического наблюдения и срав­нения , На первый план ставил факторы, определяющие «дух законов» или «образ правления». Выступал против смешения демократии и сво­боды. Поэтому критиковал абсолютизм и был последовательным сторон­ником парламентаризма. Выделил три формы государственного прав­ления — республиканскую, монархическую и деспотическую. Каждой из этих форм, по его мнению, соответствуют те или иные этико-поли- тические принципы: добродетель — для республиканской, честь — для монархической, страх — для де спотической. Резко критиковал клерика­лизм и деспотизм. Был сторонником парламентской республики с силь­ной контрольной функцией судебной власти.

В глав ной своей книге «О духе законов» — беспрецедентном по тем вре­менам труде по сравнительному правоведению, исследовал принципы государственного управления, развил основы теории разделения властей, предложил механизм сдержек и противовесов. В разделении власти видел основу свободного государства и безопасности граждан, гарантию от дик­татуры и деспотического правления. Основой демократии считал добро­детель и законопослушность. Ш. Монтескье по праву считается основате­лем юридической социологии.

Не законом на бумаге, а его воплощением определяются харак­тер и степень интенсивности правового регулирования, строгость исполнения правовых пред писаний, действенность правового при­нуждения^[43]. В противном случае верх берут правовой нигилизм и пра­вовая демагогия, а в итоге — тотальное беззаконие. Можно иметь самые прекрасные законы, но если они серьезно не воспринимаются и исполняются абы как, то все законотворчество превращается в свод лозунгов и благих пожеланий .

Государственное управленческое решение в любой своей право­вой! форме сильно не своей актуальностью и абстрактными досто­инствами, а реальным созидающим действием. Пустое бумаго­творчество, бюрократические уловки и популизм никому не нужны. Они наносят государству огромный вред, настолько отдаляют людей от власти, что в обстановке социального отчуждения государство оказывается неспособным реализовывать свои планы и решения.

Практика знает немало форм правое ого регулирования государ­ственно-управленческих отношений. Основной из них является при­нятие управленческих решений в форме конкретных нормативно- правовых актов — зако нов и подзаконных актов. Это конституци­онные и обычные законы, указы и распоряжения Президента РФ;

постановления , распоряжения, целевые программы, административ­ные регламенты, положения и инструкции Правительства РФ; акты федеральных органов исполнительной власти и полномочных пред­ставителей Президента РФ в федеральных округах; приказы, распо­ряжения, положения, планы, регламенты, предписания федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств; постанов­ления, решения и заключения судебных органов; акты представитель­ных, органов, глав администраций, органов исполнительной и судеб­ной власти субъектов федерации; ведомственные нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции; общеобя­зательные нормативные акты органов местного самоуправления.

Что касается неправовых форм управленческого регулирования, то это договоренности на различных совещаниях и планерках, акты контрольных проверок, справ.ки, инструктивные письма и методиче­ские рекомендации. Отсюда их практическая эффективность и высо­кая организующая сила.

⇐ Предыдущая11121314151617181920Следующая ⇒

Поделиться: