Становление института местного самоуправления в России

 

В современной научной литературе нет единого мнения по поводу хронологических рамок появления местного самоуправления на Руси. Можем отметить различные точки зрения по данному вопросу.

Так, согласно одной позиции, местное самоуправление сопровождало становление государственности на Руси. В соответствии с другой – данный институт существовал еще в догосударственный период общественного развития славян. Третья точка зрения исходит из того, что зарождение местного самоуправления в России в качестве отдельного института берет начало в XIX веке, хотя отдельные его организационно-правовые формы существовали и ранее[1].

По мнению И.Д. Беляева, первобытное, дорюриковское устройство общественной жизни славян на Руси было общинное, а не родовое[2]. Славяне постепенно заселили русскую землю, переселившись с Дуная. Переселение было вызвано враждебностью римлян и греков, которые занимали их земли и строили там свои города.

Н.В. Постовой отмечает, что соседство с Римом и Грецией, где «самоуправление в виде общин появилось и действовало значительно раньше, безусловно, оказало влияние на славянские племена»[3]. Община была основой общественного устройства Древней Руси. Объединение славян в общины было обусловлено как экономическими интересами[4], так и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля[5]. Производство было основой общинного самоуправления. С развитием производства совершенствовалось и общинное управление, улучшался быт и жизнь людей, повышался уровень цивилизации.

Одной из древнейших форм народного самоуправления на Руси было вече[6]. Об этом свидетельствуют отечественные и иностранные источники. Существовало вече общины, улицы, пригорода, части города, города, старшего города. Соотношение местного общинного самоуправления с центральной властью строилось на принципе подчиненности пригородов старшим городам, которые являлись политическими центрами. Решение, принятое на вече старшего города выступало в качестве обязательного для органов местного самоуправления в городе и пригородах, это обеспечивало единство всей системы самоуправления. Власть князя не имела сильного влияния на местное самоуправление, так как в этом не было необходимости.

Принятие христианства в 988 году внесло некоторые дополнения в круг субъектов, осуществляющих самоуправление: появляется монастырское и церковное самоуправление. Например, духовенство нескольких церквей в Пскове объединилось в собор. Собор избирал двух церковных старост, которые наделялись управленческими функциями[7]. В остальном местное самоуправление оставалось прежним.

В середине XIV века начали происходить изменения в местном самоуправлении – земстве. В период монголо-татарского нашествия в руках князей сосредотачивались большие земельные владения, и это способствовало уменьшению власти земства[8]. Происходят изменения в структурных связях между городами и пригородами. Старшие города утратили свое прежнее влияние и практически перестали существовать. Общины потеряли роль самоуправляющихся единиц, и большая часть их доходов отдавалась в виде дани завоевателям.

После завершения процесса объединения русских земель вокруг Москвы в централизованное государство, стали происходить изменения в государственном аппарате и местном самоуправлении.

Во время правления Ивана IV появляется центральный орган, который координирует работу местного самоуправления – Земский двор. Основной функцией этого органа был надзор за всеми местными делами. Существовали выборные должности: городовые приказчики, старосты (делились на несколько разрядов), сотские, десятские, целовальники, дворские.

В середине XVI столетия проведена реформа, в результате которой был закреплен на официальном уровне институт «излюбленных голов». Излюбленный голова, или староста, был представителем местного управления посадов и волостей. В рамках реформы учредили губные округа. На всесословном уездном съезде из служилых людей избирали губных старост, по одному или два на каждый уезд[9].

К функциям старост относилось рассмотрение дел о воровстве, разбое, а также регистрация приезжих людей и земельные дела. Они руководили тюрьмами и содержавшимися там преступниками. Позже, в рамках земской реформы, были учреждены должности земских старост и целовальников, которым принадлежала судебная власть, управление хозяйственными делами и сбор налогов. Так как некоторые судебные полномочия губных и земских старост пересекались, возникали противоречия. Поэтому там, где возникали земские учреждения, губные вскоре прекращали существовать.

В XVII веке вводится должность воеводы, главного руководителя местной администрации, который назначался из центра[10]. К функциям воеводы относились все отрасли местного управления и контроль над деятельностью земских старост. Но губные дела не были подконтрольны воеводам, более того, губные старосты могли брать на себя функции воеводы в определенных случаях.

Новый этап изменений в местном самоуправлении начинается с приходом к власти Петра I. В октябре 1689 года издал указ, которым за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества через выборных старост и сотских[11]. В 1702 году издан Указ, в соответствии с которым были созданы дворянские советы в каждом уезде. Советы должны были управлять уездами, вместе с воеводами. Такой порядок был отменен в 1705 году.

В 1719 году Петр провел административную реформу. Все областное управление строилось на единоличной власти центрального правительства. Губернии делились на провинции, провинции на дистрикты. Воеводы были по главе провинций, а земские комиссары во главе дистриктов. В их компетенцию входило ведение вопросов местной жизни. Земские комиссары также руководили сбором подушной подати. Этот институт можно рассмотреть как попытку правительства отвести определенную роль в управлении государством самодеятельности местного населения. Органы городского самоуправления носили узкосословный характер. Они управляли только торгово-промышленным населением. Посадские учреждения находились в полном распоряжении центральной власти.

В дальнейшем вернулись к более упрощенным порядкам местного управления. Проведенная 1727 году реформа подчинила магистраты губернаторам и воеводам. Большинство функций по обеспечению благосостояния городов были отнесены к компетенции местных правительственных органов.

Существенные преобразования в области земского и городского управления проводила Екатерина II. В 1775 году приняты «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»[12]. Для регулирования местного благоустройства создавался приказ общественного призрения. К функциям этого приказа были отнесены просвещение населения и помощь нуждающимся. Деятельность финансировалась за счет пожертвований частных лиц и государственных дотаций. Состоял приказ из выборных представителей сословий.

В 1785 году была принята «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»[13] и Городовое положение. В единстве они обеспечивали производственный и территориальный принцип становления городского самоуправления.

Городское общество делилось на 6 разрядов и каждый разряд должен был избирать своих представителей в Общую городскую думу. В функции Общей городской думы входило избрание гласных в Шестигласную думу и разрешение дел, которые не входили в ее компетенцию. Шестигласная дума собиралась раз в неделю и вела работу по заведыванию городскими делами: обеспечение население города продуктами, охрана порядка, защита зданий и сооружений, рост доходов.

Положением 1785 года был создан еще один орган: собрание городского общества, в котором могли участвовать все члены общества, а право голоса имели лица старше 25 лет и владевшие капиталом, который приносил доход свыше 50 рублей. Однако, на некоторых городских территориях местное самоуправление продолжало осуществляться только городскими старостами.

М.М. Ковалевский говорил о причинах, помешавших быстрому развитию городского самоуправления, среди которых называл строгую зависимость, в которой находилось самоуправление, от личной власти губернатора. Он также отмечал, что «некоторые губернаторы сами прекрасно видели главную причину безжизненности городского самоуправления и готовы были признать ее результатом чрезмерной правительственной опеки»[14].

Павел I провел новую городскую реформу. Он отменил Жалованную грамоту городам, должности наместников, закрыл приказы общественного призрения, ликвидировал городские думы. Исполнительную власть получило Городское правление (Ратгауз), которое подчинялось администрации. Городское самоуправление в XVIII веке носило преимущественно сословный характер. Полномочия местных органов государственного управления и самоуправления часто пресекались, потому что не были четко отграничены друг от друга законодательством.

Александром I в начале XIX века была проведена реформа в сфере государственного управления. 1 января 1864 было принято «Положение о губернских и уездных учреждениях»[15]. Согласно этому положению были созданы всесословные земские учреждения: уездные и губернские земские собрания. Эти органы были представительными и формировались путем выборов при тайном голосовании.

Компетенция собраний заключалась в издании различных распоряжений и постановлений, а также осуществлении надзора над земскими делами. На сессии должны были определяться направления хозяйственной деятельности местности. Также собраниям было поручено рассматривать и утверждать сметы, рассматривать жалобы на действия членов управ, выборы земских должностных лиц.

Положением устанавливался негосударственный характер земских учреждений. Центральный и местный государственный аппарат должен был быть осведомлен обо всех мероприятиях земских учреждений, и мог направлять их деятельность. Министр внутренних дел осуществлял высший контроль над органами местного самоуправления в пределах всей страны, а в губерниях эта функция принадлежала губернатору. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Сенат.

Александром III в 1890 году было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»[16]. Начался новый этап в развитии земского самоуправления. Земство стало сословным органом, количество гласных было сокращено, поменялся порядок их выборов. Выборы уездных гласных проводились на двух съездах: дворянском и съезде всех остальных избирателей, кроме крестьян.

Положение 1890 года вводило в земскую систему новый орган: Губернское по земским делам присутствие. Каждое постановление земства должно было проверяться Присутствием. В состав данного административного учреждения входили: от администрации – губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда; от земства – представитель губернской земской управы, и один губернский гласный[17]. Над деятельностью присутствия устанавливался административный контроль, оно подчинялось специальному совету министерства внутренних дел. Решения Присутствия принимались большинством голосов, но решающим был голос губернатора.

Структура земских учреждений существенно не изменилась. Важнейшие постановления земских собраний подлежали утверждению губернатора или министра внутренних дел. Земская служба признавалась государственной. Контроль над земскими учреждениями и порядком их формирования ужесточился.

В начале XX века возникла необходимость реформирования местного самоуправления из-за изменившихся условий общественно-политической жизни и принятия Манифеста 1905 года об усовершенствовании государственного порядка[18].

3 марта 1917 года принята Декларация, которая провозглашала реформу местного самоуправления, и были выработаны многочисленные проекты об устройстве и реформах земства. Положение о волостном земстве, утвержденное 21 мая 1917 года[19] подробно регламентировало компетенцию волостных земских учреждений, порядок проведения выборов.

Представительным органом было волостное земское собрание, исполнительным – волостная земская управа. Для проверки деятельности управ создавалась ревизионная комиссия на три года. Земству была передана вся полнота власти в той местности, где оно функционировало. К функциям местного самоуправления были отнесены такие направления деятельности, как оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом, милицией, устройство бирж труда и меры по охране труда.

Октябрьская революция 1917 года положила начало новому этапу в развитии местного самоуправления России. II Всероссийский съезд Советов 25 октября (7 ноября) 1917 года не только закрепил победу вооруженного выступления, но и объявил о ликвидации старого аппарата управления и о создании новой государственной системы.

Принципиально новую роль В.И. Ленин отводил местному – территориальному – самоуправлению: единое государство в масштабах всей страны становится «союзом коммун», происходит «добровольное объединение коммун в нацию»[20]. Также В.И. Ленин указывает конкретную политическую систему, позволяющую реализовывать на практике новый тип общественного управления – Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов[21]. Именно через Советы народ должен был начать осуществлять самоуправление. Управление стало бы делом самих прежде управляемых людей. После октябрьского переворота земское и городское самоуправление было фактически обречено и просуществовало недолго.

19 декабря 1917 года вышел декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению»[22]. Задача этого декрета была в том, чтобы объединить деятельность всех городских и земских учреждений. После этого последовало обращение ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием «Об организации местного самоуправления», где была определена компетенция Советов в решении местных вопросов. 27 декабря 1917 Совет народных комиссаров издал декрет о ликвидации Земского союза и образованию комитета по роспуску земств.

Первые акты Советской власти такие как «Декларация прав народов России» и «Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа» отразили идею самоуправления и полновластия трудового народа.

Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее Конституция РСФСР), принятая 10 июля 1918 года[23], закрепила в ст. 10 базовую предпосылку самоуправления – принадлежность всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. Высшей властью в пределах соответствующих территорий признавались съезды советов – областные, губернские, уездные, волостные, а также городские и сельские советы депутатов. Съезды советов всех уровней формировались путем многостепенных выборов – представителями нижестоящих советов (городских и сельских) и съездов Советов (уездных и волостных).

Функции новых органов местных Советов включали в себя: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, деятельность местного транспорта. В 1920 году создано Главное управление коммунального хозяйства, регулирующий орган.

На рубеже 1924 - 1925 годов выходят «Положение о городских советах»[24] и «Положение о финансово-налоговых частях волостных исполнительных комитетов»[25], где эти органы объявляются высшей властью в пределах подведомственной территории. Согласно ст. 1 Положения о городских советах, городские Советы депутатов были образованы во всех городах и поселках СССР.

В 1933 году принимается новое «Положение о городском совете»[26], в котором советы выступает организаторами диктатуры пролетариата, призванные проводить политику центра на местах. Именно в этот период происходит окончательное огосударствление местной власти.

Важно отметить такой момент, что инициатива граждан, ранее направленная на работу в органах самоуправления, была переведена в иное русло – различных общественных, не обладавших властными полномочиями организаций. Поэтому именно в этот период произошел расцвет общественных форм самоорганизации населения. Происходит подмена понятий, когда под местным самоуправлением понимаются любые формы самоорганизации граждан, безотносительно к властным полномочиям.

В 1937 году в Конституции РСФСР меняется название Советов. Они стали называться Советами депутатов трудящихся. Затем Конституция 1978 года вводит понятие Советы народных депутатов, которые действовали до октября 1993 года.

В 1968 принят закон РСФСР «О поселковом, сельском совете народных депутатов РСФСР»[27], положения которого были в большей части декларативного характера.

После принятия Конституции в 1978 году, в 1979 г. были утверждены в новой редакции законы РСФСР «О поселковом, сельском совете народных депутатов РСФСР» и «О районном Совете народных депутатов РСФСР».

Все эти действия позволили высшему руководству страны к середине 1980х говорить о системе социалистического самоуправления народа. В 1989 г. началась подготовка законопроекта о местном самоуправлении. Под лозунгом «Вся власть Советам» 9 апреля 1990 года был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[28].

Согласно этому закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной демократии. Но местные Советы не были выведены из системы органов государственной власти.

Съезд народных депутатов РСФСР принял 24 мая 1991 года закон «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»[29]. 6 июля 1991 года принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»[30]. Этот закон имел большое значение в развитии местного самоуправления в стране. Был подробно разработан вопрос о финансовой самостоятельности местного самоуправления, закреплено понятие муниципальной собственности и правовой защиты местного самоуправления. Однако многие важные институты самоуправления в законе не были сформулированы, поэтому после его принятия, велись дискуссии и обсуждения решения проблем. Также этот закон осуществил разделение управления на представительные и исполнительные органы. Местное самоуправление с этого времени должно было осуществляться населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, органы управления – местную администрацию, на которую возложили исполнительно-распорядительную функцию.

Сложилось несколько мнений о местном самоуправлении в Советский период истории России.

Н.В. Постовой считает, что «Советы не были органами местного самоуправления, они представляли собой систему органов государственной власти на местах, и не имели реальной власти»[31].

Н.В. Марушкин пишет, что местное самоуправление после Революции 1917 года в России было встроенным в систему государственного управления, сохранив при этом собственные компетенционные основы в виде категории «местные нужды» и полномочий по «разрешению вопросов, имеющих чисто местное значение»[32].

Таким образом, можем сделать вывод, что местное самоуправление прошло длительный путь становления, начиная с Древней Руси. Первым таки органом считается вече. На протяжении многих веков правовое положение органов местного самоуправления менялось, однако неизменным оставалось подчинение центральной власти.

После Октябрьской революции 1917 года органы земского и городского самоуправления были ликвидированы. В Конституции РСФСР 1918 года был закреплен принцип принадлежности всей власти рабочему населению страны, объединенному в городские и сельские Советы. Советы на протяжении всего периода существования СССР были представительным органом власти на местах. Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. В начале 90-х были приняты законы о местном самоуправлении, которые основывались на демократических принципах.

 

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: