Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология
Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии


Порядок формирования представительных органов местного самоуправления



 

Конституцией РФ закреплено право народа на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через представительные органы. Непосредственное осуществление самоуправления не всегда возможны и целесообразны во всех сферах. Таким образом, институт представительных органов в местном самоуправлении играет ключевую роль.

Местными представительными органами признаются коллегиальные органы, непосредственно выражающие волю населения муниципального образования в целом, реализуя ее в принимаемых решениях.

Исходя из ретроспективного обзора развития органов местного самоуправления, необходимо отметить, что до принятия Закона № 131-ФЗ представительные органы всех муниципальных образований формировались путем избрания представителей населения (депутатов) на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Муниципальная реформа, начатая с принятием Закона № 131-ФЗ, существенно изменила подходы к формированию структуры органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 34 Закона № 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Согласно части 3 статьи 35 данного Закона он не образуется в муниципальных образованиях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Законом № 131-ФЗ определяется два альтернативных способа формирования представительных органов муниципальных районов: либо избиранием на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо делегирование глав поселений и депутатов представительных органов поселений с равной независимо от численности жителей нормой представительства.

Частью 3 статьи 23 Закона № 131-ФЗ избирательной системой признаются условия, при которых кандидат (кандидаты) признаются избранными, а списки кандидатов – допущенными к распределению мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Вид избирательной системы, который применяется при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления, согласно Закону № 131-ФЗ, определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования.

А.Е. Любарев, анализируя различные избирательные системы, отмечает, что предпочтительней является широкий перечень избирательных систем, закрепленный в федеральном законе. В данном случае будет отсутствовать возможность сужения данного перечня региональными законодателями[70].

На определение вида избирательной системы при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления влияют следующие обстоятельства:

- существенное отличие органов местного самоуправления от органов государственной власти: направленность на регулирование основных вопросов жизнеобеспечения муниципального образования, а не на партийно-политическую сферу[71];

- случаи участия в формировании органов местного самоуправления только политических партий «противоречит природе местного самоуправления и его конституционному статусу»[72].

Более того, избираясь по партийным спискам, депутаты не могут быть абсолютно свободны от влияния данной партии при осуществлении депутатской деятельности. Являясь членом какой-либо партии, депутат в первую очередь в своей деятельности стремиться реализовать программу данной партии, что может идти вразрез с интересами местного сообщества или не сочетаться с местными обычаями и традициями.

Кроме того, видится логичным, что включение в состав представительного органа местного самоуправления депутатов, «обязанных» партии своим избранием вряд ли будет способствовать эффективному разрешению местных проблем.

Как акцентирует внимание М.В. Заболева, как пропорциональная, так и смешанная системы провоцируют неравное положение депутатов представительного органа в случае отзыва, т.к. при таких избирательных системах организационно невозможно проводить отзыв депутата[73].

Кроме того, недостатком пропорциональной системы можем считать то, что отсутствует возможность не согласиться с наличием отдельных кандидатов в списке кандидатов. Неоднократно в научной литературе высказывались мнения о необходимости ведения открытых списков кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления, благодаря чему можно будет голосовать за конкретных партийных кандидатов.

Пунктом 1 части 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ предоставлена возможность формирования представительного органа местного самоуправления из представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района. В таком случае состав представительного органа муниципального района будут формировать главы поселений, входящих в состав муниципального района, и депутаты представительных органов данных поселений, избираемые представительными органами поселений. Таким образом, вхождение глав поселений в состав представительного органа будет осуществляться по должности, а депутатов представительных органов поселений путем делегирования представительными органами поселений.

Глава поселения входит в состав представительного органа муниципального района по должности, независимо от способа замещения должности главы поселения, определенного уставом поселения: путем избрания на муниципальных выборах или избрания из состава депутатов представительного органа поселения.

Количество депутатов, делегируемых представительными органами поселений в состав представительного органа муниципального района, определяется решением представительного органа поселения, выдвинувшего инициативу о переходе к формированию представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений.

Количество представителей поселений в представительном органе муниципального района Законом № 131-ФЗ не ограничено. Однако при определении количества представителей поселений в представительном органе муниципального района согласно части 7 статьи 35 Закона 131-ФЗ учитывается, что представительство каждого поселения должно быть равным (независимо от численности в нем населения) и общее число представителей (депутатов) поселений должно быть не менее 15.

Порядок делегирования представителей поселений в представительный орган муниципального района определяется поселениями самостоятельно и может быть закреплен в уставе поселения или установлен решением представительного органа поселения.

В уставе поселения, решении представительного органа поселения или ином нормативном правовом акте, определяющем указанный порядок, должны быть предусмотрены срок полномочий представителя, порядок выдвижения нового представителя в состав представительного органа муниципального района в связи с окончанием (в т.ч. досрочным) полномочий депутата представительного органа поселения, порядок сложения полномочий представителя по его собственной инициативе и др. основаниям. Также может быть предусмотрена ротация (замена, обновление) представителей поселения в представительном органе муниципального района (за исключением представителя, замещающего должность главы поселения).

В Законе № 131-ФЗ не определен порядок перехода от формирования представительного органа муниципального района путем делегирования к формированию представительного органа муниципального района путем избрания представителей населения (депутатов) на муниципальных выборах, хотя на практике такая ситуация также возможна.

Поскольку решение о переходе к формированию представительного органа муниципального района путем делегирования принимается представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района, обратное решение (о переходе к формированию представительного органа муниципального района путем избрания представителей населения (депутатов) на муниципальных выборах) должно приниматься представительными органами не менее чем одной трети поселений, входящих в состав муниципального района, т.к. именно в таком случае теряется легитимность ранее принятого решения.

При наличии такого волеизъявления представительных органов поселений представительный орган муниципального района должен назначить выборы в представительный орган муниципального района, определить численный состав депутатов представительного органа муниципального района и прекратить свои полномочия со дня первого правомочного заседания вновь избранного представительного органа муниципального района.

Если решение о переходе к формированию представительного органа муниципального района путем избрания в его состав представителей населения (депутатов) на муниципальных выборах принято представительными органами не менее чем одной трети поселений, входящих в состав муниципального района, но выборы в представительный орган муниципального района не назначены, то указанные выборы могут быть назначены по решению суда в соответствии с Федеральным законом № 138-ФЗ и Федеральным законом № 67-ФЗ.

При принятии решения о переходе к формированию представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселения следует учитывать, что глава муниципального района в этом случае может избираться как на муниципальных выборах, так и из состава представительного органа муниципального района (по решению представительного органа муниципального района), но не вправе возглавлять исполнительно-распорядительный орган района в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 36 Закона № 131-ФЗ. Глава администрации в этом случае должен назначаться по контракту по результатам конкурса, проводимого в соответствии с положениями частями 2-7 статьи 37 Закона № 131-ФЗ, с участием в конкурсной комиссии членов, назначенных органами государственной власти субъекта РФ.

Как отмечает И.Ф. Фасеев, надо учитывать, что назначение руководителя исполнительно-распорядительного органа по контракту может дать позитивный результат в основном в городах. Это обусловлено тем, что в городах есть городское коммунальное хозяйство, сопоставимое по ресурсам с крупной промышленной корпорацией (предприятием), для управления которой требуются специальные управленческие знания и опыт. Поэтому в городах такое разделение полномочий, когда руководитель администрации управляет городским хозяйством, а представительный орган и глава муниципального образования занимаются стратегическими (социально-экономическое развитие, определение приоритетов) и политическими вопросами (взаимодействие с населением, органами государственной власти субъекта РФ), может быть весьма эффективным и оправданным. Не случайно глава администарции, назначаемый по контракту, на профессиональном сленге называется «сити-менеджер»[74].

В районах же, как правило, ситуация совершенно иная. Единого коммунального хозяйства здесь нет. Каким образом будут складываться отношения между органами местного самоуправления района и поселений в условиях, когда депутаты представительных органов поселений и главы поселений будут выступать одновременно и районной властью и поселковой, трудно спрогнозировать. В условиях недостатка ресурсов может быть много конфликтов. Кроме того, велика вероятность того, что главы поселений, занимаясь в своих поселениях текущей работой, а поселковые депутаты, концентрируясь на своих местных проблемах, не смогут эффективно работать в представительном органе муниципального района.

Другая проблема, которая непременно может возникнуть в таких муниципальных районах, в состав которых входит также и город, состоит в том, что изначально представительство городского поселения и сельских поселений в представительном органе будет несбалансировано. Это связано с тем, что и от города с населением 15-40 тыс. жителей, и от каждого из 5 и 10 сельских поселений с общим числом жителей в несколько раз меньшим в представительном органе района будет по равному числу представителей.

Кроме того, при формировании представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Закона № 131-ФЗ возможно возникновение конфликтов и проблем, связанных с выражением интересов органов местного самоуправления поселений в представительном органе муниципального района. Остаются неурегулированными вопросы о том, должны ли голосовать представители поселения, если они, например, не согласны с решением представительного органа поселения по вопросу, рассматриваемому в представительном органе района; вправе ли представители поселения, из которых сформирован представительный орган муниципального района, голосовать по собственному усмотрению или обязаны голосовать строго в соответствии с решениями органов, представителями которых они являются. Представляется логичным, что данные вопросы, как и многие другие, могут быть в той или иной степени урегулированы нормативными актами поселений.

Принципиальными недостатками такой системы являются подмена представительства населения в представительном органе муниципального района на представительство органов местного самоуправления, устаревшая по современным представлениям двухступенчатая схема формирования представительного органа муниципального района вместо избрания в орган народовластия представителей населения прямым голосованием, сложность функционирования и взаимодействия всей системы органов местного самоуправления в муниципальном районе в совокупности.

Таким образом, можем сделать вывод, что представительный орган местного самоуправления является обязательным в структуре органов местного самоуправления (кроме установленных Законом № 131-ФЗ случаев замены представительного органа сходом граждан). Определяется два альтернативных способа формирования представительных органов муниципальных районов: либо избиранием на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо делегирование глав поселений и депутатов представительных органов поселений с равной независимо от численности жителей нормой представительства.

Проанализировав оба способа, можем констатировать недостаточную регламентацию каждого из них. Так, при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления основную проблему создает выбор избирательной системы.

Принципиальными недостатками системы делегирования являются подмена представительства населения в представительном органе муниципального района на представительство органов местного самоуправления, устаревшая по современным представлениям двухступенчатая схема формирования представительного органа муниципального района вместо избрания в орган народовластия представителей населения прямым голосованием, сложность функционирования и взаимодействия всей системы органов местного самоуправления в муниципальном районе в совокупности.

 


Поделиться:



Последнее изменение этой страницы: 2019-04-20; Просмотров: 277; Нарушение авторского права страницы


lektsia.com 2007 - 2024 год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! (0.022 с.)
Главная | Случайная страница | Обратная связь