Основания досрочного прекращения депутатской деятельности

 

Статьей 71 Закона № 131-ФЗ установлено, что досрочное прекращение депутатской деятельности возможно в качестве меры ответственности перед избирателями. Основания, а также порядок применения такой меры ответственности устанавливается уставом муниципального образования. Необходимо согласиться с мнением Н.В. Артамоновой, которая определяет, что отсутствие в Конституции РФ и федеральных законах четкой регламентации правового механизма контроля избирателей своих избранников, препятствует воплощению на практике конституционного принципа народовластия – досрочного отзыва депутатов[77].

Муниципальное образование может самостоятельно включить в свой устав нормы досрочного отзыва депутата (включая дополнительные гарантии для досрочно отозванных) либо закрепить отсылочные нормы к закону субъекта РФ, где данная процедура регламентирована.

В настоящее время необходимо констатировать функционирование большого количества муниципальных образований, где не закреплен ни один из перечисленных способов. При этом, как правило, если в уставе муниципального образования процедура отзыва закреплена процедура отзыва депутата, она оказывается чересчур сложной. Так, например, Устав города Перми предусматривает следующие этапы процедуры отзыва депутата:

- создание инициативной группы, численность которой должна составлять не менее 10 человек. Создание группы осуществляется на собрании при общем количестве присутствующих не менее 50 граждан данного избирательного округа, обладающих избирательным правом;

- при условии передачи протокола собрания в трехдневный срок в избирательную комиссию Перми – регистрация инициативной группы;

- сбор подписей общим количеством не менее 10% от числа жителей Перми, обладающих избирательным правом, - для назначения голосования по отзыву главы города – председателя Пермской городской Думы и не менее 15% от числа избирателей соответствующего избирательного округа – для назначения голосования по отзыву депутата Думы. Все расходы, связанные со сбором подписей, осуществляются инициативной группой;

- проверка подписей избирательной комиссией;

- назначение Пермской городской Думой голосования по отзыву депутата Думы;

- проведение голосования по отзыву депутата. При этом депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее 50% избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Основной закон никак не регламентирует отзыв депутатов и даже не упоминает о нем. Таким образом, неоднократно поднимались вопросы о конституционности данного института федеральных и местных правовых актах. Конституционный суд РФ признал своим Постановлением от 24 декабря 1996 года № 21-П[78] непротиворечие института отзыва депутата Конституции РФ.

В научной литературе складываются неоднозначные мнения к отзыву депутатов. Так, Е.С. Шургина отмечает направленность рассматриваемого института на «усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением»[79], подтверждая его необходимость. По мнению автора, введение четкой процедуры отзыва позволит оперативно вносить коррективы в деятельность представительных органов муниципального образования.

С.А. Авакьян акцентирует внимание на практических свойствах отзыва. Так, избрание депутата вовсе не означает его эффективную работу в данном качестве, а совершение действий, дискредитирующих его самого или представительный орган, дает возможность избирателям постановки вопроса «об отзыве данного депутата и избрании другого своего представителя»[80].

Центральная избирательная комиссия (в лице ее Научно-методического совета) проводит активную линию поддержки закрепления института отзыва в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований. Были подготовлены модельные законы[81], регламентирующие досрочный отзыв избранного депутата. Однако, модельные законы так и остались модельными законами, очень малое количество субъектов РФ и муниципальных образований внесло данные положения в свои нормативные акты.

Можем выделить следующие основные требования, которые предъявляются к процедуре отзыва депутата представительного органа муниципального образования:

- невозможность использования данного института в качестве меры ограничения самостоятельности депутата либо создания препятствий к осуществлению его законной деятельности;

- реализуемость лишь в случаях невозможности применения иных законных мер обеспечения деятельности депутата;

- отзыв является коллективным процессом (в нормативных актах разных муниципальных образований установлен минимальный порог количества подписей для инициации вопроса о проведении голосования по отзыву от 0,5% до 1% от общего количества избирателей;

- возможность повторной инициации отзыва в случае отрицательного голосования только по истечении 12 месяцев со дня предшествующего голосованию.

Статьей 24 Закона № 131-ФЗ определено, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списка кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Представляется, что в свете трудностей осуществления процедуры отзыва данная норма является скорее декларативной.

Кроме отзыва как меры ответственности депутата представительного органа муниципального образования в настоящее время досрочно  депутатские полномочия могут быть прекращены в случае:

- смерти;

- отставки по собственному желанию;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

- вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;

- прекращения гражданства РФ;

- прекращения гражданства иностранного государства, с которым РФ заключен международный договор, предоставляющий право гражданам этого иностранного государства быть избранными в органы местного самоуправления;

- досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления;

- призыва на военную или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу и в иных случаях, установленных Законом № 131-ФЗ.

Обращает на себя внимание, что в данный перечень не входит «утрата доверия» как основание отзыва депутата. Это связано, прежде всего, с отсутствием конкретных правовых механизмов доказывания этой самой утраты.

Необходимо отметить такое основание прекращение депутатских полномочий как прекращение полномочий органов местного самоуправления. Так, пунктом 3 части 16 статьи 35 Закона № 131-ФЗ определено, что преобразование муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий представительного органа. Указанные органы местного самоуправления осуществляют деятельность до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Пункты 21 и 22 статьи 73 Закона № 131-Ф3 содержат положения, предусматривающие возможность роспуска представительного органа муниципального образования по решению законодательного органа субъекта РФ в случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания. Данные нормы на практике применяются весьма часто.

Так, в 2006 году Липецким областным советом депутатов был принят закон о роспуске Елецкого городского совета депутатов, который не успел в установленный срок привести устав города в соответствие с действующим законодательством и принять бюджет города на 2006 год. Такая же судьба постигла Канский районный совет Красноярского края, избранный 14 марта 2010 года. После избрания главы района из состава депутатов вопреки предложению губернатора края совет так и не смог приступить к нормальной работе: на собираемых сессиях не было кворума. Из 20 депутатов на заседания совета систематически не являлись 8 человек, а по истечении трех месяцев губернатором был поставлен вопрос о роспуске совета и назначении новых выборов[82].

Таким образом, можем сделать вывод, что законодательно предусматриваются различные основания досрочного прекращения депутатской деятельности – смерть; собственное желание; недееспособность или ограниченная дееспособность; безвестное отсутствие или объявление умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда и другие, установленные Законом № 131-ФЗ. Кроме того, депутатская деятельность прекращается в связи с прекращением полномочий органов местного самоуправления.

Основные научные споры вызывает отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера ответственности перед избирателями. Основания, а также порядок применения такой меры ответственности устанавливается уставом муниципального образования, однако в большинстве муниципальных образованиях данная процедура остается нерегламентированной, а следовательно и неприменимой.

Обращает на себя внимание, что в перечень оснований досрочного прекращения депутатских полномочий не входит «утрата доверия». Это связано, прежде всего, с отсутствием конкретных правовых механизмов доказывания этой самой утраты.

 

 

 

⇐ Предыдущая234567891011Следующая ⇒

Поделиться: