Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии |
ТЕМА 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЭКОНОМИКИ 7.1. Административно-правовое регулирование экономики: Общая характеристика
В настоящей теме приступим к изучению административно-правового регулирования отдельных областей государственно-муниципального управления и сделаем это на примере такой важнейшей сферы, как экономика (среди других можно назвать внешнюю политику, оборону и безопасность, культуру, социальную защиту). Официально-правовое понимание круга общественных отношений, относящихся к экономике (хозяйственной жизни) закреплено в Общероссийских классификаторах видов экономической деятельности ОК 029-2001 (КДЕС ред. 1) (принят постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. № 454-ст) (действует до 2011 г.) и ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1) (принят приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. № 329-ст). Последний гармонизирован на уровне четырехзначного кода со Статистической классификацией видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе (Ред. 1.1) – Statistical classification of economic activities in the European Community (NACE Rev. 1.1). Экономическая деятельность, согласно классификаторам, признается тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг). Она характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (оказанием услуг). Экономическая деятельность в статистических, регистрационных и иных целях понимается довольно широко, начиная с ведения домашнего хозяйства и охоты до деятельности органов государственной власти. В ситуации, когда экономические отношения регулировались бы только отраслями частного права, они представляли бы чисто рыночное хозяйство без властных ограничений в конкурентной борьбе, в объемах ввозимых в страну товаров, в требованиях к качеству продукции и т.д. (при этом неверно считать, что отсутствовало бы государственное регулирование, ибо принятие частноправовых законов о купле-продаже, найме рабочей силы и др., это также способ регулирования), и наоборот, при регулировании экономики только отраслями публичного права, прежде всего административным правом, выстраивалось бы плановое, административно-командное хозяйство. В современном же мире как страны с широчайшей самодеятельностью частных лиц (вроде США), так и социалистические государства (Китай, Вьетнам) идут по пути применения к области экономики обеих подсистем права с их разнящимися методами регулирования. Наша задача – кратко охарактеризовать именно административно-правовую сторону регулирования российской экономики. Говоря о способах (методах) регулирования экономики, сразу отметим, что по-прежнему в законах в одном ряду с экономическими, кадровыми, социальными и другими методами управления отдельно называются и правовые. Но уже давно высказано критическое замечание о недопустимости разрыва права с иными методами воздействия, ибо особенно в области государственного управления все методы должны облекаться в правовую форму, разделять же следует экономические и административные методы[83]. Мы считаем оправданным выделение следующих способов. Административно-правовое регулирование экономики – это, прежде всего, создание государственных и муниципальных исполнительных органов власти, уполномоченных управлять хозяйственными отношениями, в т.ч. контролировать их. Структура исполнительной власти была рассмотрена ранее, поэтому здесь лишь вкратце назовем наиболее значимые из них. Среди общероссийских органов на первых местах стоят Президент РФ, определяющий основные направления внутренней и внешней политики, в т.ч. экономической, и Правительство РФ, обеспечивающее проведение в стране единой финансовой и иной политики (см. Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ»). Широкими полномочиями обладают также Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности и торговли РФ. Так, Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (см. Положение о Министерстве экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437). Сходным органом на уровне Алтайского края является Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края (см. Положение о нем (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 3 июля 2009 г. № 292). К ведомствам управления экономикой в части функций можно отнести и большинство иных федеральных, региональных и местных исполнительных органов власти, в т.ч. в области образования, спорта и т.п. Своеобразный способ административного планирования экономики – социально-экономическое прогнозирование и программирование (см. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ»; Закон Алтайского края от 7 ноября 2006 г. № 117-ЗС «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программировании социально-экономического развития Алтайского края»). Прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет, а поселений – на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период (ст. 173 Бюджетного кодекса РФ; см. также Правила разработки прогноза социально-экономического развития РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596), Порядок разработки и реализации краевых целевых программ (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 29 сентября 2006 г. № 404) и Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 11марта 2007 г. № 94). Основополагающими для всех органов исполнительной власти являются Концепция долгосрочного социально-экономи-ческого развития РФ на период до 2020 г. и Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. (утв. распоряжениями Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №№ 1662-р, 1663-р). В 2010 г. планируется утвердить прогноз долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2030 г. Что же касается программ, то каждая содержат паспорт программы – описание целей, ответственных органов и т.д., и основное содержание – перечень мероприятий, сроки их проведения и объемы финансирования. Примерами служат Федеральные целевые программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до Административное право кроме норм, регулирующих деятельность органов государственно-муниципального управления экономикой, содержит немалое число норм прямого вмешательства в производство товаров, выполнение работ и оказание услуг. Наиболее явно это наблюдается в установлении административной ответственности за ряд экономических правонарушений. В целом этому была посвящена предыдущая тема, здесь приведем лишь примеры таких правонарушений. В частности, это составы правонарушений гл. 14 КоАП «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности»: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии); незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена; нарушение законодательства о рекламе; продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил; продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно-кассовых машин; нарушение порядка ценообразования; обман потребителей; незаконное использование товарного знака; незаконное получение кредита; фиктивное или преднамеренное банкротство; неправомерные действия при банкротстве; и др. Другим явным административно-правовым вмешательством является государственная монополия – закрепление за государством ведения отдельных видов экономической деятельности или предоставление кому-либо исключительного права. Например, охрану Государственной границы РФ осуществляют пограничные органы и Вооруженные Силы РФ (ст. 3 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе РФ»), а не частные лица. Введена госмонополия на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, а также государственная монополия на регулирование экспорта необработанных алмазов (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»). В ст. 4 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами» установлена государственная монополия в этой сфере, а согласно ст. 4 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» (в ред. Федерального закона от 7 января 1999 г. № 18-ФЗ), в сфере последнего государственная монополия может быть введена федеральным законом. В то же время производство и оборот оружия могут осуществляться и частными организациями (см. ст. 16-18 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»). Исключительное право на экспорт и импорт товаров в целом допускается ст. 26 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», а конкретно предоставлено ОАО «Газпром» по экспорту газа Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ «Об экспорте газа». Кроме этого административно-правовое регулирование экономики имеет место и при установлении для частных лиц тех или иных обязанностей, запретов и ограничений. Прежде всего, это запреты и ограничения экономического характера имеют место при квотировании, например, импорта товаров (см. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров») или участия иностранного капитала в страховых организациях (ст. 6 Закона РФ от Далее это необходимость государственной регистрации – акта властного признания. Ранее уже рассматривалась государственная регистрация юридических лиц при их учреждении и индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом 2001 г., в отдельных случаях вводится регистрация субъектов отдельных видов деятельности, такова государственная регистрация в реестре патентных поверенных (ст. 7 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. Другим направлением административного регулирования является разрешительный и уведомительный порядок деятельности. Прежде всего, это лицензирование – получение специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом. Ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» к таким видам деятельности отнесены: производство, ремонт и продажа оружия (см., в частности, Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. № 890 «О лицензировании деятельности в области производства оружия и патронов»); медицинская и фармацевтическая деятельность; перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование указанных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора) и др. Отдельными законами предусмотрено лицензирование образовательной (см. ст. 33 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» и Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 277), кредитной, страховой и биржевой деятельности, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, нотариусов, частных охранников и детективов, негосударственных пенсионных фондов и др. (всего лицензируются 74 вида деятельности). Следует учесть, что с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» государство взяло курс на свертывание административного (лицензионного) обеспечения требований к отдельным видам деятельности; под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил; саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Таким образом, происходит переход на частноправовое регулирование отдельных видов экономической деятельности; т.е. отраслевые и профессиональные некоммерческие объединения частных лиц будут самостоятельно следить за правомерностью деятельности своих членов с правом привлечения к дисциплинарной ответственности. Одновременно вводится административно-правовой контроль в отношении саморегулируемых организаций: соответствующие федеральные органы исполнительной власти обязаны вести их реестры Государственный учет – сбор и систематизация органами власти сведений. Общим выступает статистический учет (см. Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ»; Федеральный закон от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О всероссийской переписи населения»). Особыми видами учета является ведение различных реестров, кадастров, каталогов, балансов и иных перечней: уже назывались реестры саморегулируемых организаций, объектов культурного наследия, прибавим сюда реестр недобросовестных поставщиков Предметом административного права является и поддержка конкуренции, не допускающая монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 34 Конституции РФ). Это важнейшая функция государств, в т.ч. с наиболее рыночной экономикой и развитым саморегулированием, подробнее о которой пойдет речь в следующем параграфе. Общее административно-правовое регулирование экономики находит выражение и в установлении государственных требований к подтверждению соответствия (см. Федеральный закон «О техническом регулировании»). Подтверждение соответствия – это документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Подтверждение соответствия в России может носить добровольный или обязательный характер. Обязательная сертификация проводится только в случаях, установленных техническими регламентами (общими и специальными) (п. 1 ст. 23 Закона). Технический регламент – документ, который принят международным договором РФ или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (регламенты Президента и Правительства действуют до принятия соответствующего закона). Один из примеров таких актов – Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». На наш взгляд, положение о необходимости принятия технических норм в форме законов (стало быть, и любое внесение изменений также будет требовать законодательного порядка) довольно спорно и логичнее их принятие на уровне специализированных ведомств. (Согласно Постановлению Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. № 4 впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов применяются действующие государственные и межгосударственные стандарты в добровольном порядке за исключением обязательных требований, обеспечивающих достижение целей законодательства РФ о техническом регулировании.) Органами по сертификации выступают как органы власти, так и аккредитованные частные лица, декларации соответствия принимаются самими заявителями, при этом на всех распространяются, в частности, такие подзаконные акты, как: Порядок проведения сертификации продукции в РФ (утв. постановлением Госстандарта РФ от 21 сентября 1994 г. № 15); Правила по проведению сертификации в РФ (утв. постановлением Госстандарта РФ от 10 мая 2000 г. № 26) и Порядок принятия декларации о соответствии и ее регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 766. Список продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия дан в Постановлении Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» (тот же список, но с указанием соответствующих нормативных документов содержится во введенных в действие постановлением Госстандарта РФ от 30 июля 2002 г. № 64 Номенклатуре продукции, в отношении которой законодательными актами РФ предусмотрена обязательная сертификация и Номенклатуре продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии). Государственное регулирование цен (тарифов) – установление нормативным актом органа власти предельной (максимальной, как на электроэнергию и на размер вознаграждения продавца продовольственных товаров, или минимальной, как на алкогольную продукцию) или твердой цены на товары, работы, услуги любых лиц (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»; Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулировании торговой деятельности в РФ»; Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»; Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»). Зонирование – введение на территории российской юрисдикции зон с льготным либо, наоборот, усложненным порядком хозяйствования. К первым следует отнести пограничную зону, исключительную экономическую зону РФ, закрытые административно-террито-риальные образования, земли особо охраняемых территорий (в частности, историко-культурного назначения) и др. (Земельный кодекс РФ, Законы РФ «О границе» и «О закрытом административно-территориальном образовании», Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне РФ»); ко вторым – особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые), свободные таможенные зоны, игорные зоны (Таможенный кодекс РФ, Федеральные законы от Помимо вышеназванных сквозных способов административно-правового регулирования экономики имеется немалое число источников права, в значительной своей части посвященных административному воздействию на те или иные отрасли хозяйства. Так, в значительной степени администрирована внешнеэкономическая деятельность такими законами, как Таможенный кодекс РФ, Федеральные законы от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 2003 г. и «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» 2003 г., которыми предусмотрены меры таможенно-тарифного и нетарифного регулирования (количественные ограничения и др.). Примерами регулирования отдельных отраслей и предметов являются Федеральные законы «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О рынке ценных бумаг», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «Об основах государственного регулировании торговой деятельности в РФ». Ниже будет рассмотрено подробнее административно-правовое регулирование некоторых сторон и отраслей экономики.
|
Последнее изменение этой страницы: 2017-05-05; Просмотров: 347; Нарушение авторского права страницы