Надзор и контроль в сфере местного самоуправления.

 

Формальные гарантии, даже провозглашённые на самом высоком, конституционном уровне, сами по себе ещё не обеспечивают соблюдения законности в практике осуществления местного самоуправления. Стимулом для соблюдения законности в любой сфере общественных отношений является отлаженный механизм надзора и контроля.

Контроль и надзор в муниципально-правовых отношениях – это система наблюдений за соответствием законодательству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, иных участников муниципально-правовых отношений. Надзор и контроль предшествуют мерам реагирования на нарушения законности.

Надзор и контроль в сфере местного самоуправления – область достаточно слабо проработанная в теории муниципального права. Некоторые исследователи сводят проблему к надзору и контролю функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления[331]. В действительности нарушителями законодательства о местном самоуправлении могут быть все субъекты муниципально-правовых отношений – государство в лице его органов и должностных лиц, органы и должностные лица местного самоуправления, отдельные граждане и их объединения. В контексте гарантий местного самоуправления все эти субъекты права обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации и её субъектов, а следовательно, включаться в систему соответствующего надзора и контроля.

Общий надзор за состоянием дел в местном самоуправлении осуществляют Президент Российской Федерации и Федеральное собрание Российской Федерации.

Президент РФ осуществляет надзор, используя для этой цели возглавляемый им Совет по развитию местного самоуправления. В задачи Совета входит:

а) подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений её реализации;

б) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований;

в) рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

В целях мониторинга Совет в установленном порядке использует банки данных Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований[332].

Профильные комитеты палат Федерального собрания Российской Федерации в соответствии с их регламентами проводят парламентские слушания, «круглые столы» по проблемам местного самоуправления. Слушания и «круглые столы» проводятся с приглашением видных учёных, представителей муниципальных образований, Единого общероссийского объединения (Конгресса) муниципальных образований.

На таких мероприятиях не только обобщается практика местного самоуправления, но и проблемы правового обеспечения и правоприменения в сфере муниципальных отношений, вырабатываются рекомендации по совершенствованию законодательства по вопросам местного самоуправления[333].

Статья 77 Федерального закона 131-ФЗ даёт основание дифференцировать контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в две группы: внутренний и внешний контроль и надзор.

Внутренний контроль осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделённые в соответствии с уставом муниципального образования соответствующими контрольными функциями.

Предметом контроля является соответствие деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Внутренний контроль в системе местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ (глава 6) представлен следующими его видами:

- контроль представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения;

- подконтрольность и подотчётность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления;

- подконтрольность и подотчётность главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) представительному органу местного самоуправления;

- подконтрольность органов местного самоуправления и иных хозяйствующих субъектов контрольному органу муниципального образования;

- подотчётность и подконтрольность депутатов представительного органа муниципального образования своим избирателям.

Контроль представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения Федеральный закон 131-ФЗ (статья 35, часть 10, п. 9) называет исключительной прерогативой представительного органа. Это связано с тем, что уровень и полнота решения вопросов местного значения напрямую определяет качество жизни населения.

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Подконтрольность органов местного самоуправления и иных хозяйствующих субъектов контрольному органу муниципального образования имеет узконаправленный характер.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и т.п.) осуществляет контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Согласно ч. 4 ст. 38 Федерального закона 2003 г. все органы и должностные лица местного самоуправления, включая представительный орган, обязаны предоставлять контрольному органу информацию в пределах компетенции этого органа. Более того, в компетенции контрольного органа находятся контроль всех организаций на территории муниципального образования, имеющих отношение к местному бюджету и муниципальной собственности в целом.

Подотчётность и подконтрольность депутатов представительного органа местного самоуправления своим избирателям устанавливается, как правило, уставом муниципального образования. Так, согласно Уставу города Белгорода депутат Совета депутатов города Белгорода отчитывается перед избирателями о своей работе не реже одного раза в год, периодически информирует их о работе Совета депутатов, а также не реже одного раза в месяц проводит приём избирателей на территории избирательного округа.

В системе исполнительных органов местного самоуправления как правило также создаются подразделения внутреннего контроля. В круг задач таких подразделений входит контроль за исполнением нормативных правовых актов, работа с обращениями граждан, контроль за реализацией программ социально-экономического развития муниципального образования, подготовки резерва и обучения кадров муниципальных служащих, другие вопросы.

Внутренний контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны граждан (населения муниципального образования) и их организаций предусмотрен законодательством о местном самоуправлении, однако, по оценкам экспертов, законодательно обставлен таким образом, что его практическая реализация сильно затруднена[334].

Тем не менее не следует и недооценивать роль общественности в системе контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Институты гражданского общества отслеживают ситуацию в целом по стране и в отдельных регионах, собирают «круглые столы» и научные конференции по проблемам развития местного самоуправления, на которых обсуждаются эти проблемы. Материалы исследований публикуются в научных журналах и в средствах массовой информации.

Важное место в этих исследованиях занимают не только проблемы практики местного самоуправления, но и проблемы его правового обеспечения, качества законодательной базы местного самоуправления, соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации[335]. Аналогичные исследования и публичные мероприятия проводятся во многих вузах страны[336].

Внешний контроль и надзор в соответствии с законом осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

Конституция РФ (статья 132, ч. 2), федеральные и региональные законы отграничивают предметную область контроля со стороны государства. Предметом контроля является целевое использование органами местного самоуправления передаваемых им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления наделяемых отдельных государственных полномочий.

Некоторые авторы считают такой контроль недостаточным: в целях определения объёмов трансфертов, необходимых муниципальному образованию для финансового обеспечения его публичных обязательств, государство должно иметь право контролировать весь бюджет муниципальных образований[337].

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом функции надзора за соблюдением законности возлагаются на органы прокуратуры Российской Федерации[338]. Реализуя эти функции, прокуроры вправе:

- требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

- участвовать в заседаниях органов местного самоуправления;

- вносить в установленном порядке представления об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности виновных лиц[339];

- привлекать в установленном законом порядке к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о местном самоуправлении.

Прокурорский надзор необходим для выявления, пресечения и предупреждения правонарушений всеми субъектами правоотношений в сфере местного самоуправления: органов и должностных лиц государства – в отношении граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления, органов и должностных лиц местного самоуправления – по отношению к государству и гражданам.

Особое место в этом перечне занимают граждане. Задачи прокуратуры в этом случае состоят в выявлении и пресечении действий, направленных на ограничение конституционного права граждан на местное самоуправление.

Важное значение имеет также прокурорский надзор за законностью правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления[340].

В соответствии со статьёй 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий Закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Исследователи и статистика отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, как превышение ими предоставленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, нарушение бюджетного и административного законодательства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных образований, ограничение ряда прав граждан[341].

Надзор за деятельностью органов местного самоуправления по предметам своего ведения (переданным отдельным государственным полномочиям) осуществляют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Органы Минюста России проводят экспертизу регистрационных документов (устава муниципального образования и др.) на их соответствие требованиям Федерального закона 131-ФЗ и Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[342].

Подразделения Государственного пожарного надзора МЧС России ведут большую работу по надзору за соблюдением в муниципальных образованиях законодательства о пожарной безопасности.

Органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением законодательства и обеспечивают поддержание порядка при проведении массовых мероприятий, выборов депутатов представительных органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «О полиции».

Министерство регионального развития Российской Федерации готовит и публикует ежегодную информацию, содержащую статистические данные и общие сведения о местном самоуправлении в Российской Федерации[343].

Таким образом, к настоящему времени в России сложилась система государственного надзора и государственно-муниципально-общественного контроля в сфере местного самоуправления. Система надзора и контроля дисциплинирует всех участников муниципальных отношений, воспитывает чувство ответственности у должностных лиц и муниципальных служащих, удерживает их от противоправного служебного поведения. Тем самым надзор и контроль становятся одной из форм защиты местного самоуправления от злоупотреблений и преступлений в этой сфере.

Вместе с тем следует признать необходимость совершенствования системы надзора и контроля в сфере местного самоуправления в целях повышения её эффективности.

В.В. Пылин, работу которого мы уже цитировали, опираясь на многочисленные факты, в том числе приводимые средствами массовой информации, полагает, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления продолжают оставаться бесконтрольными и безответственными перед населением, а потому и безнаказанными. Имеются факты проникновения на выборные должности органов местного самоуправления представителей криминальных структур.

Автор полагает, что в идеале со всеми подобными пороками должно справляться само население. Однако оно вопреки Конституции Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 лишено права самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления, принимать устав своего муниципального образования, осуществлять при необходимости роспуск выборных органов местного самоуправления, фактически лишено возможности реализовывать свое право по отзыву выборных лиц.

В.В. Пылин предлагает восстановить установленное еще Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154 (статья 8, часть 1, п. 9) право муниципальных образований определять в своем уставе порядок досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления населением. Для этого автор полагает необходимым внести изменение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131, закрепив в нём право роспуска представительного органа только за населением путём проведения голосования по данному вопросу.

Голосование по роспуску представительного органа муниципального образования, так же как и голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления, по мнению автора следует до принятия специального закона проводить в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.

В качестве аргумента по своим предложениям автор отсылает к статье 55 (ч. 2) Конституции РФ, которая устанавливает: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

С таким аргументом спорить трудно, тем более что демократизация публичной власти, её максимальное приближение к населению является как требованием Европейской хартии местного самоуправления, так и основой идеологии Конституции Российской Федерации 1993 года.

Заключение.

 

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления сформировалась к настоящему времени в качестве самостоятельного института муниципального права. Его субинститутами являются:

- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования;

- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами;

- ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Тенденция к выделению в самостоятельный субинститут муниципального права имеет надзор и контроль в сфере муниципально-правовых отношений.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы дают подробную регламентацию оснований и условий наступления муниципально-правовой (перед населением муниципального образования), гражданско-правовой (перед физическими и юридическими лицами) и конституционно-правовой (перед государством) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Указанный закон, Бюджетный, Гражданский кодексы, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, региональное законодательство в пределах своих предметов ведения устанавливают соответствующие санкции. Действующее законодательство ориентирует правоохранительную систему не столько на карательные, сколько на предупредительные, профилактические меры, а также на восстановление нарушенного права, если оно произошло.

Вместе с тем исследователи подвергают критике сложившуюся систему ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – прежде всего за недостаточность полномочий населения муниципального образования по самостоятельному принятию решений в этой сфере. Наряду с этим в качестве проблемы отмечается недостаточная роль законодательства в стимулировании активного участия граждан и всего населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления. Такое положение тормозит развитие местного самоуправления в нашей стране, не способствует поиску новых его форм, дальнейшей демократизации местного самоуправления и, напротив, развязывает руки произволу недобросовестных чиновников.

Федеральный закон 131-ФЗ определяет местное самоуправление как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Между тем ответственность населения за неудовлетворительное решение вопросов местного значения в муниципальном образовании законом никак не прописывается, эта ответственность законом перекладывается на органы и должностные лица местного самоуправления.

Очевидно, законодатель по умолчанию предполагает, что неудовлетворительное решение вопросов местного значения само по себе выступает в качестве санкции для населения за то, что оно плохо занимается самоуправлением, допускает избрание (назначение) на муниципальные должности негодных или неспособных людей. Такой вывод должен стать стимулом общественной активности граждан: хотите жить лучше – участвуйте в местном самоуправлении, предлагайте и выбирайте в качестве своих муниципальных лидеров достойных людей, которые оправдают ваше доверие своей работой во благо вашего муниципального образования и его граждан. Тем самым ответственность населения муниципального образования переходит из правовой сферы в сферу нравственного самоопределения и самореализации граждан в системе местного самоуправления.

Важную роль в предупреждении правонарушений в системе местного самоуправления играет система надзора и контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Основное её назначение – обеспечение прав и свобод граждан, населения муниципальных образований, соблюдения законности в местном самоуправлении.

Вместе с тем отмечается чрезмерная громоздкость и недостаточная эффективность системы надзора и контроля в местном самоуправлении. Преодоление этого недостатка требует соединения усилий критиков и законодателей в поисках оптимальных решений данной проблемы.

Контрольные вопросы для подготовки к семинарскому занятию.

1. Европейская хартия об ответственности местного самоуправления.

2. Общие задачи темы.

3. Понятие ответственности в муниципальном праве.

4. Ответственность как институт муниципального права.

5. Субъекты ответственности в сфере муниципальных правоотношений.

6. Функции юридической ответственности субъектов муниципальных правоотношений.

7. Принципы муниципально-правовой ответственности.

8. Виды муниципально-правовой ответственности.

9. Основания юридической ответственности в муниципальном праве.

10. Виды санкций в муниципальном праве.

11. Конституционно-правовые санкции.

12. Муниципально-правовые санкции.

13. Особенности ответственности граждан в муниципальном праве.

14. Субъекты юридической ответственности перед населением.

15. Основания наступления юридической ответственности перед населением.

16. Виды ответственности перед населением в муниципальном праве.

17. Особенности юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

18. Порядок возмещения убытков и вреда в муниципальном праве.

19. Основания наступления ответственности перед государством.

20. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.

21. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

22. Ответственность иных должностных местного самоуправления, муниципальных служащих лиц перед государством.

23. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления как санкция в муниципальном праве.

24. Ответственность избирательной комиссии муниципального образования.

25. Понятие надзора и контроля в муниципальном праве.

26. Внутренний контроль в местном самоуправлении.

27. Внешний контроль и надзор в местном самоуправлении.

28. Функции прокуратуры в системе контроля и надзора в местном самоуправлении.

29. Функции исполнительных органов государственной власти в системе контроля и надзора в местном самоуправлении.

30. Функции органов внутренних дел в системе контроля и надзора в местном самоуправлении.

31. Проблемы ответственности в муниципальном праве.

32. Эффективность надзора и контроля в муниципальном праве.

 

⇐ Предыдущая27282930313233343536Следующая ⇒

Поделиться: