Особенности становления и развития сотрудничества Китая и России в постсоветский период

 

Азиатское направление внешней политики РФ охватывает широкий круг государств Ближнего, Среднего Востока, Центральной Азии, Азиатско-Тихоокеанского региона и бассейна Индийского океана, т.е. в это направление входит та часть внешнеполитической активности России, которая вытекает как из ее принадлежности к Азии и Тихоокеанскому бассейну, так и из многовекторности ее внешней политики. Несмотря на то, что значение этого географо-политического вектора для общего внешнеполитического курса России как с точки зрения его значимости во внешней политике в целом, так и с точки зрения его практической торгово-экономической наполняемости, изменялось за прошедшие более чем 15 лет, в целом внимание к этому региону постепенно, но постоянно увеличивалось.

На начальном этапе, охватившем первый год — максимум полтора постсоветского развития, роль азиатского направления в целом оставалась очень небольшой. Главным в тот период считалось западное направление, и в первую очередь отношения с США.

Отодвинутыми в сторону во многом оказались связи не только с весьма удаленными странами, но и контакты с непосредственными «главными» соседями по Азии — Китаем и Японией. Казалось, Москва не слишком дорожила своими позициями во внутренней Азии — в среднеазиатском регионе и Монголии — и проявляла склонность к ревизии многих прежних, доставшихся от советского времени внешнеполитических традиций и предпочтений.

При министре иностранных дел А. Козыреве правительство президента Б. Ельцина подтвердило нормализацию, прежде всего самых важных для России на Востоке советско-китайских отношений, обеспеченную еще правительством М. Горбачева, стремясь построить добрососедские и прагматичные отношения, которые бы дали конкретные выгоды, в том числе и экономические: стратегическую стабильность на российско-китайской границе, крупномасштабные межгосударственные торговые отношения, содействие развитию мелкого бизнеса и челночной торговли в России и Китае и возможность динамично развивать отношения с западными странами.

Политические основы межрегиональных связей создава­лись на двух уровнях: в рамках межгосударственных договоров, в той или иной степени затрагивающих и регулирующих вопросы приграничного сотрудни­чества, и на местах, через подписание протоколов и соглашений между терри­ториями (краями, областями, провинциями, городами двух стран). Создавать договорную базу регионального сотрудничества власти сопредельных террито­рий начали с 1988 г. Официальным обменам предшествовали полуофициальные визиты на уровне представителей местных отделений обществ советско-китайской и китайско-советской дружбы.

15 апреля 1988 г. в Маньчжоули был подписан первый межрегиональный документ - Протокол об учреждении приграничной торговли и организации экономического и технического сотрудничества между Забайкальским районом Читинской области и городом Маньчжоули.[17] 11 июня того же года в городе Чанчунь был подписан «Протокол о немерениях по расширению торгово-экономического сотрудничества Приморского края и провинции Цзилинь», а в июле торгово-эко­номическая делегация провинции Хэйлунцзян подписала во Владивостоке серию протоколов о намерениях с предприятиями и организациями Приморского края. В июне и сентябре 1990 г. в Хух-Хото были заключены соглашение о торгово-эко­номическом сотрудничестве между Читинской областью и Автономным районом Внутренняя Монголия и договор о дальнейшем развитии сотрудничества.[18]

Большинство этих и других соглашений, в массовом порядке появившихся на свет в 1990–1993 гг., фиксировали желание сторон развивать торгово-экономическое, научно-техническое и культурное сотрудничество (так называемые «протоколы о намерениях») или формально определяли его сферы и направления (рамочные соглашения). Эти документы, как правило, констатировали заинтересованность сторон в развитии отношений, обозначали основные области и направления взаимодействия, предусматривали некоторые меры по реализации достигнутых договоренностей. В развитие таких «протоколов» и соглашений готовились конкретные договоры о сотрудничестве между различными региональными учреждениями и организациями - управлениями торговли, образования, культуры, правоохранительными органами и т.д.

Оживление приграничных связей повлекло за собой появление новой серии договоров. В феврале 1999 г. было подписано соглашение о торгово-экономиче­ском сотрудничестве между Приморским краем и провинцией Цзилинь, в декабре того же года заключено Соглашение об экономическом, торговом, научно-техни­ческом и культурном сотрудничестве между Читинской областью и Автономным округом Внутренняя Монголия.

Весьма активно развивались межрегиональные связи в рамках Года России в Китае и Года Китая в России. В 2006 г. более 40 субъектов РФ организовали презентации своих территорий в КНР. В Китае побывали пять из семи полпредов Президента России и 65 губернаторов. В России только в течение 2007 г. были проведены презентации 10 провинций, двух городов центрального подчинения и двух автономных районов КНР.[19] Всего же с начала 90-х годов было подписано, по подсчетам российского МИДа, более 100 соглашений о сотрудничестве между властями административно-территориальных единиц различного уровня России и Китая. Около 70 субъектов РФ установили прямые контакты с китайскими регионами.[20] В апреле 2009 г. было подписано базовое Соглашение об эконо­мическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Амурской областью и провинцией Хэйлунцзян.

Более динамично, нежели общегосударственные отношения между странами, развивались приграничные и региональные связи между отдельными регионами Китая и России.

В процессе расширения межгосударственного взаимодействия между Россией и Китаем постепенно формировалась инфраструктура межрегиональных свя­зей. Ее ключевыми элементами должны были стать нормативно-правовая база и структуры для организации двустороннего сотрудничества. Нормативно-право­вая база регионального взаимодействия создавалась как на межгосударственном уровне (межгосударственные и региональные договоры и соглашения), так и каждой из сторон (нормативно-правовая база РФ и КНР).

Межгосударственные соглашения, подписанные в 80–90-е годы ХХ - начале XXI в. и сформировавшие договорную базу регионального сотрудничества, делятся на две группы:

1.  Документы общего характера, определяющие условия и среду двусторон­них отношений и открывающие тем самым возможности для участия регионов в межгосударственных проектах.

2.  Конкретные соглашения, непосредственно регулирующие вопросы регио­нального и приграничного взаимодействия.

В Совместных декларациях, подписанных по итогам визита президента РФ Б.Н. Ельцина в Пекин в декабре 1992 г. и апреле 1996 г., стороны обещали пред­принимать «необходимые меры для обменов между центральными и местными органами законодательной, судебной и исполнительной власти, обществен­ными организациями», создавать «благоприятные условия для торговых связей… на основе прямых связей между регионами, в том числе приграничными, а также между предприятиями, организациями и предпринимателями»[21], «прилагать совместные усилия к тому, чтобы такие связи и сотрудничество получали госу­дарственную поддержку и продолжали развиваться в здоровом и упорядоченном направлении»[22].

Ряд документов из целого комплекса подписанных в декабре 1992 г. межправительственных и межведомственных соглашений предполагали расширение регионального сотрудничества: «О культурном сотрудничестве», «О безвизовых групповых туристских поездках», о научном сотрудничестве Российской ака­демии наук с Академией наук и Академией общественных наук КНР и другие. Важное значение для развития регионального сотрудничества имело межправительственное соглашение о принципах сотрудничества между администра­циями субъектов РФ и местными правительствами КНР (ноябрь 1997 г.). Оно предоставило местным властям правовую и формальную основы для развития отношений с соседними территориями. Соглашение давало им право «достигать договоренности по вопросам, входящим в компетенцию администраций (прави­тельств)… согласно национальному законодательству каждого из двух государств, и подписывать… соответствующие соглашения, не являющиеся международ­ными договорами»[23].

Дальнейшее укрепление межгосударственной базы регионального сотрудни­чества произошло в начале нового века. Основой для этого стал «Договор о добро­соседстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой» (16 июля 2001 г.). Ряд статей договора непосредственно нацелен на решение вопросов регионального и приграничного взаимодействия.

План действий по реализации положений Договора о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между РФ и КНР на 2005-2008 годы[24] был призван, в том числе, и стимулировать трансграничные отношения, определял масштабы и перспек­тивы российско-китайского межрегионального и приграничного сотрудничества. Более того, он возлагал на Москву и Пекин ответственность за некоторые кон­кретные действия, такие как подписание нового соглашения о режиме границы, сотрудничество в вопросах международной миграции, обеспечение транзита китайских товаров по российской территории, поддержка преподавания русского и китайского языков, соответственно, в Китае и России. Подобные планы были разработаны в приграничных территориях России. Они представляли собой пере­чень конкретных действий администраций и различных краевых и областных структур по развитию отношений с Китаем. Планы имели больше символическое значение, выступали скорее как черта «нового мышления», чем документ, пред­назначенный для скрупулезного и досконального выполнения.

Вторая группа документов, посвященных регулированию приграничных проблем, еще более многочисленна. Каждый визит на уровне глав государств или правительств сопровождался новыми договорами и соглашениями. Многие из них касались, прежде всего, вопросов приграничного взаимодействия. В качестве примера можно привести такие соглашения и протоколы, как «О международном автомобильном сообщении» (1992), «О сотрудничестве в области туризма» (1993), «О пунктах пропуска на российско-китайской государственной границе» (1994), «О сотрудничестве в области охраны окружающей среды» (1994), «О сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах» (1994), «О совместной охране лесов от пожаров» (1995), «Об охране тигра» (1997), «О безвизовых групповых туристических поездках» (2000) и др. Дву­стороннее соглашение «О режиме российско-китайской государственной гра­ницы» (вступило в силу 3 мая 1995 г.) не только полностью посвящено проблемам пограничных отношений (хотя и относящихся к компетенции центральных пра­вительств), но также содержит разделы «Приграничные экономические связи» и «Порядок сношений в пограничных районах».

В августе 2002 года было подписано Соглашение между Народным банком Китая и ЦБ РФ о межбанковских расчетах в торговле в приграничных районах. В соответствии с этим соглашением пред­приниматели России и Китая получили право открывать корреспондентские счета в национальной валюте.

Поведение сторон в процессе приграничного взаимодействия, особенно в торгово-экономической сфере, регулировалось, прежде всего, внутренним зако­нодательством государств. Каждое из них имело свои «руководства» по внеш­неэкономической деятельности, таможенные кодексы, законы о безопасности, иностранных инвестициях и др. и следовало их положениям. Для России были характерны не только периодическое изменение «правил игры» на высшем уровне, но, в ряде случаев, также несоответствие федеральных и местных законов, неподчинение региональных властей общероссийскому законодательству (зача­стую сходившее им с рук).

Например, характер, масштабы, формы приграничной торговли в России определялись законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[25] от 13 октября 1995 г. Ст. 22 указанного Закона ограничивала ведение приграничной торговли кругом лиц, постоянно прожи­вающих на этой территории, и товарами, производимыми в пределах указанной территории. Однако само понятие «приграничная территория» не было расшиф­ровано ни в законе, ни в более поздних документах. Не были определены и те административные единицы, которые считались «приграничными», а поэтому понятию «приграничная торговля» придавалось в России очень широкое тол­кование. Основная линия противоречий по этому вопросу пролегала по линии «центр - субъекты федерации». В Москве стремились свести круг пригра­ничных территорий лишь к тем районам и городам, которые непосредственно примыкали к иностранным государствам, тогда как, например, администрация Приморского края полагала, что вся его территория должна рассматриваться как приграничная.

16 января 1999 г. вступил в силу Федеральный закон «О координации между­народных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», который определил сферы (торгово-экономическая, гуманитарная, культурная) и содержание международной деятельности регионов, круг их потенциальных зару­бежных партнеров (субъекты и административно-территориальные образования иностранных государств, в особо оговоренных случаях - органы их государственной власти, а также международные организации), порядок согласования региональных соглашений с МИД России и фактически завершил десятилетний период форми­рования правовой базы российской региональной политики в отношении Китая.

Своеобразная оценка многолетней работы по созданию базы двустороннего регионального сотрудничества была дана на первой межпарламентской россий­ско-китайской конференции с участием председателя Совета Федерации РФ С.М. Миронова и председателя Постоянного Комитета ВСНП У Банго, состо­явшейся в Москве 25 мая 2004 г. и посвященной, в том числе, проблемам при­граничного сотрудничества. Оба председателя выразили удовлетворение суще­ствующей законодательной базой межгосударственных отношений, однако отметили, что наполнение этих отношений далеко от идеального.

В частности, по словам С.М. Миронова, Россию «не совсем устраивает номенклатура това­ров - и Россия, и Китай являются государствами, где развиты высокие техно­логии, и мы должны торговать не только сельскохозяйственной продукцией и ширпотребом». Он также указал на необходимость законодательного обеспе­чения регионального и приграничного сотрудничества обеих стран.[26] На кон­ференции отмечались неразвитость приграничной инфраструктуры и неблаго­приятный инвестиционный климат (с российской стороны).

Отношение региональных властей и деловых кругов Дальнего Востока, пре­имущественно определявших политику своих территорий в отношении Китая, формировавших структуру и формы приграничных связей, определялось целым комплексом противоречивых факторов:

– общими тенденциями политического и экономического развития России и ее регионов на разных этапах трансформации российского общества;

– спецификой региональной экономики в целом; состоянием, структурой, возможностями каждой из территорий;

– эволюцией российско-китайских отношений на межгосударственном уровне, в частности, процессом демаркации российско-китайской границы;

– характером складывавшихся у приграничных территорий отношений с соседними провинциями КНР, влиянием «китайских импульсов» (экономических, демографических, культурных и прочих) на жизнь этих территорий;

– мировоззрением, убеждениями, личными интересами, симпатиями и антипатиями региональных лидеров;

– шаблонами и стереотипами восприятия внешнего мира вообще и Китая в частности, присущими как всему населению региона, так и политиче­ской и деловой стратам местного общества. Во многом они были основаны на мизерных знаниях о соседней стране, непонимании и отторжении ее культуры, традиций, мировосприятия, искаженном имидже ее жителей. Мало для кого из дальневосточных политиков характерен полный «букет» предрассудков в отношении Китая и китайцев, но каждый из них в той или иной степени был подвержен влиянию негативного восприятия китай­ского фактора;

– отсутствием опыта международного сотрудничества, неразвитостью нормативно-правовой базы международной деятельности территорий.

Столь противоречивая база для развития отношений обусловила их темпы, характер и результаты. Более того, формирование и эволюция местных политик (именно политик, поскольку невозможно говорить об общей и единообразной политике территорий Дальнего Востока и Забайкалья) в отношении Китая прак­тически все эти годы (за исключением, может быть, самого начального периода - 1990–1991 гг.) происходили под воздействием двух противоположных и даже взаимоисключающих сил и тенденций.

С одной стороны, у творцов этих политик присутствовало искреннее желание развивать всесторонние связи с Китаем, включая различные формы торговли, при­влечение китайских инвестиций и рабочей силы, туристический и гуманитарный обмен. С другой - они постоянно стремились ограничить китайское присутствие (как экономическое, так и личностное) на российской территории. В итоге «китайская политика» дальневосточных и забайкальских тер­риторий не была единой, последовательной, как-то оформленной.

Приграничные связи имели преимущественно торгово-экономический характер. Именно экономические мотивы являлись мощной силой, толкавшей к сближению. Территориальные, групповые, индивидуальные экономические интересы определяли выбор направлений и форм региональной политики.

Обозначившееся с лета 1995 г. резкое сближение России с Китаем, воплотившееся в их «стратегическом партнерстве», заставило региональных чинов­ников быть более взвешенными в действиях и осторожными в высказываниях, но не изменило их мотивации и не настроило на поиски новых форм отношений с соседями. Подлинное отношение к Китаю лиц, в реальности формировавших «внешнюю политику» приграничных территорий - а таковыми были исклю­чительно первые лица - главы администраций, а потом губернаторы краев и областей Дальнего Востока и Забайкалья, определить непросто. Публично - в выступлениях, интервью, статьях в прессе - они вели себя как искушенные дипломаты, декларировавшие значимость добрососедских отношений с великим соседом. И если и говорили они о «китайской экспансии» и «китайской угрозе», то виновником таковой называли преимущественно не Китай, а Москву (в иной интерпретации - «центр»), по их мнению, не только откровенно игнорировав­ший интересы Дальнего Востока, но и разбазаривавший его территорию. Ругали также своих предшественников, допускавших бесконтрольное проникновение китайцев на дальневосточные территории. Однако в документах, не предна­значенных для широкой публики и, конечно, китайцев, мнения и предложения нередко высказывались исключительно противоположные.

Отношение к Китаю главы приморской администрации Е.И. Наздратенко (1993-2001) было заинтересованным, но подозрительным и осторожным. Его подход к Китаю сформировался как вследствие беспорядка в приграничных связях в начале 90-х годов, личного опыта и впечатлений, так и на основе пришедшихся весьма ко времени алармистских прогнозов некоторых политиков, журналистов и ученых. Е.И. Наздратенко, чей имидж «державника» и патриота был создан в ходе кампании против демаркации российско-китайской границы, открыто никогда не выступал против Китая. Весь его обличи­тельный пафос был направлен против российского МИДа и его сотрудников, «отдавших китайцам российскую землю», но никогда - против соседней страны. Отношения с КНР он называл одним из приоритетов внешней поли­тики России на Дальнем Востоке и публично утверждал, что «Китай и Россия «обречены» на экономическое сотрудничество». Однако направленные им в правительство РФ «Предложения администрации Приморского края по завершению демаркации российско-китайской границы в пределах Уссурийского и Хасанского районов» были составлены в духе эпохи советско-китайского конфликта и представляли КНР как серьезную военно-политическую и страте­гическую угрозу для России.

Естественно, что в условиях демократизации и нескончаемых выборов в 90-е годы местные власти и политики не могли не учитывать настроений общественности, складывавшихся преимущественно под влиянием местных средств массовой информации. Хотя, с другой стороны, сама власть (через пресс-центры администраций и подконтрольные им СМИ) активно участвовала в формирова­нии у населения образа Китая и китайцев, используя его отчасти и как средство для отвлечения населения от собственных провалов на ниве экономической и социальной политики. Очевидно, что губернаторов пугала угроза массового китайского присутствия на подчиненных им территориях, всем им больше импо­нировали Япония и Южная Корея, потенциально способные своими инвести­циями стимулировать экономику их территорий, а не Китай, заинтересованный лишь в получении сырья и экспорте своих низкокачественных товаров. Однако их конкретные действия определялись не эмоциями, а экономической целесо­образностью, и главными в выборе политики в отношении соседних китайских территорий являлись экономические стимулы и мотивы.

Принятие закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» завершило период формиро­вания российской политики на региональном уровне. Фактически в 1999 г. наступил третий этап в политике дальневосточных территорий в отношении Китая - период прагматизма, холодного расчета, подкрепленного соответству­ющей юридической базой. Новым веянием во взглядах дальневосточных политиков в начале XXI в. стало осознание необходимости тесного взаимодействия с Китаем в реализации планов и программ развития региона. Осознание это пришло как на административном уровне, так и в бытовом сознании населе­ния. С самых разных трибун стала выдвигаться идея координации российской программы развития Дальнего Востока и Забайкалья и китайской программы восстановления старой промышленной базы Северо-Востока (то, о чем в Китае говорили с момента начала реализации собственной программы).

С одной стороны, окончательное решение пограничной проблемы освобо­дило местных чиновников и политиков от необходимости демонстрации своего «патриотизма» в отношениях с КНР. Политическая стабилизация и экономический подъем в России увеличили заинтересованность местного бизнеса в связях с Китаем. Мощный толчок к пониманию неизбежности взаимодействия с КНР дали инициативы президента В.В. Путина по развитию Дальнего Востока: реали­зовать грандиозные задачи и освоить гигантские ресурсы - по меркам Дальнего Востока - регион самостоятельно не сможет.

С другой стороны, изменились настроения местного населения. Посеянный в начале 1990-х годов страх перед «китайской демографической экспансией» еще остается, но реалии последних десятилетий все более наглядно демонстрируют ущербность и деструктивность ориентации на подобные страхи и фобии. Про­веденный летом 2008 г. опрос общественного мнения населения приграничных с Китаем территорий Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края, Амур­ская и Еврейская автономные области) показал, что, по мнению его жителей, приоритетными направлениями развития международных связей региона должны быть Китай и Япония (соответственно, 50 и 46% опрошенных выделили их в каче­стве приоритета), тогда как Европейскую Россию упомянули лишь 26%, а США - 12%. Безусловным приоритетом Китай пользуется у лиц в возрасте от 30 до 40 лет: 59% от числа опрошенных лиц этого возраста заявили, что в первую очередь край должен развивать отношения с КНР, а на второе место поставили Японию (52%).[27]

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: