Правовая защита семьи с детьми в законодательстве РФ

 

В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг. (далее - Стратегия 2012- 2017 гг.), утвержденной Указом Пре­зидента РФ от 1 июня 2012 г. № 761, дана объемная картина положения детей в современной России. В частности, отмечается, что масштабы и острота существующих проблем еще далеки от окончательного решения, а интересы будущего страны требуют принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты. В полной мере сказанное относится и к социальному обеспечению.

Основным международным актом, посвященным детям, является Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. Для целей Конвенции ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее (ст. 1). Во всех действи­ях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государ­ственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка (ч. 1 ст. 3 названной Конвенции). Государственная поддержка и защита семьи, материнства, отцовства и детства признаются конституционными ценностями России как социального государства. Конституция РФ в ст. 39 гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в других случаях, установленных законом.[1]

Ратифицировав Конвенцию МОТ от 23 июня 1981 г. № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», Россия возложила на себя закрепленную в этом акте обязанность развивать и содействовать развитию государственных или частных служб быта, таких, как учреждения и службы по уходу за детьми и оказанию помощи семье. Однако услуги детских дошколь­ных учреждений сегодня доступны не всем. Эта проблема требует решения на федеральном уровне: если тот или иной субъект РФ не обеспечивает нуждающегося ребенка-дошкольника услугами учреждений по уходу, он должен возмещать семье расходы по уходу за ним в домашних условиях. Такие же выплаты могли бы предоставляться и семьям, которые на добровольной основе сами воспитывают дошкольников, не пользуясь услугами указанных учреждений.

Подчеркнем, что в Стратегии 2012-2017 гг., как в Конвенции о правах ребенка и в Конституции РФ, сделан акцент на необходимости решений и действий в отношении именно каждого ребенка, нуждающегося в конкретном благе. Это требование не допускает установления очередности получения социальных благ, возможности их предоставления в избирательном порядке, например в процентном отношении ко всем нуж­дающимся, в зависимости от финансовых возможностей страны или ре­гиона, путем выделения квот и др. [2]

Согласно международным и конституционным требованиям каждый ребенок вправе своевременно получать все необходимые для него бла­га социального обеспечения, которые сами по себе либо в совокупности со средствами родителей (семьи) достаточны для удовлетворения его жиз­ненных потребностей.

При этом меры социального обеспечения должны гармонично сочетаться с развитием в интересах детей и лиц с семейными обязанностями многих других отраслей законодательства. Представляется очевидным, что права детей в сфере социального обеспечения следует рассматривать не только как безотносительную ценность, но и как одну из гарантий реализации их права на жизнь. Государства-участники признают, что каждый ребенок имеет неотъемлемое право на жизнь (ч. 1 ст. 6 Конвенции о правах ребенка). Они обеспечивают в максимально возможной степени выживание и здоровое развитие ребенка (ч. 2 ст. 6 названной Конвенции). Как уже отмеча­лось, Конвенция называет ребенком человеческое существо до достиже­ния им 18-летнего возраста. [3]

Там же говорится, что ребенок ввиду его физической и умственной незрело­сти нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения. Поэтому необходимо учитывать потребности и интересы также и не родившегося человече­ского существа. При таком понимании ребенка его правовая защита и социальное обеспечение начинаются, как требует Конвенция, задол­го до его рождения - в виде предоставления необходимых благ бере­менной женщине и, более того, в виде охраны труда и здоровья не только женщин и мужчин, но и детей - как потенциальных родителей.[4]

О реальном положении детей, наличии и остроте детских проблем можно судить по данным статистики, социологических исследований, государственных докладов, докладов Уполномоченного по правам человека и др. Как отмечается в Стратегии 2012-2017 гг., только за 10 последних лет численность российских детей сократилась более чем на 6,5 млн - с 31,6 до 25 млн. Там же говорится, что по данным Росстата в 2010 г. среди детей в возрасте до 16 лет доля малообеспеченных превышала среднероссийский уровень бедности. В наиболее уязвимом положении находятся дети в возрасте от полутора до трех лет, дети из многодетных и неполных семей, дети безработных родителей, дети-инвалиды, сироты, в том числе социальные.[5]

Основные виды государственной финансовой поддержки семей, имеющих детей, зафиксированы в таких нормативно-правовых актах, как Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ и Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23 декабря 2009 г. № 1012н «Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей».

Несмотря на отдельные существенные решения, принятые в интересах детей, в развитии законодательства отчетливо проявилась и противоположная тенденция. Снижались ранее установленные для детей социальные гарантии, умалялись уже приобретенные ими права, ответственность за социальное обеспечение детей передавалась с феде­рального на региональный или муниципальный уровни, сокращалось финансирование социальной политики или оно было заведомо недостаточным и др. Известны случаи выхода беременных женщин на акции протеста в связи с изменением правил исчисления пособий по беремен­ности и родам, приведшим к сокращению размеров соответствующих страховых выплат, голодовок родителей из-за невозможности устроить детей в детские дошкольные учреждения и т. п. СМИ ежедневно обращаются к населению за материальной поддержкой детей, умирающих без дорогостоящей медицинской помощи, которая для семьи непосильна и по разным причинам не оказывается бесплатно. Тысячами исчисляются ежегодные отказы женщин от новорожденных детей в родильных домах. В России только по официальным данным производится в год около 1 млн абортов.

Государство признается в ограниченности возможностей социального обеспечения маленьких россиян, открыто допуская их массовое иностранное усыновление, перед которым дети, лишенные попечения родителей, в силу своей беспомощности и незрелости беззащитны. При этом они лишаются российского гражданства и попадают в чужую для них среду. В течение длительного времени разрешалось прерывание беременности на больших ее сроках по многочисленным официально установленным социальным показа­ниям: многодетность, неполнота семьи, наличие в семье ребенка-инвалида, безработица одного из родителей, отсутствие надлежащего жилья, мало обеспеченность семьи и т. д. Необходимость кардинального улучшения качества жизни детей, в том числе за счет социального обеспечения, дальнейших реальных действий в их интересах, равно как и научных исследований в этой сфере, не требует особых доказательств. Правовая защита и социальное обеспечение ребенка начинаются с предоставления защиты и необходимых благ беременной женщине. Право ребенка на жизнь и на охрану здоровья плохо совместимы с работой матери во время беременности. В перспективе все беременные женщины, в том числе и не состоящие в трудовых отношениях, в особенности несовершеннолетние, должны получать пособие по беременности, причем с максимально раннего ее срока. Уже сегодня необходимо существенно расширить права учреждений здравоохранения на выдачу листка нетрудоспособности на весь период беременности - по состоянию здоровья женщины, по условиям ее труда либо по рекомендации врача в интересах ребенка.

Отметим также отсутствие убедительного теоретического обоснования того обстоятельства, что в современных условиях государство возлагает основные материальные заботы о ребенке на родителей или главным образом на них. На наш взгляд, недопустим традиционный отказ от понимания фактов рождения и воспитания ребенка как выполнения семьей ее социальной, а не индивидуальной функции, особо значимой для общества и государства в условиях демографического кризиса. То, что родители добровольно содержат и воспитывают нового члена общества, поскольку считается, что они рожают его для себя, не означает, что ребенок, как самостоятельный гражданин государства, не должен иметь реального права на многие социальные блага, которые он лично не в состоянии оплатить: на бесплатное образование, бесплатную медицинскую помощь, бесплатное со­циальное обслуживание, бесплатную (безвозмездную) жилую площадь и др.[6]

В связи с активной позицией граждан (семей) по отстаиванию прав де­тей представляется весьма важным учесть в законодательстве о правах детей опыт Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в ст. 33 которого о праве инвалидов на создание общественных объединений законодатель провозгласил: общественные объединения, созданные и действующие в целях за­щиты прав и законных интересов инвалидов, есть форма социальной за­щиты инвалидов. Государство оказывает указанным общественным объединениям содействие и помощь, в том числе материальную, техниче­скую и финансовую; полномочные представители общественных объединений инвалидов привлекаются для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке; в собственности общественных объединений инвалидов могут находиться предприятия, учреждения, организации, хозяйственные товарищества и общества, здания, сооружения, оборудование, транспорт, жилищный фонд, интеллектуальные ценности, денежные средства, паи, акции и ценные бумаги, а также любое иное имущество и земельные участки в соответствии с законодательством РФ. Развитие законодательства о правах детей и семей с детьми с учетом приведенных выше положений должно способствовать более оптимальному учету их интересов в сфере социального обеспечения.

Для детей раннего (ясельного) возраста жизненно необходимо посто­янное присутствие взрослого, что исключает для последнего возможность какой-либо иной регулярной деятельности, в частности, оплачиваемого труда на условиях не только полной, но и неполной занятости. В соответствии с Трудовым кодексом РФ по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Однако страховым случаем признается уход за ребенком лишь в возрасте до полутора лет. Необходимо согласовать нормы законодательства о труде и социальном обеспечении, признав страховым случаем уход за ребенком до достижения им трехлетнего возраста с выплатой соответствующего страхового обеспечения застрахованному лицу или его супругу (супруге). Аналогично следует продлить период выплаты этого пособия и лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию. Наиболее массовым видом социальной поддержки бедных семей с детьми является ежемесячное пособие на ребенка, которое назначается в настоящее время в соответствии с региональным законодательством и составляет незначительную часть его официально установленного прожиточного минимума. Представляется, что федеральный законодатель не вправе самоустраниться от установления минимального стандарта ежемесячного пособия на детей в возрасте до 18 лет, по крайней мере для детей из многодетных и неполных семей.[7]

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» был предусмотрен новый вид денежной помощи многодетным семьям в случае рождения третьего ребенка или последующих детей после 31 декабря 2012 г. Субъ­ектам РФ рекомендовалось установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату до достижения ребенком возраста трех лет в размере, соответствующем региональному прожиточному минимуму ребенка. Однако рекомендательный характер данной выплаты позволяет регионам с высокой рождаемостью ее не вводить, тем более что для них названным Указом не предусмотрено федерального со финансирования этих выплат. Таким образом, семьи с детьми из разных регионов страны неправомерно оказываются в неравных условиях в зависимости от демографической обстановки в конкретной местности. Представляется, что указанная выплата должна производиться всем многодетным семьям, имеющим детей указанного возраста, независимо от даты рождения и места проживания ребенка, а также без проверки нуждаемости семьи.

Анализ теории и практики социального обеспечения детей позволяет сформулировать следующее общее правило, которое можно положить в основу развития законодательства о социальных пособиях. Учитывая, что средней заработной платы должно быть достаточно для воспроизводства рабочей силы, включая подрастающее поколение, блага социального обеспечения в виде ежемесячных семейных пособий на детей следовало бы предоставлять в дополнение к заработной плате родителей в тех случаях, когда размеры семьи (число детей) превышают определенный стандарт. В настоящее время таким условным стандартом можно назвать семью с двумя детьми. Соответственно, ежемесячное пособие должно назначаться на третьего и последующих детей в полной, на второго и последующих детей - в неполной семье без проверки нуждаемости, в заявительном порядке.  При таком подходе малообеспеченной семье с детьми, ежемесячное пособие на ребенка возможно было бы предоставлять независимо от числа детей, в том числе и на одного ребенка, если у родителей низкая заработная плата или по объективным причинам она вообще отсутствует. Очевидно также, что размеры ежемесячных семейных пособий должны быть сопоставимыми со средствами, достаточными для удовлетворения потребностей ребенка (детей).  Законодательство о социальном обеспечении детей должно раз­виваться лишь в направлении его улучшения, увеличения объема и повышения качества предоставляемых благ. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о восстановлении утраченных прав на блага социального обеспечения или прежнего объема этих благ, а также не допускать в дальнейшем умаления уже имеющихся у детей прав. Возможность реализации в обозримой перспективе названных выше и других многочисленных предложений по совершенствованию социального обеспечения детей и семей с детьми при всей их насущности и обоснованности вызывает большое сомнение в силу ряда причин. Дети, как отмечалось, нуждаются в специальной охране и заботе ввиду их физической и умственной незрелости. В связи с этим они не могут осознавать свои реальные нужды и потребности, формулировать и предъявлять требования к государству, отстаивать и защищать свои права и тем самым активно влиять на изменение законодательства в свою пользу. Другой причиной недостаточного развития социального обеспечения детей следует признать то обстоятельство, что в обыденном представлении ребенок является не столько полноправным гражданином государства, полноценным членом обще­ства, сколько членом малой социальной группы - семьи. [8]

Такой же позиции по существу придерживается и законодатель. Со­гласно ч. 2 ст. 38 Конституции РФ забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. В семейном законодательстве кон­ституционная обязанность заботиться о детях конкретизируется и как обязанность родителей их содержать. Социальное же обеспечение детей выступает в качестве материальной поддержки семьи в тех случаях, когда родители в силу объективных причин не располагают минимально необходимыми средствами для их содержания.

В значительном числе случаев, например, когда речь идет об обеспечении ежемесячными семейными пособиями, материальная поддержка предоставляется после проверки нуждаемости, то есть при явной недостаточности собственных доходов семьи. Не принимается во внимание, что само наличие детей, а тем более многодетность даже при высокой заработной плате родителей нередко превращает семью сначала в малообеспеченную, а затем и в нищую.

Соглашаясь с государственной позицией, добросовестные родители пытаются своими силами создать нормальные условия для жизни детей, в том числе и за счет интенсивной трудовой и бытовой нагрузок, ограничений в удовлетворении своих личных потребностей.

Следует отметить и то, что жизнь, здоровье и благосостояние детей во многом и напрямую зависят от соблюдения законодательства о труде. Нарушение его базовых положений также выступает своеобразной причиной невысокой эффективности социального обеспечения детей.

Среди основных принципов регулирования трудовых отношений ст. 2 ТК РФ называет в соответствии с международными требованиями обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе отвечающие требованиям безопасности и гигиены; своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.[9]

Между тем на рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15%), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число прерываний беременности (абортов).

Во многом все это - следствие прямого нарушения работодателями норм трудового законодательства об охране труда, в особенности женщин, и о справедливой его оплате, то есть тех принципиальных требований, которые отвечают интересам не только работников, но также их детей.

Представляется необходимой разработка механизма возмещения Фонду обязательного социального страхования и Пенсионному фонду РФ, таких, например, расходов, которые они несут в связи с выплатой пособия по беременности и родам при патологии беременности, вызванной нарушением норм по охране труда женщин, выплатой социальной пенсии и расходов на реабилитацию ребенка-инвалида, если инвалидность обусловлена неблагоприятными условиями труда матери, и т. п. Это не только увеличило бы финансовую базу для соответствующих выплат, но и в большей мере стимулировало бы работодателей к соблюдению законодательства об охране труда.

Что касается положения о справедливой заработной плате, об уровне оплаты труда, то его нарушает и сам законодатель, поскольку уста­навливаемый им минимальный ее размер не только не соответствует его же собственному требованию об обеспечении достойного человека существования для него самого и его семьи, но не достигает даже фи­зиологического прожиточного минимума, необходимого для удовлетворения потребностей хотя бы самого работника.

Поставленная Стратегией 2012-2017 гг. задача сокращения бедности детей и обеспечения им минимального гарантированного дохода должна решаться прежде всего за счет установления механизма реализации положения ТК РФ о справедливой оплате труда. Без решения этого общего, но важного вопроса сфера социального обеспечения в силу ограниченности ее функций и средств не справится с проблемой детской бедности ни сейчас, ни в отдаленной перспективе.

Подведя итог мы можем выделить следующее- основным международным актом, посвященным детям, является Конвенция ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.

Ратифицировав Конвенцию МОТ от 23 июня 1981 г. № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», Россия возложила на себя закрепленную в этом акте обязанность развивать и содействовать развитию государственных или частных служб быта, таких, как учреждения и службы по уходу за детьми и оказанию помощи семье. Однако услуги детских дошкольных учреждений сегодня доступны не всем.

Основные виды государственной финансовой поддержки семей, имеющих детей, зафиксированы в таких нормативно-правовых актах, В связи с активной позицией граждан (семей) по отстаиванию прав детей представляется весьма важным учесть в законодательстве о правах детей опыт Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в ст. 33 которого о праве инвалидов на создание обще­ственных объединений законодатель провозгласил: общественные объединения, созданные и действующие в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, есть форма социальной защиты инвалидов.

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» был предусмотрен новый вид денежной помощи многодетным семьям в случае рождения третьего ребенка или последующих детей после 31 декабря 2012 г.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: