Регулирования рынка профессиональной юридической помощи

К О Н Ц Е П Ц И Я

III.4. Дисциплинарная ответственность адвокатов

 

За нарушение норм законодательства об адвокатской деятельности, а также положений актов, регулирующих правила поведения адвокатов, во всех рассматриваемых государствах предусмотрены строгие меры дисциплинарной ответственности.

Самыми распространенными из них являются: предупреждение, выговор, штраф, запрет осуществлять адвокатскую деятельность в течение определенного периода времени, исключение из адвокатского сообщества.

Так, нарушение законодательства об адвокатуре и требований профессиональной этики адвоката в Германии влечет за собой применение
к адвокату мер дисциплинарной ответственности в форме предупреждения, выговора, штрафа, запрета заниматься адвокатской деятельностью на срок от одного года до пяти лет, исключение из адвокатуры. Решение о применении мер дисциплинарной ответственности принимается специально образованными органами – судами чести, действующими по местонахождению палат адвокатов.

В случае нарушения солиситором установленных правил поведения он может подвергнуться дисциплинарному взысканию (от порицания до полного исключения из реестра юристов). Это обусловлено тем, что этические нормы требуют
от солиситоров соблюдения различных ограничений, например: обязанность отказаться от ведения дела в случае возникновения конфликта интересов, обязанность обеспечивать конфиденциальность информации о клиенте, исполнение своих обязательств перед клиентом даже в том случае, если такое исполнение
не обеспечено мерами юридического принуждения.

При наличии жалоб на действия барристера любое заинтересованное лицо вправе обратиться в Коллегию по стандартам с соответствующей жалобой. Видами дисциплинарной ответственности барристеров являются штраф, выговор, ограничение условия действия лицензии или осуществления практики, исключение из профессии.

В Белоруссии в случае нарушения законодательства об адвокатуре или правил профессиональной этики к адвокату могут быть применены меры дисциплинарной ответственности, в числе которых замечание, выговор, исключение
из территориальной коллегии адвокатов. Дисциплинарное производство
в отношении адвоката возбуждается органами управления коллегии адвокатов,
а также Министром юстиции Республики Беларусь и рассматривается дисциплинарной комиссией коллегии адвокатов. В случае лишения статуса вновь стать членом адвокатуры лицо вправе только по истечении трех лет с момента лишения статуса (за исключением случая лишения статуса за совершение умышленного преступления).

В Китае дисциплинарное производство в отношении адвоката, недобросовестно исполняющего свои обязанности, может инициироваться территориальным органом Министерства юстиции Китая. Основными видами дисциплинарной ответственности адвокатов являются штраф и конфискация незаконных доходов, приостановление адвокатской деятельности, приостановление действия лицензии, прекращение лицензии, штраф в отношении руководителя адвокатской фирмы.

Несмотря на имеющиеся различия в порядках и условиях применения дисциплинарных взысканий, основной их целью является поддержание высокого качества оказания юридических услуг лицами, получившими статус адвоката,
а равно исключение из адвокатуры лиц, деятельность которых не соответствует профессиональным и этическим стандартам и создает риски нарушения прав доверителей.

 

III.5. Заключение по результатам изучения зарубежного опыта

 

Изучение сферы оказания юридической помощи иностранных государств демонстрирует, что, несмотря на общие различия регуляторных режимов,
им присущи единообразные концептуальные подходы к нормативному разрешению вопросов, связанных с определением порядка и условий ведения деятельности
по оказанию юридических услуг. При этом можно выделить следующие общие тенденции в специальном правовом регулировании профессии:

- определение круга лиц, наделенных правом предоставления профессиональной правовой помощи. В связи с тем, что деятельность по судебному представительству предъявляет наиболее высокие требования к профессиональной компетенции юристов, определение со стороны государства круга лиц, которым предоставлено право ведения дел в судах, и установление статуса таких лиц является одним из традиционных направлений регуляторного участия государства
в сфере правового регулирования порядка оказания юридических услуг;

- предъявление строгих требований к претендентам на получение статуса адвоката, прохождение стажировок и многоступенчатых систем квалификационных экзаменов;

- установление требований к адвокатам, связанных с регулярным повышением и подтверждением квалификации, в качестве условия сохранения адвокатского статуса;

- применение мер дисциплинарной ответственности по отношению
к адвокатам, нарушающим обязательства перед клиентами и не соблюдающим законодательство об адвокатской деятельности, профессиональные и этические стандарты;

- высокая степень защищенности клиентов, которая достигается за счет введения инструментов, гарантирующих возмещение убытков, принесенных непрофессиональными и (или) недобросовестными действиями адвокатов
(во многих случаях законодательством об адвокатуре предусмотрено обязательное страхование профессиональной деятельности адвокатов);

- гибкий подход к вопросу выбора форм ведения совместной деятельности: как правило, законодательство иностранных государств допускает осуществление коллективной деятельности адвокатов как в коммерческих, так и в некоммерческих формах. При этом даже в тех странах, где предусмотрено создание только некоммерческих адвокатских образований, их правовой режим позволяет эффективно разрешать вопросы распределения прибыли, заключения соглашений
с клиентами, структурирования партнерских и трудовых отношений.

- возможность заключения адвокатами трудовых договоров при одновременном установлении специальных норм, гарантирующих такие общие принципы организации и деятельности адвокатуры как независимость, самоуправление и корпоративность.

В некоторых странах продолжается поиск наиболее оптимальных моделей правового регулирования оказания юридических услуг, что при отсутствии единых стратегических концептуальных подходов к нормотворчеству может приводить
к существованию в рамках единой отрасли нескольких профессиональных сообществ, имеющих различное регулирование при одинаковом функционале.

Так, в Польше с принятием отдельных законов об адвокатуре и о юридических советниках фактически закрепилось разделение юридической профессии, что выразилось в создании и функционировании двух равнозначных групп субъектов оказания юридической помощи – адвокатов и юридических советников. При этом
в законах содержатся одинаковые положения, касающиеся как видов предоставляемых ими услуг, так и правил допуска в профессию. Отличие двух категорий юристов заключается лишь в большем объеме полномочий адвокатов
по участию в уголовном судопроизводстве. Адвокаты и юридические советники также имеют собственные кодифицированные своды правил и норм поведения.
По экспертным оценкам, данный эксперимент не удовлетворил общественный интерес в должном урегулировании статуса лиц, деятельность которых обеспечивает право граждан на получение квалифицированной юридической помощи.

Изучение зарубежного опыта регулирования сферы оказания профессиональной юридической помощи позволяет прийти к выводу о том, что при подготовке нормативных правовых решений в ходе реализации Концепции целесообразно имплементировать в российское законодательство об адвокатуре лучшие мировые практики и традиционные решения в сфере правового регулирования оказания юридических услуг. При этом необходимо уделить особое внимание единству профессии, стандартизации и прозрачности процедур допуска
в профессиональное сообщество, поддержанию квалификации юристов, расширению возможностей использования различных корпоративных форм организации деятельности, дисциплинарным практикам.

 

IV. Задачи Концепции
и ограничения предмета регулирования

Учитывая цели государственной программы, актуальное состояние рынка профессиональной юридической помощи в Российской Федерации, выявленные проблемы его функционирования, а также принимая во внимание зарубежный опыт регулирования института оказания профессиональной юридической помощи, основной задачей Концепции представляется формирование единой правовой основы предоставления юридических услуг в Российской Федерации, предполагающей:

- повышение уровня правовой защиты получателей юридических услуг;

- совершенствование института адвокатуры, в том числе путем устранения ограничений, затрудняющих организацию эффективной адвокатской деятельности;

- создание условий для недопущения низкоквалифицированных юристов
к оказанию юридических услуг, условий исключения из профессии недобросовестных консультантов;

- создание системы профессиональной правовой помощи, отвечающей общепризнанным международным стандартам, и формирование условий для интеграции институциональной среды адвокатуры в мировое правовое пространство.

Реформирование не затрагивает профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; полномочий субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Концепция не затрагивает деятельность муниципальных служащих органов местного самоуправления, нотариусов.

Положения проектируемых в развитие Концепции нормативных правовых актов не будут распространяться на юристов, осуществляющих профессиональную деятельность по трудовому договору в составе юридических подразделений (иных структурных подразделений) организаций. Данная категория юристов сохранит право представлять интересы своих компаний-работодателей в судах.

При подготовке проектов нормативных правовых актов следует рассмотреть вопрос о сохранении права судебного представительства для лиц, являющихся близкими родственниками представляемого. Судебное представительство также продолжат осуществлять лица, являющиеся законными представителями граждан, руководителями организаций.

Право оказания юридической помощи (в том числе, право на ведение дел
в судах) сохранят участники государственной системы бесплатной юридической помощи в рамках Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон о бесплатной юридической помощи), а также некоммерческие организации, зарегистрированные
в установленном законодательством порядке и оказывающие юридическую помощь на безвозмездной основе в соответствии с целями их создания.

 

V. Механизмы реализации Концепции

Механизмом реализации Концепции будет являться разработка и принятие нормативных правовых актов по нескольким направлениям с учетом следующих предпосылок:

- рынок юридических услуг представлен двумя основными группами участников: адвокаты и лица, не обладающие статусом адвокатов;

- законодательство об адвокатской деятельности структурировано, обеспечивает возможность выработки профессиональных и этических стандартов предоставления квалифицированной юридической помощи, обладает инструментами допуска к ее осуществлению и исключения из состава адвокатуры лиц, недобросовестно исполняющих свои обязанности. Вместе с тем оно потребует актуализации по направлениям, обозначенным в Концепции;

- лица, не обладающие статусом адвокатов, предоставляют юридические услуги при наличии только общих установленных требований к ним как к субъектам предпринимательской деятельности (регистрация в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя, постановка на налоговый учет, уплата обязательных платежей), требования к ним как к специальным субъектам рынка, оказывающим юридические услуги, не установлены, профессиональные и этические стандарты деятельности отсутствуют, механизмов отстранения недобросовестных лиц от оказания юридической помощи в качестве специальных субъектов
не имеется;

- в законодательстве отсутствует единый терминологический аппарат, позволяющий определить понятие, объем и содержание деятельности
по предоставлению юридических услуг, что препятствует проектированию нормативных положений для определения круга лиц, обладающих правом предоставления таких услуг, и правил осуществления такой деятельности.

При анализе возможных вариантов упорядочения системы оказания профессиональной юридической помощи рассматривались два основных сценария: введение института саморегулирования части рынка, для которой правила предоставления юридических услуг не установлены, или объединение всех участников рынка на площадке модернизированной адвокатуры.

Развитие и внедрение механизмов саморегулирования предпринимательской
и профессиональной деятельности с обязательным членством в саморегулируемых организациях на протяжении длительного времени рассматривается в Российской Федерации в качестве одного из способов снятия излишних административных барьеров. Институт саморегулирования используется в качестве альтернативы государственному лицензированию или иным разрешительным механизмам. Несколько видов лицензирования, в частности лицензирование оценочной, аудиторской, актуарной деятельности, деятельности арбитражных управляющих, деятельности в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования, строительства, заменены требованием об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в саморегулируемых организациях[5].

Согласно Федеральному закону от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях) под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил такой деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Согласно мировой практике общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, зачастую устанавливают более высокий
и детальный уровень требований к участникам рынка и их товарам (работам, услугам), нежели акты государственных органов власти. Вместе с тем применение механизмов саморегулирования в качестве альтернативы институту государственного лицензирования показывает, что при наличии определенных улучшений, выразившихся, в том числе, в избавлении ряда отраслей
от недобросовестных и недостаточно компетентных участников и повышении прозрачности процедур допуска на рынок, наблюдается также и ряд объективных недостатков, связанных в первую очередь с низкой эффективностью исполнения саморегулируемыми организациями возложенных на них законодательством функций.

Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 2776-р,
в качестве таких недостатков называет: неэффективное выполнение функции
по выработке отраслевых стандартов деятельности, низкую эффективность
и формальность контроля саморегулируемой организации за соблюдением
ее членами установленных требований, неэффективность механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями. Указанным документом предусмотрено принятие в 2016-2020 гг. комплекса мер, направленных на последовательное совершенствование института саморегулирования в Российской Федерации. В этой связи достижение целей Концепции с использованием механизмов саморегулирования представляется преждевременным.

Кроме того, отрицательными последствиями выбора такой модели регулирования рынка профессиональной юридической помощи могут стать:

- создание двойных профессиональных и этических стандартов однородной по своему содержанию деятельности по предоставлению юридических услуг
в рамках адвокатуры и саморегулируемых организаций;

- потенциальное введение в заблуждение потребителей относительно различных регуляторных режимов разных субъектов рынка предоставления юридических услуг (адвокатов и не адвокатов);

- неэффективное исполнение функций саморегулируемыми организациями
и, как следствие, допуск на рынок участников, только формально отвечающих установленным требованиям;

- увеличение расходов бюджета, необходимых для реализации полномочий
по контролю и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций.

На сегодняшний день только адвокатская деятельность обладает установленными Законом об адвокатуре и Кодексом едиными требованиями
к претендентам на допуск к оказанию квалифицированной юридической помощи, нормами и этическими правилами осуществления такой деятельности, механизмами дисциплинарной ответственности. Одновременно в целях обеспечения исполнения адвокатом возложенных на него обязанностей и реализации предоставленных ему полномочий законом установлен ряд гарантий адвокатской деятельности (адвокатская тайна, адвокатский запрос, особый порядок привлечения
к ответственности).

Зарубежный опыт правового регулирования деятельности по оказанию юридических услуг демонстрирует, что во многих странах задача по обеспечению права граждан на получение квалифицированной юридической помощи при оптимальном уровне саморегулирования профессионального сообщества
с минимальным участием государства в качестве регулятора отрасли была решена посредством объединения практикующих юристов на площадке института адвокатуры. При этом комплексный и сравнительный анализ законодательства иностранных государств позволяет выявить единообразные подходы
к установлению правил осуществления адвокатской деятельности, которые релевантны целям Концепции.

Адвокатура является оптимальной платформой для объединения профессии
и достижения цели повышения качества предоставления юридических услуг также по следующим причинам:

- адвокатская деятельность в наибольшей степени соответствует природе квалифицированной юридической помощи, поскольку она обеспечивает доступ
к правосудию и непосредственно связана с публично-правовыми функциями (прежде всего, в случаях судебного представительства);

- статус адвоката предоставляет дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи (адвокатская тайна, адвокатский запрос);

- адвокатура обеспечена механизмами привлечения адвокатов
к дисциплинарной ответственности и прекращения статуса при нарушении законодательства об адвокатской деятельности, в том числе по жалобам доверителей;

- адвокатура располагает инструментами внутрикорпоративного управления
и саморегулирования;

- адвокатура на сегодняшний день обладает сформированной структурой, органы адвокатского самоуправления действуют на территории всех субъектов Российской Федерации, что позволяет избежать необходимости создания новых форм организации участников рынка;

- законодательство об адвокатуре содержит базовые положения, необходимые для разработки единых стандартов предоставления юридических услуг;

- информирование граждан о праве адвокатов на предоставление юридических услуг не потребует проведения обширной просветительской кампании в связи с тем, что институт адвокатуры является узнаваемым и понятным для потребителей;

- адвокатура является общепринятой и понятной мировому сообществу конструкцией, что обеспечивает синхронизацию реформы с интеграцией российского рынка юридических услуг в международный юридический бизнес,
а равно повышает транспарентность российского правового пространства для иностранных инвесторов.

Важно отметить, что, несмотря на существующие проблемы
в законодательном регулировании адвокатуры, в последнее время был принят ряд важных нормативных правовых актов, усиливающих гарантии и эффективность адвокатской деятельности.

Так, в 2016 году разработан Минюстом России и принят Федеральный закон
от 02.06.2016 № 160-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5.39 и 13.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»
(далее – Федеральный закон). Внесенные изменения направлены на регламентацию полномочий адвоката по выполнению возложенных на него обязанностей
по оказанию квалифицированной юридической помощи и обеспечение надлежащего механизма реализации конституционных прав граждан на получение этой помощи. Положения Федерального закона способствуют повышению статуса адвокатов,
их профессионального уровня, а также роли адвокатских образований.

Федеральным законом предусмотрено создание Комиссии Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации по этике и стандартам, в состав которой входят представители Минюста России, Государственной Думы, Совета Федерации и Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. Одним из основных направлений деятельности данной комиссии является разработка стандартов оказания квалифицированной юридической помощи и иных стандартов адвокатской деятельности. На сегодняшний день указанная Комиссия сформирована
и приступила к работе.

В развитие Федерального закона разработаны и приняты ряд приказов Министерства юстиции Российской Федерации, в том числе приказ Минюста России от 14.12.2016 № 288 «Об утверждении требований к форме, порядку оформления
и направления адвокатского запроса», которым определены основные правила работы с адвокатским запросом.

Указанные примеры демонстрируют, что институт адвокатуры находится
в сфере особого внимания государства и уже претерпевает важные изменения, призванные повысить эффективность реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, что также свидетельствует в пользу выбора адвокатуры в качестве наиболее перспективной площадки для объединения профессии.

 

V.1.  Принципы реализации Концепции

Нормативное правовое регулирование должно базироваться на следующих принципах:

- этапность реализации Концепции;

- непрерывность оказания квалифицированной юридической помощи;

- установление максимально комфортного переходного периода для вступления в адвокатуру юристов, не обладающих статусом адвоката, а также для транзита существующих юридических фирм в адвокатские образования;

- усиление роли органов адвокатского самоуправления по введению
и обеспечению исполнения единых стандартов адвокатской деятельности, методической работы, выработки принципов единообразия адвокатской практики;

- создание организационных и правовых условий для разработки
и утверждения стандартов предоставления юридических услуг.

В связи с этим следует осуществить разработку нормативных правовых актов в целях совершенствования законодательства об адвокатской деятельности для создания и реализации механизмов, соответствующих требованиям современного рынка, а также в целях увеличения привлекательности института адвокатуры
и постепенной интеграции в него высококвалифицированных юристов.

Принимая во внимание, что ведение дел в судах требует наивысшей квалификации юристов, в том числе с точки зрения рисков наступления для получателей юридических услуг процессуально оформленных негативных последствий деятельности их представителей, следует установить правило,
в соответствии с которым с определенного момента правом судебного представительства будут наделены только лица, обладающие статусом адвоката,
с учетом изъятий, предусмотренных Концепцией. Правом оказания юридических услуг на возмездной основе в целом в перспективе следует наделить только адвокатов и адвокатские образования.

Актуализацию законодательства об адвокатуре и адвокатской деятельности целесообразно осуществлять по нескольким направлениям.

 

V.2.  Обеспечение возможности работы адвоката по трудовому договору
с адвокатским образованием и найма адвокатом адвоката

При реализации Концепции необходимо обеспечить возможность работы адвоката по трудовому договору с адвокатским образованием, а также найма адвокатом адвоката при общем соблюдении гарантий независимости
и самостоятельности деятельности адвокатов. Данная модель успешно функционирует в целом ряде стран, в том числе в государствах, в которых, как
и в Российской Федерации, закреплен непредпринимательский характер деятельности адвокатуры (Германия, Франция).

Основной сложностью при реализации указанного решения является установленное Законом об адвокатуре правило, в соответствии с которым адвокат, являясь независимым профессиональным советником по правовым вопросам,
не вправе вступать в трудовые отношения в качестве работника, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности.

Вместе с тем преодоление данной правовой коллизии возможно путем внесения изменений в Закон об адвокатуре и Трудовой кодекс Российской Федерации. Целесообразно введение дополнительной главы в часть четвертую раздела XII Трудового кодекса Российской Федерации «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников», определяющей особенности труда адвокатов.

К таким особенностям следует отнести: обязанность соблюдения адвокатом требований адвокатской этики и адвокатской тайны; обязанность информирования адвокатом своего работодателя о возможном конфликте интересов, связанном
с работой по трудовому договору и адвокатской этикой; обязанность адвоката
по передаче дел в случае прекращения с ним (или по его инициативе) трудовых отношений. Необходимо предусмотреть специальные положения трудового договора между адвокатом и работодателем с установлением обязанности работодателя
не поручать адвокату ведения дел, которые могут привести к конфликту интересов,
и правом адвоката не исполнять поручения при нарушении работодателем указанной обязанности. При этом адвокат будет обязан уведомлять адвокатскую палату
о заключении трудового договора и о его расторжении.

Одновременно необходимо дополнить Закон об адвокатуре нормами
о заключении трудового договора с адвокатом, а также скорректировать положение, ограничивающее право адвоката на вступление в трудовые отношения.

Кроме того, потребуется создание особого режима деятельности для адвокатов, намеренных работать по трудовому договору. В соответствии с пунктом 6 статьи 15 Закона об адвокатуре адвокат со дня присвоения ему статуса, либо внесения сведений о нем в региональный реестр после изменения им членства
в адвокатской палате, либо возобновления статуса адвоката обязан уведомить совет адвокатской палаты об избранной им форме адвокатского образования
в трехмесячный срок со дня наступления указанных обстоятельств. В случае нарушения адвокатом указанного требования его статус может быть прекращен
на основании подпункта 5 пункта 2 статьи 17 Закона об адвокатуре.

При введении возможности работы адвоката по трудовому договору необходимо предусмотреть положение, согласно которому адвокат вправе
не избирать форму адвокатского образования, а обязан вместо этого в установленные законом сроки уведомить адвокатскую палату о заключении трудового договора. При этом после окончания срока действия трудового договора адвокат также
в течение трех месяцев обязан уведомить адвокатскую палату об избрании формы адвокатского образования или о заключении нового трудового договора.

 

V.3.  Обеспечение условий для создания коммерческих корпоративных
форм ведения адвокатской деятельности

 

Реализация Концепции предполагает единое регулирование профессии
с одновременным расширением организационно-правовых форм адвокатских образований. Совершенствование законодательства будет направлено на разработку комплекса правовых норм, которые обеспечат возникновение коммерческих корпоративных форм ведения адвокатской деятельности. Это позволит, с одной стороны, обеспечить реализацию адвокатом публично-правового компонента
в качестве особого субъекта, осуществляющего функцию по защите прав, свобод
и интересов физических и юридических лиц, и, с другой стороны, предоставит оптимальные возможности для ведения деятельности с использованием организационно-правовых форм, отражающих современные реалии и запросы разных категорий потенциальных клиентов (граждан, бизнеса, органов государственной власти и местного самоуправления). Зарубежный опыт демонстрирует, что в большинстве иностранных юрисдикций допускается совместное ведение адвокатской деятельности в предпринимательских целях (Франция, Германия, Великобритания, США, Дания, Швейцария, Нидерланды, Армения).

В качестве препятствия для подготовки соответствующих изменений может рассматриваться существующая конфигурация законодательства, определяющего виды юридических лиц по критерию коммерческого или некоммерческого характера их деятельности в совокупности с нормами Закона об адвокатуре, устанавливающими непредпринимательский характер деятельности адвокатов. Вместе с тем, как демонстрирует проанализированный зарубежный опыт, данный правовой конфликт в большей степени носит терминологический, нежели содержательный характер, и может быть устранен через установление специальной правоспособности коммерческой формы адвокатского образования и ограничений
ее правового положения (основная цель деятельности – оказание юридических услуг, ограничение круга участников по субъектному составу, описание других особенностей правового положения для осуществления основного вида деятельности с учетом допущения, предусмотренного пунктом 4 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации).

 При этом непредпринимательский характер деятельности адвоката в качестве лица, обладающего специальным статусом и обеспечивающим реализацию конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, в текущей редакции Закона об адвокатуре не запрещает ему осуществлять деятельность, приносящую доход, объединяясь с другими адвокатами, что предопределяет его право на участие в коллективном ведении дел.

Фактически сложившаяся на рынке юридических услуг ситуация свидетельствует о необходимости допустить применение коммерческих форм организации адвокатской деятельности, что подтверждается мировым опытом (раздел 3 Концепции).

В связи с этим предлагается внести изменения, в соответствии с которыми адвокатская деятельность сохранит непредпринимательский характер, но при этом адвокатам разрешается для целей коллективного осуществления деятельности создавать не только адвокатские образования, являющиеся некоммерческими организациями, но также и адвокатские образования в организационно-правовых формах коммерческих корпоративных организаций, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, таких как общество с ограниченной ответственностью (ООО), непубличное акционерное общество (АО), полное товарищество, производственный кооператив. Во втором случае необходимо установить специальный статус таких организаций путем включения ограничительных положений в Закон об адвокатуре (по использованию наименований, составу учредителей, предмету деятельности), что допускается пунктом 4 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Для консолидации юридической профессии и создания впоследствии единых стандартов регулирования процесса оказания юридической помощи обновленная адвокатура должна стать привлекательной для самых разных участников юридического рынка, в том числе с точки зрения выбора организационно-правовых форм юридических лиц – адвокатских образований. Законодательство
об адвокатской деятельности в этой части должно быть основано на праве выбора адвокатами, объединяющимися в адвокатское образование, той или иной модели коллективного ведения деятельности, при этом такой выбор должен включать как право выбора между некоммерческой и коммерческой моделью адвокатского образования, так и между несколькими организационно-правовыми формами внутри каждой модели.

Закон об адвокатуре позволяет адвокатам на сегодняшний день выбирать одну из форм адвокатских образований, являющихся некоммерческими организациями. Среди организационно-правовых форм коммерческих организаций проектируемое законодательство должно позволять выбирать форму ООО, непубличного АО, полного товарищества (для адвокатских фирм, участники которых готовы нести неограниченную ответственность по обязательствам фирмы), производственного кооператива. Кроме того, должны быть созданы условия для перехода существующих ООО, АО, полных товариществ и производственных кооперативов, осуществляющих деятельность по оказанию юридических услуг, в статус соответствующих адвокатских образований, что позволит обеспечить комфортный транзит применяемых сегодня форм коллективного оказания адвокатами
и не адвокатами правовой помощи в формы, которые станут доступны по новому законодательству. При этом для адвокатских образований, созданных в форме коллегии адвокатов, адвокатского бюро или юридической консультации, будет сохранен действующий в настоящее время правовой режим. Также требует решения вопрос о том, в какие организационно-правовые формы адвокатских образований может быть преобразовано адвокатское образование той или иной формы.

Предлагаемый подход не создаст системных юридических конфликтов
в действующем законодательстве. При этом итоговая конфигурация таких изменений и перечень допустимых организационно-правовых форм могут быть определены
на этапе подготовки проектов нормативных правовых актов с учетом обсуждения
с представителями профессионального сообщества и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Новый способ организации коллективной деятельности адвокатов позволит решить следующие задачи:

- обеспечить возможность надлежащего оформления договоренностей относительно распределения финансовых результатов совместной деятельности адвокатов. Фактически на сегодняшний день в адвокатских образованиях распределение гонораров осуществляется соразмерно личному профессиональному вкладу адвоката при работе по конкретному делу. Вместе с тем такое распределение не может быть оформлено и производится в нарушение правового режима, установленного для некоммерческих организаций. В этом смысле проектируемые изменения лишь нормативно оформят де-факто существующий порядок;

- закрепить возможность заключения соглашения об оказании юридической помощи между адвокатским образованием и доверителем. Во многих случаях сложные проекты требуют привлечения значительного количества юристов, специализирующихся в отдельных отраслях права. Существующая на сегодняшний день модель заключения соглашения с каждым из привлеченных для реализации проекта адвокатом (в случае с адвокатским бюро – со всеми адвокатами, в том числе с теми, чье участие в проекте не предполагается) не отражает фактических взаимоотношений между клиентом и адвокатом. Реализация Концепции должна позволить использовать различные варианты оформления отношений
с доверителями, наиболее подходящие для конкретных практических ситуаций,
а именно: заключение соглашения об оказании юридической помощи между доверителем и (1) адвокатским образованием как юридическим лицом; (2) отдельным или некоторыми (всеми) адвокатами, состоящими в адвокатском образовании, если соглашением адвокатов внутри адвокатского образования заключение соглашений для отдельных адвокатов напрямую с доверителем
не запрещено; (3) совмещение первой и второй модели, когда по отдельным вопросам соглашение может заключаться с адвокатским образованием как
с юридическим лицом, а по другим – напрямую с адвокатом, состоящим в таком адвокатском образовании. Возможность заключать соглашения с адвокатским образованием как юридическим лицом позволит создать дополнительные гарантии для доверителя при наступлении для него неблагоприятных последствий
в результате действий юристов, поскольку имущественную ответственность
по соглашению в таком случае будет нести адвокатское образование;

- предоставить возможность официального структурирования трудовых функций в адвокатском образовании между адвокатами-партнерами, принимающими участие в управлении адвокатским образованием, и адвокатами,
не выполняющими управленческих функций. При этом выполнению данной задачи будет способствовать разрешение адвокатам работать по трудовым договорам
с адвокатскими образованиями;

- позволить адвокатским образованиям использовать средства индивидуализации;

- позволить адвокатским образованиям участвовать в государственных закупках.

Не менее важным является то обстоятельство, что действующая редакция Закона об адвокатуре технически ограничивает адвокатские образования в праве участвовать в закупках юридических услуг частными, государственными
и муниципальными организациями, так как в большинстве случаев в качестве участника тендера и стороны контракта, оформляемого по результатам проведения конкурса, может выступать только организация. Вместе с тем Закон об адвокатуре
не допускает возможности заключения соглашения об оказании юридической помощи с адвокатским образованием. Участниками дискуссий, проведенных в ходе подготовки Концепции, данный вопрос неоднократно обсуждался как проблемный.

Отмечалось, что государственная политика в области развития адвокатуры
не находит своего отражения в такой важной сфере рынка как осуществление государственных закупок у субъектов малого предпринимательства ввиду того, что оказание услуг адвокатскими образованиями невозможно, поскольку они являются некоммерческими организациями. При этом адвокатские образования, являясь профессиональными участниками рынка юридических услуг и соответствуя остальным критериям субъектов малого предпринимательства[6], не могут воспользоваться преимуществами, предоставляемыми законодательством в сфере закупок таким субъектам. Фактически создается ситуация, при которой одни организации, оказывающие юридические услуги, находятся в заведомо привилегированном положении по отношению к другим, что является недопустимым, в том числе с точки зрения развития конкуренции. Таким образом,
в некоторых случаях адвокатские образования вынуждены в целях обеспечения соответствия формальным требованиям создавать де-факто аффилированные коммерческие организации для участия в закупках.

Предлагаемые Концепцией решения в части расширения возможностей совместной организации адвокатской деятельности позволят решить указанную проблему.

При разработке нормативных правовых актов должен быть обеспечен комфортный транзит коммерческих организаций, оказывающих юридические услуги, в соответствующие формы адвокатских образований. При этом переход
в статус адвокатского образования не повлияет на текущую деятельность таких компаний и не создаст препятствий для получения юридической помощи
их клиентами.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре адвокат обязан ежемесячно отчислять средства на общие нужды адвокатской палаты в порядке
и в размерах, которые определяются собранием (конференцией) адвокатов адвокатской палаты соответствующего субъекта Российской Федерации, а также отчислять средства на содержание соответствующего адвокатского кабинета, коллегии адвокатов или адвокатского бюро в порядке и в размерах, которые установлены адвокатским образованием. При введении правила, в соответствии
с которым адвокаты смогут создавать коммерческие корпоративные организации, необходимо предусмотреть освобождение адвокатов, являющихся участниками таких организаций, и адвокатов, с которыми заключены трудовые договоры,
от отчислений на содержание этих организаций.

 

V.4.  Основные направления нормативной актуализации других положений
законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре

 

В целях обеспечения высокого качества оказания квалифицированной юридической помощи необходимо установить обязанность адвоката с определенной периодичностью проходить повышение квалификации с предоставлением подтверждающих документов в органы адвокатского самоуправления.
На сегодняшний день Законом об адвокатуре закреплена обязанность адвоката
по совершенствованию знаний, однако отсутствует корреспондирующая ей норма, устанавливающая ответственность адвоката за нарушение этого правила. В качестве механизма ответственности следует предусмотреть возможность адвокатской палаты субъекта приостановить статус адвоката, а в случае неоднократности нарушения – прекратить. Необходимо отметить, что подобная обязанность является распространенной во многих иностранных юрисдикциях. Стандарт повышения квалификации должен быть разработан Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации, согласован с Министерством юстиции Российской Федерации
и утвержден Всероссийским съездом адвокатов.

Наличие специализации на рынке юридической помощи и потребность многих юристов в избрании определенной отрасли права в качестве основной (возможно,
и единственной) профессиональной практики являются предпосылками для постановки вопроса о специализации адвокатов и формировании специализированных секций по конкретной практике (отрасли права) в целях обмена профессиональным опытом, углубленного изучения вопросов, относящихся
к избранной сфере специализации, в рамках повышения квалификации адвокатов, методической деятельности, научной работы, участия в правовой экспертизе законопроектов и иных формах правотворческой деятельности при обеспечении организационного единства адвокатуры и общих этических стандартов адвокатского сообщества. Специализация учитывалась бы при исполнении адвокатом своих обязанностей, в том числе по систематическому повышению своего профессионального уровня.

Адвокату, получившему звание специализированного, адвокатская палата выдавала бы соответствующий сертификат, и при этом такой адвокат сохранял
бы в полном объеме право практиковать в качестве адвоката общего профиля. Начать внедрение специализации целесообразно с ограниченного числа направлений (например, в сфере недвижимости, корпоративного, налогового, семейного
и наследственного права, трудового права и права социального обеспечения),
а затем, по мере накопления опыта и заявок адвокатов, число сфер специализации можно было бы расширять.

Сертификат специализированного адвоката будет являться подтверждением того, что качество работы адвоката в соответствующей сфере действительно соответствует заявленной специализации и, по сути, является дополнительным знаком качества, выданным и подтвержденным адвокатской палатой.

Адвокат, желающий получить сертификат специализированного адвоката
в соответствующей сфере, должен подтвердить уровень знаний в этой сфере доказательствами повышения квалификации на специализированных курсах, наличием практического опыта в выбранной области права, а также успешно сдать экзамен специальной комиссии. Программы обучения, правила сдачи и приема экзаменов, а также состав оценочных комиссий могли бы определяться адвокатской палатой субъекта Российской Федерации по согласованию с Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации.

Специализированный адвокат должен в рамках выполнения обязанностей
по повышению квалификации, установленных для адвокатов общего профиля, регулярно проходить повышение квалификации в области избранной специализации, а невыполнение этого требования влечет отзыв звания специализированного адвоката.

Вызывают критику положения Закона об адвокатуре, в соответствии
с которыми статус адвоката могут приобрести лица, ранее судимые за совершение умышленных преступлений (имеющие погашенную или снятую судимость). Данные положения в целом несовместимы с адвокатской этикой, целями и задачами адвокатуры как института гражданского общества, выполняющего публичную функцию по защите прав, свобод и интересов физических и юридических лиц
и обеспечению доступа к правосудию, в ряде случаев не соответствуют традиционным международным практикам и требуют обсуждения в ходе подготовки нормотворческих решений.

При подготовке изменений следует обеспечить условия и установить сроки для разработки и утверждения стандартов оказания квалифицированной юридической помощи и других стандартов адвокатской деятельности. Введение стандартов должно быть обеспечено нормами, обязывающими адвокатов
к их соблюдению, и синхронизацией таких норм с инструментами дисциплинарной ответственности адвокатов за их нарушение.

Необходимо возобновить работу, связанную с рассмотрением вопроса
о введении обязательного страхования рисков профессиональной ответственности адвокатов и адвокатских образований как в целях защиты интересов самих адвокатов (адвокатских образований), так и их доверителей. В настоящий момент действие подпункта 6 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре приостановлено Федеральным законом от 03.12.2007 № 320-ФЗ «О внесении изменения в статью 7 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» до дня вступления в силу федерального закона, регулирующего вопросы обязательного страхования профессиональной ответственности адвокатов. Как было отмечено ранее, во многих государствах наличие договора страхования является обязательным условием ведения адвокатской деятельности (Германия, Франция, Великобритания, Япония).

Результатом разработки и внедрения решений по совершенствованию законодательства в сфере адвокатуры и адвокатской деятельности с учетом предоставления исключительного права судебного представительства адвокатам
(с изъятиями, предусмотренными Концепцией) должен стать переход значительной части практикующих юристов в модернизированную адвокатуру. Существенное пополнение адвокатского корпуса высокопрофессиональными консультантами
с одновременной модернизацией адвокатуры по всем обозначенным направлениям приведет к отложенному эффекту постепенного увеличения общего объема юридических услуг, предоставляемых адвокатурой, и значительным снижением объема услуг, предоставляемых другими лицами, с одновременным повышением качества оказания юридических услуг адвокатским сообществом.

 

К О Н Ц Е П Ц И Я

регулирования рынка профессиональной юридической помощи

 

I. Общие положения

В соответствии с государственной программой Российской Федерации «Юстиция», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 312 (далее – государственная программа) (Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 18 (ч. III), ст. 2158), приоритетами и целями государственной политики в сфере юстиции в Российской Федерации являются соблюдение прав и основных свобод человека, повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров. Целью государственной программы является развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, поддержание устойчивого уважения к закону.

Подпрограммой 1 «Обеспечение защиты публичных интересов, реализация прав граждан и организаций» (далее – подпрограмма 1) государственной программы предусмотрено решение следующих задач: упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно,
и регулирование рынка оказания квалифицированной юридической помощи (далее – рынок); обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, в том числе бесплатно.

В числе мер правового регулирования, необходимых для достижения целей подпрограммы 1, определено совершенствование нормативной правовой базы, в том числе путем принятия федерального закона, направленного на регулирование профессиональной юридической помощи в Российской Федерации, которым будут внесены необходимые изменения в Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре). Также потребуется внесение изменений в процессуальное законодательство, законодательство о государственных и муниципальных закупках
и ряд других законодательных актов.

При подготовке Концепции проанализировано актуальное состояние национального рынка юридических услуг; изучен зарубежный опыт правового регулирования данной сферы в различных юрисдикциях; идентифицированы проблемы, возникающие в связи с предоставлением юридических услуг (как
у потребителей, так и у консультантов); проведен ретроспективный анализ законодательства, регулирующего данную сферу деятельности; определен комплекс мер по реформированию рынка в целях преодоления его негативных характеристик для повышения качества предоставления квалифицированной юридической помощи и надлежащего обеспечения конституционного права граждан на получение такой помощи.

Настоящая Концепция представляет собой систему взглядов на приоритетные цели, задачи и направления деятельности по реформированию национального рынка юридических услуг.

При подготовке Концепции в Министерстве юстиции Российской Федерации проведен ряд встреч с представителями профессионального юридического сообщества: российскими юридическими компаниями, филиалами, представительствами и дочерними компаниями международных юридических фирм, профильными средствами массовой информации, Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации. Замечания, предложения и комментарии, высказанные
в ходе встреч, в целом учтены при разработке Концепции. При ее подготовке принят во внимание зарубежный опыт в сфере регулирования предоставления юридических услуг.

Принятие Концепции обусловлено необходимостью повышения уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций и разрешения проблем, препятствующих эффективной реализации конституционных прав человека
и гражданина на доступ к правосудию.

 

II. Современное состояние рынка профессиональной юридической
помощи в Российской Федерации

 

123456789Следующая ⇒

Поделиться: