Организационные модели местного самоуправления

Организационная модель местного самоуправления представляет собой определенною систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией и находящихся в определенной взаимосвязи между собой.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституция устанавливает организационную и структурную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Вопрос о том, что понимать под структурой органов местного самоуправления, носит дискуссионный характер. Понятие «структура органов местного самоуправления» рассматривается в узком и широком смыслах. В узком смысле — это система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле — это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления. Под структурой органов местного самоуправления понимается также и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, правильнее было бы вести речь о системе органов местного самоуправления, действующих в границах муниципального образования.

Закон 2003 г. уточнил подходы в вопросах формирования структуры органов местного самоуправления. Он сохранил возможность выбора модели, но предусмотрел более четкие принципиальные положения, составляющие основу любой организационной модели местного самоуправления.

Во-первых, принципиально уточнено понятие структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется как перечень определенных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Во-вторых, Закон в большей мере регламентировал перечень возможных органов местного самоуправления в конкретной организационной модели муниципального образования, т.е. фактически законодательно закрепил систему органов местного самоуправления. Обязательным в структуре органов местного самоуправления является наличие трех основных органов — представительного органа, главы муниципального образования и местной администрация (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Этот перечень является открытым. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления.

В-третьих, фактически восстановлен принцип разделения властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. не содержал каких-либо указаний на разделение властей в системе местного самоуправления на представительную и исполнительную. Многие авторы указывали на необходимость применения в местном самоуправлении каких-либо отдельных аспектов разделения властей. В.И. Васильев отмечает, что на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, но разграничение функций необходимо.

Действительно, для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления необходимо четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления, взаимный контроль, наличие механизма сдержек и противовесов, позволяющих охранять границы собственной компетенции и обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления. Закон предусматривает обязательное формирование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, обладающих собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Представительный орган не создается только в поселениях с численностью населения менее 100 человек, где его функции выполняет сход граждан.

В-четвертых, изменились подходы в правом регулировании основных вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления. Если раньше большинство вопросов, включая порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, наименование органов и должностных лиц местного самоуправления и т.д., регулировалось уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то теперь они отнесены к предмету регулирования федерального законодательства и устава муниципального образования. Возможности законодательного регулирования организационных структур местного самоуправления значительно ограничены.

Все модели местного самоуправления в значительной мере детерминированы нормами Федерального закона 2003 г. Так, предусматривается: несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района (ч. 4 ст. 35), главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36), главы местной администрации (ч. 2 ст. 36), предусматривает ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления, например, представительного органа муниципального образования (ст.35 ч. 10), главы муниципального образования (ч. 4 ст. 36), определяет верхние и нижние границы сроков полномочий депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 40). Эти федеральные законодательные предписания должны обязательно учитываться при правовом регулировании соответствующих вопросов в уставах муниципальных образований.

Наименования трех обязательных вышеназванных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, а иных органов местного самоуправления, создание которых зависит от усмотрения самих муниципальных образований, — в уставе муниципального образования.

Закон 2003 г. закрепил унификацию основных организационных моделей местного самоуправления. Он ориентирует на поиск оптимальной структуры органов местного самоуправления и исключает неоправданную пестроту организационных систем местного самоуправления, характерных для современной практики. Такой подход не противоречит требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении, предоставляющей возможность местным органам власти, не нарушая более общих законодательных положений самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (ч. 1 ст. 6)1.

Организационная модель местного самоуправления включает в себя структуру органов местного самоуправления, представляющую собой закрепленный в уставе муниципального образования перечень конкретных органов местного самоуправления, предусмотренных федеральным законодательством, наделенных уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также порядок их формирования и особенности взаимодействия между собой.

Классификацию организационных моделей местного самоуправления можно провести в зависимости от правового положения, порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления, а также в зависимости от типа муниципального образования. Закон 2003 г. позволяет создать шесть организационных моделей местного самоуправления. Некоторые из этих организационных моделей могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).

Первую модель местного самоуправления можно назвать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований, является достаточно распространенной и воспроизводит классическую модель разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В ней правовое положение трех основных органов местного самоуправления выглядит следующим образом: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, одновременно занимая должность главы местной администрации; председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации, обладая, таким образом, мощным административным ресурсом. Все это делает его правовое положение достаточно сильным по отношению к представительному органу, несмотря на то, что он остается подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу.

В такой модели важно выстроить четкую основу для взаимодействия между главой муниципального образования и представительным органом, основанную на известной «системе сдержек и противовесов», исключающую пересечение полномочий этих основных органов, дополняющую и уравновешивающую эти органы местного самоуправления.

Вторая модель также допустима для всех основных типов муниципальных образований. В ней глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту.

Такая модель местного самоуправления довольно распространена в некоторых странах, например в США (ее называют «совет-менеджер» или «сити-менеджер»). Менеджер назначается на должность главы администрации по контракту на основе его квалификации как руководителя и администратора, т.е. он должен быть квалифицированным профессиональным административным работником. Эта модель не исключалась прежним законодательством, но была мало распространена. Особенность ее состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования выступает прежде всего как местный политик, представляющий интересы населения муниципального образования. При этом руководить местной администрацией будет профессиональный управляющий, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса. Претендент на должность главы местной администрации должен обладать необходимыми профессиональными качествами, знаниями и опытом в области управления муниципальным хозяйством и муниципальной службой. В этом случае глава местной администрации в меньшей мере выступает муниципальным политиком и по сути является профессиональным управляющим или администратором. В то же время возможно противостояние депутатского корпуса и главы местной администрации, вынужденного принимать «непопулярные» у населения управленческие решения в условиях дефицита муниципальных ресурсов.

В этой модели законом допускается участие органов государственной власти субъекта РФ в формировании органов местного самоуправления. Речь идет об участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации в конкурсной комиссии в муниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 5 ст. 37) и расторжении контракта с главой местной администрации в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 11 ст. 37).

Третья модель представляет разновидность второй модели. Глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. Соответственно он является председателем представительного органа. Наряду с главой муниципального образования в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган местного самоуправления.

В этой модели правовое положение главы муниципального образования ни чем не отличается от правового положения избранного населением главы муниципального образования. Однако такой глава муниципального образования в большей степени зависим от депутатов представительного органа его избравших, поэтому его положение в политическом отношении более слабое. Такая модель получила название «сильный совет — слабый мэр».

Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа и допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек. Она отличается тем, что глава муниципального образования одновременно может замещать названные три должности и соответственно обладает расширенными полномочиями. Глава муниципального образования может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава.

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Следует заметить, что эта модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Предполагается, что в небольших муниципальных образованиях крупный муниципальный аппарат содержать нецелесообразно. Решение основных вопросов местного значения в основном лежит на местной администрации. Глава муниципального образования, возглавляя представительный и исполнительный органы местного самоуправления, может более эффективно координировать их деятельность по решению конкретных вопросов местного значения. В этом случае нет необходимости наделять представительный орган правами юридического лица и создавать отдельный аппарат управления. Организационное, материально-техническое, информационное, юридическое обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования могут осуществлять соответствующие структурные подразделения местной администрации.

Пятую модель можно назвать «сход граждан — глава поселения». Она допустима только для небольших поселений с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях представительный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Шестая модель представляет собой новую организационную модель, которая не использовалась в прежней практике местного самоуправления. В ней представительный орган муниципального района не формируется на основе прямых муниципальных выборов В представительный орган делегируются избранные до этого главы поселений, и депутаты представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса представительных органов власти, при таком способе формирования представительного органа муниципального района не нарушаются. Главы поселений в силу занимаемой должности в обязательном порядке делегируются в состав представительного органа муниципального района. Избрание депутатов в состав представительного органа муниципального района происходит из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.

Глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Глава местной администрации назначается по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Эта организационная модель также является альтернативной и предусмотрена только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, требуется внесение соответствующей инициативы в представительный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района, а также ее должны поддержать представительные органы 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

К достоинствам такой модели можно отнести следующее: исключается довольно сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района (но может осложниться выполнение функции представительства, поскольку появятся депутаты «с двойным статусом», представляющие и поселение, и муниципальный район в целом); устраняется население из процесса прямого формирования такого важного органа местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления в обязательном порядке закрепляется в уставе муниципального образования. Поскольку устав принимается представительным органом муниципального образования, определение конкретной организационной модели местного самоуправления в муниципальном образовании является прерогативой представительного органа.

В дальнейшем изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется только путем внесения изменений в устав муниципального образования, которыевступают в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов местного бюджета соответствующих муниципальных образований. Смета расходов на содержание органов местного самоуправления предусматривается в местном бюджете отдельной строкой. В условиях дефицита средств местного бюджета важно обеспечить установление оптимальной структуры и численности органов местного самоуправления, не допуская необоснованного их расширения. Законом 2003 г. предусмотрен механизм, когда органы государственной власти могут контролировать расходы на содержание органов местного самоуправления. Этот механизм называется выравниванием бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Если муниципальные образования получают дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, а также работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 53).

⇐ Предыдущая78910111213141516Следующая ⇒

Поделиться: