Прокурорский надзор: понятие, основные направления
Прокурорский надзор — это осуществляемая прокурорами от имени Российской Федерации деятельность за исполнением действующих на ее территории законов.
Прокурорский надзор — главная функция прокуратуры РФ, которую составляют взаимосвязанные действия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других актов государственными и иными органами, должностными лицами.
Как особый вид государственного контроля он распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. Согласно Закону о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы надзора и контроля (административного, экологического, санитарного, пожарного И т.д.).
Различают четыре вида прокурорского надзора, которые можно сгруппировать по двум направлениям:
а) надзор за исполнением законов;
б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Каждая отрасль прокурорского надзора и направление деятельности прокуратуры характеризуется своим предметом, полномочиями прокурора, специфическими актами прокурорского реагирования на нарушения закона.
Надзор за исполнением законов (законностью правовых актов) имеет три разновидности в зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры.
Предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; он распространяется на всю деятельность этих органов и лиц, включая проверку соответствия законам издаваемых ими актов.
Проверки исполнения законов прокуратура может проводить на основании поступившей к ней информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования, что исключает проверку по собственной инициативе (ч. 2 ст. 1, ст. 21 Закона о прокуратуре)[439].
Работники прокуратуры при осуществлении этого вида надзора вправе: беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных министерств, ведомств и других органов, проводить проверки, ревизии, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, информации, привлекать специалистов для выяснения возникающих вопросов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, опротестовывать противоречащие закону правовые акты и др. (ст. 22 Закона о прокуратуре).
Эта разновидность надзора является наиболее объемной. Однако значительный объем правозащитной деятельности не говорит о подмене прокуратурой «прав граждан на судью», ограничении их возможности обжалования в суд нарушений законности, а является следствием более оперативного реагирования прокуратуры на заявления граждан[440].
Судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким делам относятся, в частности, дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти.
Заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной суд), суд города федерального значения, суд автономной области, действующий на территории данного субъекта РФ[441].
Вне рамок прокурорского надзора находится исполнение законов Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, судебными органами, их должностными лицами. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор вправе только информировать об этом Президента РФ.
Вторая разновидность прокурорского надзора за исполнением законов — надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Его предметом является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, при осуществлении трех названных видов деятельности (с правовой точки зрения дознание и предварительное следствие объединяет их регламентация в уголовно-процессуальном законодательстве).
Полномочия прокурора по надзору в названной сфере определены уголовно-процессуальным законодательством (ст. 108, 124, 144, 146, 221, 226 и др'. УПК). К ним относятся: проверка уголов-
ных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, в том числе своевременность постановки их на статистический учет, дача письменных указаний дознавателям, следователям по вопросам расследования, контроль за законностью их решений о возбуждении уголовных дел или применения мер процессуального принуждения, производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом, отмена незаконных и необоснованных постановлений указанных лиц, право принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления, утверждение обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным федеральным законом и др.
Этот вид надзора затрагивает огромную по своим масштабам и чрезвычайную в связи с неблагоприятными тенденциями сферу борьбы с преступностью. Об объеме работы на этом направлении могут свидетельствовать следующие данные: так, в 2001 г. прокурорами осуществлен надзор за 3 млн следственных дел в МВД, ФСБ, таможне и других структурах. При этом прокуратура преследует две цели: средствами прокурорского надзора обеспечить защиту граждан, общества и государства от преступных посягательств и соблюдение конституционных прав и свобод тех, кто оказался вовлеченным в сферу уголовного судопроизводства1.
Расширение судебного контроля на досудебных стадиях процесса (по новому. УПК только суд вправе арестовывать, заключать под стражу подозреваемого или обвиняемого, не иначе как по судебному решению допускается ограничение права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и др.) не должно повлечь свертывания или ослабления прокурорского надзора. В исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также личного обыска не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя без получения судебного решения. Однако и в этом случае следователь в течение 24 часов уведомляет судью и прокурора об их производстве. В случае если судья признает следственное действие незаконным, все доказательства, полученные в ходе такого следственного действия, признаются недопустимыми.
В соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» эта деятельность осуществляется оперативными подразделениями органов внутренних дел, ФСБ, федеральных органов государственной охраны: Главного управления охраны РФ и Службы безопасности Президента РФ, таможенных органов РФ, Службы внешней разведки, Минюста России.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за этой деятельностью определяются ст. 29 Закона о прокуратуре и ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Прокурор может требовать предоставления ему оперативно-служебных документов, явившихся основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий, прекращения незаконных и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий или отмены постановлений (о заведении или прекращении дел оперативного учета и др.), признанных им не соответствующими закону. Кроме того, прокурор использует и ряд полномочий, общих для всех направлений надзорной деятельности: вносит представления, опротестовывает акты, принятые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требует проведения проверки вышестоящими органами (ведомственного контроля) законности, возбуждает уголовные дела в случае обнаружения преступных нарушений закона должностными лицами правоохранительных подразделений[442].
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. При этом в предмет прокурорского надзора не. входят сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности[443].
В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом этого вида надзора являются:
законность нахождения лиц в учреждениях уголовно-исполнительной системы и мер принудительного характера, назначаемых судом;
соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
Права и порядок содержания лиц, заключенных под стражу, определяются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений »[444].
При осуществлении этого надзора прокурор вправе посещать учреждения уголовно-исполнительной системы (УИС), опрашивать содержащихся там лиц, знакомиться с документами, на основании которых они задержаны, заключены под стражу, осуждены или подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами и т.д. Прокурор вправе отменять некоторые акты администрации учреждений УИС (дисциплинарные взыскания и др.) либо приостанавливать действие актов путем внесения протестов. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях УИС либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение. Такие постановления и требования подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений УИС[445].
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как отрасль прокурорского надзора появилась относительно недавно (гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре) в связи с признанием их высшей ценностью и обязанностью государства их защищать (ст. 2 Конституции
РФ). Ныне защита конституционных прав и свобод граждан — приоритетное направление прокурорского надзора. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.
Предметом этого вида прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина как в органах и должностными лицами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и в органах управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, законодательство дает прокуратуре возможность осуществлять надзор за предприятиями и организациями только в части соблюдения прав и свобод человека. При этом органам прокуратуры запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, они не вправе, как отмечалось, подменять контрольные органы.
При осуществлении надзора за соблюдением прав человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о их нарушении, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, возбуждает уголовное дело при наличии оснований полагать, что их нарушение имеет характер преступления, производство об административном правонарушении, предъявляет и поддерживает иск в суде, арбитражном суде.
В своей деятельности на этом направлении прокуратура взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации[446].
Особое внимание на этом направлении надзора уделяется соблюдению законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также за деятельностью по оказанию населению психиатрической помощи[447].
В связи с учреждением в стране института судебных приставов надзор за исполнением законов при осуществлении ими своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре также осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Средствами прокурорского реагирования в порядке прокурорского надзора являются:
требования (ст. 6 Закона о прокуратуре); представление об устранении нарушений закона (ст. 24); протест (ст. 23,28,36);
постановление о возбуждении уголовного дела, производства об административном правонарушении, об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа (ст. 25, 28);
предостережение о недопустимости нарушения закона, имеющее профилактическое значение (ст. 251).
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению прокурорского надзора (ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре), подлежат исполнению в порядке и сроки, установленные Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.
Представление об устранении нарушений закона, представление об устранении нарушений прав и свобод человека вносятся прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Практически письменному представлению предшествует устное обращение прокурора к правомочному должностному лицу с требованием принять меры по прекращению нарушений и недопущению нарушений в дальнейшем. Представление об устранении нарушений подлежит обязательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты конкретные меры и о результатах, принятых мерах должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Обязательность рассмотрения представления и информирования об этом прокурора, вместе с тем, не придает представлению характер предписания, обязательного для исполнения. В случае игнорирования представления прокурора он использует другие средства реагирования.
Протест — акт жесткой формы прокурорского реагирования, правовое средство устранения нарушений закона, выявленных при осуществлении прокурорского надзора. В протесте прокурор выра
жает и обосновывает свое несогласие с противоречащим закону актом органа или действием должностного лица или нарушающим права человека актом и излагает требование об отмене или изменении данного акта, или о прекращении соответствующего действия и восстановлении нарушенного права.
Различаются: протест в порядке общего надзора (ст. 23 Закона о прокуратуре), кассационный протест (ст. 36), частный протест (ст. 36), протест в порядке надзора (ст. 28). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение законодательного органа субъекта РФ либо органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Однако законодательство не закрепляет обязательности исполнения предписаний прокурора. Это может сделать только вышестоящий орган (при наличии такого у организации). Только в некоторых случаях протест прокурора приостанавливает исполнение правового акта (например, акта администрации учреждений УИС).
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченными органами или должностными лицами в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Постановление о возбуждении уголовного дела, как правило, направляется в орган дознания или предварительного следствия для производства расследования. Прокурор может и сам приступить к расследованию после возбуждения уголовного дела.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, содержащихся в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.
Помимо рассмотренных, выделяются и другие направления деятельности прокуратуры:
а) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
б) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
В этих целях в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор вправе:
проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
возбуждать уголовное дело и лично вести производство по нему или давать согласие дознавателю, следователю на его возбуждение, поручать расследование уголовного дела указанным лицам или нижестоящему прокурору;
давать им согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
разрешать заявленные ими самоотводы в случаях, предусмотренных законом, отстранять от дальнейшего производства расследования;
изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому или по подследственности;
отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя, возвращать им уголовное дело со своими указаниями о производстве дополнительного расследования; утверждать их постановление о прекращении производства по уголовному делу;
поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;
продлевать срок предварительного расследования; приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;
утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК.
Законодательство предусматривает ряд составов преступлений, расследование дел по которым могут вести только органы прокуратуры (убийства, половые преступления, должностные преступления, преступления, связанные с террористической деятельностью, преступления военнослужащих и др., перечислен
ные в ст. 157 УПК). В последние годы в стране возбуждается только за убийство от 30 до 33 тыс. уголовных дел, до 40 тыс. — за причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшего смерть потерпевшего. За каждым преступлением стоят не только судьбы людей, но и колоссальный труд работников прокуратуры и розыска, сотрудников следственных и других правоохранительных ор- 1
