Ограничения по заимствованию

Рикардианская точка зрения на роль государственного долга основывается на гипотезе постоянного дохода. В соответствии с ней, потребление зависит не только от  размеров текущего дохода, но и от уровня постоянного дохода, который включает оба вида дохода: текущий и ожидаемый в будущем. Согласно рикардианским взглядам, при финансируемом за счёт займов снижении налогов текущий доход увеличивается, но постоянный доход и уровень потребления остаются неизменными.

Сторонники традиционного взгляда на государственный долг полагают, что гипотеза постоянного дохода не вполне правильна, поскольку существуют ограничения по заимствованию для потребителей. При наличии таких ограничений человек может потреблять лишь в пределах его текущего дохода. Размер потребления для него в большей мере определяется текущим, а не постоянным доходом; финансируемое за счёт займов снижение налогов приводит к увеличению текущего дохода и потребления, несмотря на то, что будущий доход снижается. По существу, когда правительство снижает текущие и повышает будущие налоги, оно тем самым  как бы предоставляет плательщику налогов заём. Тем, кто хотел бы получить заём, но не смог этого сделать, снижение налогов даёт средства на потребление.

Будущие поколения

Третий аргумент в пользу традиционной точки зрения заключается в том, что потребители ожидают, что предполагаемые будущие налоги придётся платить не им, а следующим поколениям. Предположим, например, что государство сегодня снижает налоги. Выпускает рассчитанные на 30 лет облигации для финансирования бюджетного дефицита, а затем через 30 лет поднимает налоги для выплаты займа. В этом случае государственный долг представляет собой средство перераспределения богатства следующего поколения налогоплательщиков (которому придётся платить повышенные налоги). В результате такого перераспределения ресурсы нынешнего поколения возрастают, и оно увеличивает потребление. По существу, финансируемое за счёт займов снижение налогов стимулирует  потребление. поскольку оно даёт нынешнему поколению возможность увеличить потребление за счёт следующего поколения.

Экономист Роберт Барро приводит остроумный контраргумент в поддержку рикардианской позиции. Он считает, что поскольку будущие поколения являются детьми и внуками нынешнего поколения, то не надо считать их независимыми экономическими агентами. Наоборот, нынешнее поколение заботится о будущих поколениях.

Согласно позиции Барро, в действительности решения принимаются не отдельным лицом, которое живёт ограниченное число лет, а семьёй, которая существует неопределённо долго. Другими словами, человек решает сколько ему потреблять. Исходя не только из своего собственного дохода, но и принимая во внимание будущие доходы членов своей семьи. Финансируемое за счёт займов снижение налогов может привести к увеличению доходов отдельного лица, который оно получает на протяжении жизни, не увеличивая, однако, постоянный доход его семьи. Наоборот, полученные за счёт снижения налогов дополнительные средства человек направляет не на потребление, а на сбережения. Чтобы оставить их в наследство своим детям, которые будут платить повышенные налоги.

В общем, дебаты между сторонниками двух точек зрения всё ещё продолжаются.

 

Проблемы государственного долга РФ

 

Внутренний долг РФ

Внутренний государственный долг регулируется законом “О государственном долге Российской Федерации” и обслуживается ЦБ РФ. Он обеспечивается активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ и находится на обслуживании в ЦБ РФ. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если такие обязательства не были гарантированы РФ.

Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются регулярно несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.

К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федерального займа с переменным и постоянными купонами (ОФЗ), облигации федерального государственного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа, к нерыночным – векселя Минфина, задолженность центральному банку и пр. В 1996г. внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. В целях увеличения срока заимствования и уменьшения % ставок в июле 1995г. были введены в обращение облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО, поэтому недостаток, присущий учету расходов по обслуживанию последних, в полной мере относится и к данному виду ценных бумаг.

Первая попытка российских денежных властей создать рынок государственных ценных бумаг, как известно, окончилась 17 августа 1998 г. полным провалом. Позитивная, по своей сути, идея отхода от эмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета посредством предоставления ЦБ прямых кредитов правительству и их замена выпуском ценных бумаг реализовалась в то, что позднее было названо " пирамидой ГКО", а в конечном итоге - системным финансовым кризисом. Российское правительство объявило дефолт по государственным ценным бумагам, чем были вызваны валютный и банковский кризисы, а Россия фактически оказалась исключена из мировой финансовой системы.

Существование рынка внутреннего долга не является уникальным случаем в мировой практике - практически все страны мира, где финансовая сфера присутствует в более или менее оформленном виде и имеются хотя бы приблизительные очертания финансовых рынков, выпускают государственные ценные бумаги. Практически же уникальным случаем является как раз отказ от обслуживания внутреннего долга, с учетом возможности его монетизации или переоформления во внешние ценные бумаги. Тем не менее российское правительство пошло в августе 1998 г. именно на такой шаг, что было обусловлено комплексом проблем, накопившихся в результате стратегических (например, можно выделить высокую реальную доходность на начальном этапе развития рассматриваемого рынка) и тактических ошибок денежных властей.

К лету 1998 года на выплаты по ГКО/ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. В результате из трех известных способов решения долговой проблемы – увеличение первичного профицита бюджета, эмиссии и дефолта правительство выбрало последнее. Девальвация рубля, с одной стороны, помогла еще в большей степени снизить объемы рублевых обязательств в долларовом выражении.

В настоящее время, а также в ближайшие 3-4 года (2002-2005 гг) платежный график по государственному внутреннему долгу будет во многом влиять на состояние денежного (рублевого) предложения, что, в свою очередь, предполагает определение роли Правительства в регулировании денежного обращения.

Заявленный Правительством уровень сбалансированности бюджета на ближайшие годы предполагает превышение выплат по внутреннему долгу над суммой средств, привлеченных с финансового рынка. При рациональном подходе к возможностям заимствований с внутреннего рынка по ставкам, превышающим уровень инфляции не более, чем на 30-50%, денежное предложение (по расчетам Минфина РФ) с рынка внутреннего долга составит в 2002 году – около 87 млрд. рублей, в 2003 году – 76 млрд.рублей и в 2004 году – 66 млрд.рублей. Такой высокий уровень ожидаемого поступления средств с рынка государственного внутреннего долга связан, прежде всего, с погашением в течение рассматриваемого периода выпущенных в значительных объемах в 1997-1998 гг. с купонными расходами от 12 до 20% годовых. Кроме того, это связано с погашением, начиная с 2001 года, ОФЗ, выпущенных в ходе новации, отказом от привлечения длинных, дорогих заемных средств, а также выплатами через систему внутреннего долга компенсационных средств по долгам Советского Правительства, по обесцененным сбережениями в Сбербанке и т.д.

На 1 сентября 2001 года сумма внутренних долговых обязательств РФ составляет 594650 млн. руб2.

 

Внешний долг РФ

Внешний долг Российской Федерации обычно подразделяется на обязательства, принятые на себя собственно российским правительством, и те, которые унаследованы от Советского Союза. До 1998 г. Россия исполняла обязательства по внешнему долгу и той и другой категории. Девальвация рубля серьезно подорвала возможности государства по обслуживанию внешней задолженности. Было принято решение приостановить выплату основной суммы и процентов по задолженности, накопленной Советским Союзом, но продолжать исполнение обязательств, принятых на себя Российской Федерацией в качестве суверенного государства. Пока что реакция кредиторов на это решение была достаточно благожелательной: формально дефолт не объявлен, и российское правительство приступило к консультациям с членами Парижского и Лондонского клубов, на долю которых приходится большая часть задолженности Советского Союза.

 

6.2.1 Долг Советского Союза:

1. Долг Парижскому и Лондонскому клубам

Резкое ухудшение экономической ситуации, обусловленное слабостью, внутренне присущей плановой экономике, и грубыми просчетами в экономической политике, вынуждали советское руководство прибегать к значительным заимствованиям за рубежом. Хотя в период с 1985 по 1989 гг. основная часть заимствованных средств направлялась на инвестиционные цели, проблемы советской экономики, носившие системный характер, не позволили достичь сколько-нибудь значительного повышения производительности труда. Средства, заимствованные на Западе в 1990-1991 гг., были большей частью использованы для обеспечения населения потребительскими товарами с помощью импорта. По состоянию на 1 января 1992 г. общая сумма внешнего долга Советского Союза оценивалась в 107, 7 млрд дол. Вначале предполагалось, что бремя долга будет разделено поровну между суверенными государствами, образовавшимися после распада Советского Союза. В течение 1993 г. новые государства согласились передать Российской Федерации не только все зарубежные активы, но и обязательства Советского Союза по внешним долгам [3]. Оказавшись перед необходимостью выплатить более 40 млрд долл. в течение 1992-1993 гг., российское правительство обратилось к государствам и банкам-кредиторам с просьбой о реструктуризации долгов. В результате длительных переговоров с членами Лондонского и Парижского клубов порядок и сроки погашения долгов, унаследованных Россией от Советского Союза, были пересмотрены. Ниже представлен ретроспективный обзор развития ситуации с различными категориями советского долга на протяжении 1992-1998 гг.

В апреле 1996 г. было достигнуто соглашение с правительствами государств-кредиторов, принадлежащих к Парижскому клубу, о том, что 33 млрд дол. из общей суммы долга, равной 38 млрд долл., будут выплачены Российской Федерацией в течение 25 лет. В августе 1998 г. Россия объявила технический дефолт по своим долгам Германии, на которые распространялось соглашение о реструктуризации, достигнутое с Парижским клубом. На протяжении оставшихся месяцев 1998 г. и первых пяти месяцев 1999 г. Россия не выплачивала сумм, которые подлежали выплате кредиторам, принадлежащим к Парижскому клубу. Сумма пропущенных выплат по реструктурированной задолженности составляет 1, 8 млрд долл3. Российское правительство провело ряд неофициальных консультаций, однако не выдвинуло никаких официальных предложений.

В декабре 1997 г. кредиторы-члены Лондонского клуба согласились на обмен своих требований в сумме 22 млрд долл. на обращающиеся инструменты двух типов: PRIN и IAN. Последний из них относится к основной сумме долга, а первый к процентам, просроченным с выплатой. В декабре 1998 г. российское правительство нарушило условия соглашения о реструктуризации с Лондонским клубом и не выплатило наличные средства по инструменту PRIN. В мае 1999 г. кредиторы-члены Лондонского клуба решили отложить дальнейшие дискуссии о том, объявлять ли Россию банкротом, до тех пор пока российская сторона не обратится к ним с официальной просьбой о реструктуризации долга. По состоянию на 31 мая 1999 г. общая сумма задолженности членам Лондонского клуба равнялась 26, 4 млрд долл., включая 200 млн долл. просроченных выплат по процентам [4].

Ряд важных особенностей соглашений с кредиторами обоих клубов заслуживает внимания. Возможно, они помогут прояснить причины, по которым российское правительство, оказавшееся после августовского кризиса не в состоянии обслуживать государственный долг в полном объеме, предпочло сначала объявить дефолт по долгам перед Лондонским и Парижским клубами. Исходные условия соглашения о реструктуризации советского долга не предусматривали сокращения номинальной суммы долга, хотя благодаря переносу сроков выплаты произошло сокращение чистой дисконтированной стоимости обязательств. Прецеденты списания значительной задолженности Польши и Египта перед Парижским клубом могут дать России дополнительные аргументы в новых переговорах с официальными кредиторами. Что касается Лондонского клуба, то позиция банков-кредиторов ослаблена тем фактом, что инструменты PRIN и IAN, которые на самом деле являются долговыми обязательствами Внешэкономбанка, не вполне подпадают под определение государственного долга. Таким образом, иски, которые могут предъявить члены Лондонского клуба, не представляют особой угрозы для российских активов за рубежом.

 

2. Внутренний долг, номинированный в иностранной валюте

Последняя значительная часть долга, реструктурированного в 1991 г., - это валютные счета советских предприятий и граждан во Внешэкономбанке. Данный вид задолженности был переоформлен в обращающиеся ценные бумаги под названием облигаций внутреннего валютного займа - ОВВЗ (известные также как «Минфинки» или облигации «Тайга»), выпущенные пятью траншами. ОВВЗ считаются частью внутреннего долга, и споры, возникающие в связи с этими инструментами, относятся к юрисдикции российских судебных органов. В 1996 г. Россия выпустила свои собственные ОВВЗ4. По состоянию на 1 мая 1999 г. номинальная стоимость ОВВЗ, находящихся в обращении, составляла приблизительно 8, 7 млрд долл. Совершенно очевидно, что правительство считает этот вид задолженности относительно низкоприоритетным. Поэтому его отказ от погашения облигаций третьего транша, срок которого наступал в мае 1999 г., не явился неожиданностью. Тем не менее все процентные выплаты по этим облигациям производились вовремя. Это на первый взгляд нелогичное поведение объясняется как минимум двумя причинами. Во-первых, правительство утверждает, что выплата процентов облегчит процесс реструктуризации с юридической точки зрения. Во-вторых, российские банки вложили в ОВВЗ изрядные средства, и, учитывая плачевное состояние банковской системы, наличность им совершенно не помешает. В мае 1999 г. официальные лица Министерства финансов выступили с заявлением, что владельцам ОВВЗ выпуска 1992 г. может быть предложена реструктуризация по образцу обмена ГКО.

 

Долг Российской Федерации

 

1. Кредиты, предоставленные международными организациями

В период с 1992 по 1995 г. Россия не имела выхода на международные рынки капитала и получала кредиты в основном из официальных источников. В 1993 г. МВФ и Всемирный банк стали предоставлять России кредиты при условии выполнения ею согласованной экономической программы. В отношениях России с МВФ значительную роль играли политические соображения. Вопреки общепринятой практике кредиты МВФ направлялись не только на поддержку платежного баланса, но и на финансирование дефицита государственного бюджета. В последний раз средства МВФ были выделены России в августе 1998 г., после чего общая сумма долга Российской Федерации международным финансовым организациям достигла 25, 4 млрд долл. Правительство Е. Примакова было близко к подписанию программы, одобренной МВФ, когда переговоры прервались в результате отставки кабинета. Нынешнее правительство, по-видимому, вскоре подпишет указанную программу и будет добиваться принятия Думой законодательства, необходимого для реализации программы. Вероятнее всего, сумма кредита, который получит в этом случае Россия, будет примерно равна сумме очередной выплаты, которую предстоит осуществить в рамках погашения уже имеющейся задолженности перед МВФ.

Хотя новый кредит МВФ по существу будет представлять собой не что иное, как рефинансирование ранее выданного кредита, смысл его заключается в том влиянии, которое он окажет на других потенциальных и теперешних кредиторов. Члены Парижского клуба обычно требуют, чтобы страны, обращающиеся к ним с просьбой о списании долгов, располагали экономической программой, согласованной с МВФ. Японский «Эксимбанк» и Всемирный банк возобновят предоставление России кредитов только после того, как совет директоров МВФ одобрит выделение России новых кредитов. После августовского кризиса российское правительство продолжает своевременно производить выплаты по кредитам МВФ и Всемирного банка. Представляется сомнительным, что правительство откажется от исполнения обязательств перед международными финансовыми организациями даже при самых неблагоприятных обстоятельствах. По состоянию на 1 мая 1999 г. общая сумма долга перед международными финансовыми организациями равнялась 23, 3 млрд долл5.

 

2. Еврооблигации

Достижение соглашений с членами Парижского и Лондонского клубов, а также утверждение согласованной с МВФ программы кредитно-денежной стабилизации повысили кредитный рейтинг Российской Федерации, и в конце 1996 г. были выпущены первые российские еврооблигации. В период с 1996 по 1998 гг. состоялось девять выпусков еврооблигаций на номинальную сумму приблизительно 15, 9 млрд долл. Стремление правительства снизить цену заимствований путем замены высокодоходных внутренних долговых обязательств на валютные облигации, размещаемые на внешнем рынке, было основано на оптимистических ожиданиях в отношении устойчивости валютного курса рубля. Девальвация рубля, происшедшая в августе 1998 г., резко повысила стоимость обслуживания задолженности по еврооблигациям, однако правительство продолжало своевременно производить по ним купонные выплаты. Согласно заявлениям представителей правительства, по приоритетности выплат владельцы еврооблигаций стоят на втором месте после международных организаций и при наличии ресурсов для обслуживания этой части внешнего долга выплаты по нему непременно будут производиться. Логика действий правительства заключается в том, что после реструктуризации советского долга оно надеется вновь выйти на международные рынки капитала. Другая возможная причина - это стремление избежать того унижения, которое испытает Россия, став первой страной, объявившей дефолт по государственному внешнему долгу. Следует также отметить, что владельцы еврооблигаций имеют более надежные правовые гарантии, чем другие кредиторы, и за дефолтом, вероятнее всего, последует иск, который поставит под угрозу зарубежные активы как государства, так и частных лиц.

 

Внешний долг Российской Федерации (млрд. долларов США)6

	1 января 2001 г.	1 апреля 2001 г.	1 июля 2001 г.	1 октября 2001 г.
Всего	161, 4	157, 1	156, 9	156, 5
Органы государственного управления	127, 5	123, 1	121, 0	119, 3
Федеральные органы управления	126, 3	122, 1	120, 4	118, 9
Новый российский долг	60, 0	58, 2	57, 1	53, 9
кредиты международных финансовых организаций	15, 8	15, 2	14, 8	14, 9
МВФ	8, 8	8, 2	7, 9	7, 9
МБРР	6, 8	6, 8	6, 7	6, 8
прочие	0, 2	0, 2	0, 2	0, 2
прочие кредиты	8, 6	7, 7	7, 2	6, 9
ценные бумаги в иностранной валюте	30, 7	30, 8	30, 9	28, 2
еврооблигации (включая выпущенные для реструктуризации ГКО и задолженности перед Лондонским клубом кредиторов)	29, 9	30, 0	30, 1	27, 3
ОВГВЗ - VI и VII транши и ОГВЗ 1999 г.	0, 7	0, 7	0, 8	0, 9
прочие ценные бумаги	0, 0	0, 0	0, 0	0, 0
ценные бумаги в российских рублях (ГКО-ОФЗ)	1, 6	1, 4	1, 1	0, 8
прочая задолженность	3, 2	3, 2	3, 2	3, 2
Долг бывшего СССР	66, 3	63, 9	63, 3	64, 9
Парижский клуб кредиторов	38, 8	36, 9	35, 9	37, 1
ОВГВЗ - III, IV, V транши	1, 2	1, 2	1, 3	1, 4
задолженность перед бывшими социалистическими странами	14, 3	14, 1	14, 1	14, 2
прочая задолженность	12, 0	11, 7	12, 1	12, 3
Местные органы управления	1, 2	1, 0	0, 6	0, 5
кредиты	0, 6	0, 4	0, 4	0, 3
еврооблигации	0, 6	0, 6	0, 2	0, 2
Банк России ( в части кредита МВФ)	2, 8	2, 7	2, 7	2, 1
Банковская система (без участия в капитале)*	9, 3	9, 8	11, 6	12, 8
кредиты	2, 9	3, 4	3, 9	4, 3
текущие счета и депозиты	4, 3	4, 6	5, 6	5, 8
долговые ценные бумаги	0, 8	0, 7	0, 8	1, 6
прочая задолженность	1, 3	1, 1	1, 2	1, 1
Нефинансовые предприятия (без участия в капитале)	21, 8	21, 5	21, 6	22, 3
кредиты, полученные предприятиями прямого инвестирования	5, 4	5, 7	6, 1	6, 4
задолженность по финансовому лизингу	1, 5	1, 4	1, 4	1, 4
прочие кредиты	14, 9	14, 4	14, 1	14, 5

 

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться: