Глава 3 Правовые проблемы, возникающие при осуществлении платности за негативное воздействие на окружающую среду

 

На практике при осуществлении платности за негативное воздействие на окружающую среду возникают проблемные ситуации, связанные отсутствием правовых норм, регулирующих те или иные правоотношения в данной сфере. Такие ситуации возникают, в том числе, при определении правовой природы и формы платы за негативное воздействие на окружающую среду; при реализации цели взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду и обеспечения благоприятной окружающей среды; при взимании платы за сбросы загрязняющих веществ на рельеф местности; при определении лица, обязанного вносить плату за размещение отходов производства и потребления. Ниже рассмотрим данные правовые проблемы подробнее.

Как отмечает А.А. Ялбулганов[28], вопрос о правовой природе того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретическим, но имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж - налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, - будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм. Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме во многом зависит от целей, которые должен преследовать платеж.

Форма платы за негативное воздействие на окружающую среду и правовая природа такой платы в федеральных законах не определены, но взимание данной платы осуществляется. Ни наука, ни судебная практика до сих пор не выработали единого подхода к определению правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Более того, как свидетельствует достаточно противоречивая судебная практика, осуществляется частичное правовое регулирование платы и только подзаконными нормативными правовыми актами.

Вопрос о правовой природе платежей за негативные воздействия на окружающую среду возник при разработке Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ). В первоначальной редакции от 31.07.1998 части 1 Налогового Кодекса РФ в число федеральных налогов и сборов (статья 13)[29] входил экологический налог. Для определения его основных элементов был разработан проект ФЗ РФ № 252795-3 от 29.04.2002 «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ (Глава 31 «Экологический налог»)[30]. Однако Правительство РФ, после его рассмотрения приняло решение о нецелесообразности введения системы платежей за негативное воздействие в виде экологического налога, так как эти выплаты не являются сферой налогового законодательства. В результате «экологический налог» исключили из числа федеральных налогов и сборов.

В 2002 году были приняты взаимоисключающие решения Верховного Суда РФ и определение Конституционного Суда РФ. Решением ВС РФ от 28.03.2002 № ГКПИ2002-178[31] было признано, что плата за загрязнение окружающей природной среды по своей правовой природе обладает всеми признаками налога и в нарушение статьи 17 НК РФ все существенные элементы этого налогового платежа установлены не федеральным законом, а постановлением Правительства РФ, которое незаконно отнесло к компетенции федеральных органов исполнительной власти вопросы определения налогового периода, налоговых ставок, порядка и срока уплаты налога. В силу этого Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632, установившее порядок определения платы, было признано незаконным.

Определением КС РФ от 10.12.2002 № 284-О[32] установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду носит индивидуально-возмездный и компенсационный характер и является по своей природе не налогом, а фискальным сбором. Вследствие этого Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 признано законным.

КС РФ указал, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа.

В итоге КС РФ приходит к выводу, что платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия.

Л.Е. Бандорин[33] отмечает то обстоятельство, что КС РФ иначе определил эквивалентность платы за негативное воздействие на окружающую среду. По общему правилу эквивалентность сбора проявляется в том, что размер сбора соответствует расходам государственного органа или органа местного самоуправления. Эквивалентность же платы за негативное воздействие на окружающую среду состоит в том, что размер платы определяется с учетом ущерба, нанесенного окружающей среде негативным воздействием хозяйственной деятельности.

Также следует учесть, что КС РФ использует неизвестный юридической науке и законодательству термин «фискальный сбор», что вызвало споры. Так А.В. Киц[34] указывает, что такой сбор обладает признаками налога, и ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, не установленные или установленные в ином порядке, чем это определено налоговым законодательством.

В свою очередь В. Лушников[35] указывает, что под «фискальным сбором» КС РФ имел в виду такой платеж, который хотя и взимается в бюджет, но не имеет налоговой природы в смысле статьи 57 Конституции РФ.

Однако следует признать, что данный термин, при том что в законодательстве он не употребляется, может быть понят неоднозначно. На это, в частности, указывает судья КС РФ Г.А. Гаджиев в своем особом мнении в связи с указанным Определением № 284-О.

Несмотря на то, что в настоящее время законодательно не определен приоритет судебных актов Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, после принятия определения КС РФ № 284-О правоприменительная практика пошла по пути признания Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 действующим нормативным актом.

Однако рассмотренные судебные акты не способны решить вопрос по существу, поскольку до сих пор законодательно не установлены форма и правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В науке экологического права многие специалисты поддерживают точку зрения о неналоговом характере платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Например, М.М. Бринчук[36] отмечает, что подход к плате за негативное воздействие на окружающую среду как к налогу снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды.

В поддержку неналогового характера указанной платы выступает и Т.В. Петрова, которая приводит следующие аргументы:

· компенсационный характер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя и неполное) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;

· возмездный характер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в окружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за загрязнение в пределах установленных нормативов воздействия на окружающую среду поэтому относят на себестоимость как один из видов производственных издержек. Данному пониманию платы соответствует экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;

· понимание платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений. Отметим, что она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналогов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Поэтому ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными[37].

Не только в науке экологического права, но и в экономической науке достаточно обосновано различие между налогами и платежами. Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами, указывают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова[38]. Когда мы говорим «налог», то подразумеваем, что он направляется в бюджет. Когда речь идет о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за негативное воздействие на окружающую среду - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.

Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О, устанавливающее неналоговый характер платы за негативное воздействие на окружающую среду, обосновало законность ее взимания в условиях отсутствия соответствующего федерального закона. Однако не все ученые согласны с такой позицией суда, относя плату за негативное воздействие на окружающую среду к налоговым платежом. В частности А.А. Костин[39], считает указанное определение КС РФ примером довольно широко распространенного в отечественной правоприменительной практике явления - принятия решений судами и другими правоприменительными органами не на основании закона, а исходя из интересов государства, вне зависимости, являются ли соответствующие претензии государства законными и обоснованными.

А.А. Костин не согласен с подходом Конституционного Суда в отношении правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, приводя в качестве аргумента следующие отличия правовой природы налога и сбора. В соответствии со статьей 8 НК РФ налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Следовательно, основным отличительным признаком сбора является его индивидуальная возмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды. Плательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. В частности, государство не гарантирует ему благоприятную окружающую среду в зависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечению благоприятной окружающей среды является для государства конституционной и не может быть обусловлена выполнением плательщиками каких-либо встречных обязательств.

В то же время, любой налог возмезден и предназначен для покрытия определенных расходов государства. И в отличие от сбора сущность налога состоит в его «общей» возмездности, в невозможности налогоплательщика требовать получения последним от государства определенного набора социальных благ в обмен на уплату налога и в зависимости от суммы налога, перечисленной в бюджет.

Кроме того, в отличие от сбора, государство не совершает никаких юридически значимых действий в отношении плательщика в обмен на перечисление определенной суммы платы за загрязнение окружающей среды. С учетом вышеизложенного, А.А. Костин утверждает, что плата за загрязнение окружающей среды незаконно установлена и не должна взиматься на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что кроме сторонников налоговой и неналоговой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, есть и авторы, которые придерживаются мнения, что критерий правовой природы той или иной платы не следует принимать за основу для определения различных видов платы за негативное воздействие на окружающую среду, т.к. отнесение платежа к налогу или сбору не разрешает вопрос о наличии нескольких, отличающихся друг от друга, его разновидностей[40]. Считаем, что такой подход не совсем оправдан, когда в условиях полного отсутствия четкой позиции законодателя по данному вопросу встает вопрос о правомерности взимания таких платежей.

Судебные споры способствовали тому, что начале 2000-х гг. законодатель обозначил курс на совершенствование нормативной основы для взимания платы за негативное воздействие, о чем свидетельствует законопроектная работа на федеральном уровне, в частности разработка проекта Закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду[41]. Однако эта попытка реформирования природоохранного законодательства не закончился какими-либо кардинальными изменениями.

Результатом последней работы Министерства природных ресурсов и экологии РФ по данному вопросу стало принятие Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ[42], внесшим, в том числе, изменения в статью 16 Закона об охране окружающей среды, в соответствии с которыми формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако по сей день такие федеральные законы не приняты.

Таким образом, необходимо отметить, что споры о правовой природе и форме платы за негативное воздействие на окружающую среду, а, следовательно, о законности ее взимания будут продолжаться до принятия соответствующего федерального закона. Очевидно, что в настоящее время экономический механизм охраны окружающей среды фактически перестал функционировать, разрушается система экологического управления.

Разграничение понятий «налог» и «неналоговый платеж» приобретает в современных условиях принципиально важный характер, поскольку предотвращает перетекание налогов в неналоговые платежи и ограничивает объем самих неналоговых платежей.

Считаем необходимым в сложившейся ситуации внести дополнение в статью 16 Закона об охране окружающей среды, устанавливающее, что плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым платежом.

С проблемой определения правовой природы и формы платы за негативное воздействие на окружающую среду тесно связана проблема реализации основной цели взимания таких платежей - стимулирование природопользователей к рациональному использованию природных ресурсов и к повышению эффективности их природоохранной деятельности, и обеспечения благоприятной окружающей среды.

В настоящее время плата за негативное воздействие на окружающую среду является источником доходов бюджета и не предполагающим целевого использования. Это приводит к тому, что существующая система взимания данных платежей не может полноценно обеспечить формирование источников финансирования природоохранных мероприятий, стимулирование сокращения негативного воздействия.

В целях повышения эффективности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду как механизма охраны окружающей среды, необходимо поступление данных платежей во внебюджетные экологические фонды, так как необходимо обеспечить строго целевое использование поступающих средств, поскольку существует необходимость не только сбора средств, но и обеспечения экологической и экономической эффективности их распределения и расходования.

Если эта эффективность не будет достигнута, то не будет достигнута цель, ради которой реализуется сам принцип «загрязнитель платит». Нецелевое и нерациональное расходование средств, во-первых, станет препятствовать реализации мер по обеспечению экологической безопасности; во-вторых, будет оказывать противоположное действие (как использование любого инструмента государственной экономической политики вопреки его назначению)[43].

Экологические фонды носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом, что позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологической политики.

Так, средства экологических фондов могут расходоваться на финансирование:

· крупных природоохранных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств;

· строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта природоохранных объектов;

· научно - исследовательских разработок и создания новых видов природоохранной техники и технологии;

· создания специализированных предприятий по переработке отходов производства и потребления.

Цель системы экологических фондов – решение неотложных природоохранных задач, восстановление потерь в окружающей среде, компенсация оказанного негативного воздействия.

Необходимо отметить, что институт внебюджетных экологических фондов не является новым для Российской Федерации. В 1992 году для решения неотложных природоохранных задач Постановлением Правительства РФ от 29.06.1992 № 442[44] был образован Федеральный внебюджетный экологический фонд, исполнительным органам власти субъектов РФ и администрациям различных территориальных единиц в составе субъектов РФ рекомендовалось образовать соответствующие внебюджетные экологические фонды и утвердить положения о них. С 2002 года федеральными законами о бюджете Российской Федерации на очередной год средства, поступающие от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, относятся к налоговым доходам бюджетов.

Основная причина ликвидации внебюджетных экологических фондов не их экономическая неэффективность, а формирование бюджетного законодательства в отрыве от логики правовых норм, установленных в природоохранном законодательстве. Целевое использование платежей, поступающих во внебюджетные экологические фонды, стало противоречить бюджетному законодательству. Таким образом, даже если платежи за загрязнение окружающей среды однозначно будут признаны неналоговыми, без восстановления государственных внебюджетных экологических фондов принцип целевого использования средств, поступающих от взимания этих платежей, в рамках российского бюджетного законодательства реализовать не удастся.

Таким образом, считаем необходимым внесение изменений в статьи 51, 57 и 62 Бюджетного кодекса РФ с целью закрепления направления средств, полученных от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду в государственные экологические фонды в соотношении: 20 % - в федеральный экологический фонд, 80 % - в экологический фонд субъекта РФ.

Другая проблемная ситуация, возникающая при взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду, связана с вопросами платы за сбросы загрязняющих веществ на рельеф местности. Особенно остро эта проблема стоит для предприятий нефтегазового комплекса в связи с значительной удаленностью производственных объектов от населенных пунктов, а значит, и от централизованных систем водоотведения.

Как уже рассматривалось выше, сброс может быть организованным и неорганизованным.

Так, плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности взимается на основании Методических указаний по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты (далее – Методические указания), утвержденных Госкомэкологии 29.12.1998[45]. Данные Методические указания содержат порядок расчета платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, а также приравненный к ним сброс на рельеф местности, поля фильтрации и земледельческие поля орошения, специальные водоотводящие устройства (сбросные и дренажные каналы), в составе сточных дождевых, талых и поливочных вод (неорганизованный сброс загрязняющих веществ) с площади территории природопользователей в зависимости от функционального ее использования. При этом под неорганизованным сбросом загрязняющих веществ подразумевается вынос загрязняющих веществ с территории водосбора предприятий и организаций и прилегающей инфраструктуры, относящейся к промплощадкам, неорганизованным поверхностным стоком (отведение дождевых, талых и поливочных вод за пределы территорий предприятий по естественному уклону местности в кюветы дорог, овраги, непосредственно в реки, ручьи, пруды и иные водные объекты, либо в ливневую канализацию соседних предприятий и организаций).

Некоторые авторы[46] считают, что в связи с тем, что Методические указания не являются нормативным правовым актом и носят рекомендательных характер, они не должны порождать юридических прав и обязанностей, а их использование не должно быть основанием для привлечения природопользователей к юридической ответственности.

Правомерность применения Методических указаний вызывает множество судебных разбирательств. Однако судебная практика не дает однозначного ответа на данный вопрос. Так в Постановлении Федерального Арбитражного Суда Уральского округа от 07.04.2010 № Ф09-2181/10-С1[47] указано, что поскольку заключением Министерства юстиции РФ Методические указания признаны не нуждающимися в государственной регистрации и носящими рекомендательный характер, они являются действующими в части, не противоречащей действующему законодательству Российской Федерации.

Однако действующим законодательством этот вопрос не урегулирован.

Согласно статье 1 Водного кодекса водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Следовательно, сброс на рельеф не может быть никаким образом приравнен к сбросу в водный объект.

Кроме того, сброс на рельеф местности может быть организованным, следовательно, Методические указание в этом случае неприменимы.

Дополнительные вопросы возникли в связи с вступлением в силу Приказа Ростехнадзора от 27.03.2008 № 182[48], который внес изменения в порядок заполнения формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду. Согласно Приказу Раздел 3 Расчета платы «Сбросы загрязняющих веществ в водные объекты» заполняется плательщиками, имеющими выпуски загрязняющих веществ в водные объекты, по каждому выпуску или территории (при неорганизованном сбросе на водосборные территории) отдельно в зависимости от выданного разрешения. Но Водный кодекс Российской Федерации не дает нам определения «водосборные территории». Кроме того, не указано, как рассчитывать плату в случае, если сброс на водосборные территории организованный.

Необходимо отметить, что сброс на рельеф местности далеко не во всех случаях является предусмотренным статьей 16 Закона об охране окружающей среды видом негативного воздействия - сброс загрязняющих веществ на водосборные площади.

И, наконец, Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 установлены нормативы платы за сброс сточных вод в водные объекты, но не на рельеф местности или водосборные территории. Следовательно, данный документ не применим в расчете платежей при сбросе на рельеф или водосборные территории.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что действующим законодательством не определен механизм взимания платы ни за сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, хотя платность этого вида негативного воздействия установлена статьей 16 Закона об охране окружающей сред; ни за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, упоминание о платности которого содержится лишь в Методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, носящих рекомендательный характер, но не закрепленное законодательно.

Таким образом, отсутствие необходимого правового обеспечения не позволяет отнести плату за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности к законно установленным платежам. В результате фактически оказываемое негативное воздействие на окружающую среду не компенсируется взиманием соответствующих платежей.

На наш взгляд необходимо внесение следующих изменений в действующее законодательство.

Во-первых, в статье 16 Закона об охране окружающей среды необходимо установить как вид негативного воздействия сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, а не сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, поскольку рельеф местности – более широкое понятие и не эквивалентно водосборной площади.

Во-вторых, в Приложении № 1 к Постановлению Правительства от 12.06.2003 № 344 Раздел «Нормативы платы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты» дополнить словами « и на рельеф местности». Таким образом, будут установлены основания и механизм взимания платы за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.

В-третьих, необходима легитимная методика определения объемов негативного воздействия при сбросе загрязняющих веществ на рельеф местности.

Особенно остро в последнее время встал вопрос об определении лица, обязанного вносить плату за размещение отходов производства и потребления. Как уже отмечалось, регулирование отношений по взиманию платы за негативное воздействие на окружающую среду отличается неполнотой и бессистемностью, что порождает множество судебных споров. Проблема определения субъектов платы за размещение отходов производства и потребления вызвана различиями в понимании лица, осуществляющего размещение отходов в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Закона об отходах и судебной практикой.

Действующая система нормативно-правового регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду не устанавливает четкий перечень субъектов платы. Анализ судебной практики также не дает однозначного ответа в вопросе о том, кого следует считать лицом, осуществляющим негативное воздействие на окружающую среду. Ниже рассмотрим правовую позицию по этой проблеме, сформулированную Высшим арбитражным судом Российской Федерации (далее - ВАС РФ) в постановлениях от 09.12.2008 № 8672/08[49] и от 17.03.2009 № 14561/08[50].

В постановлении Президиум ВАС РФ 09.12.2008 № 8672/08 оправданно разграничивает два типа отношений, которые могут возникнуть в процессе размещения отходов.

Первые возникают между государством и природопользователем, деятельность которого непосредственно создает отходы. Они носят публично-правовой характер и основаны на обязанности природопользователя компенсировать наносимый им вред окружающей среде, в частности, путем внесения в бюджет платы за негативное воздействие.

Вторая группа отношений складывается между природопользователем и лицом, занимающимся утилизацией и размещением отходов. Эти отношения имеют частноправовой характер и влекут обязанность природопользователя осуществить оплату услуги по размещению отходов, возникшую в силу договорных обязательств.

При этом компенсационный характер платы как формы возмещения экономического ущерба от негативного воздействия реализуется не через предмет договорных отношений, а в рамках публично-правовых обязательств по внесению определенных денежных сумм в бюджет. Иначе говоря, возмещение ущерба окружающей среде производится посредством проводимых государством мероприятий по ее восстановлению, расходы на которые распределяются через бюджет.

Плата, предусмотренная договорами на оказание услуг по размещению отходов, носит гражданско-правовой характер и компенсирует исключительно расходы организаций, осуществлявших соответствующие услуги.

Разграничение этих отношений позволяет ясно представить себе позицию Президиума ВАС РФ. Суд исходил из того, что возникновение отношений второго типа не влечет изменений для отношений первого, так как не затрагивает их содержание. Природопользователь не может передать свою публично-правовую обязанность третьей стороне. Не вызывает перехода данной обязанности и передача объекта, являющегося результатом деятельности природопользователя и потенциально опасного для окружающей среды.

Из рассмотренного выше постановления однозначно следует, что заключение природопользователем (производителем отходов) со специализированной организацией договора на вывоз и размещение отходов на свалках или полигонах твердых бытовых отходов не может служить основанием для освобождения производителя отходов от обязанности вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду. Обосновывая эту позицию, Президиум ВАС РФ обращает внимание на связь вредного воздействия от размещения отходов с конкретным природопользователем.

Таким образом, постановлением Президиума ВАС РФ были конкретизированы плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду: это природопользователи, в отношении которых установлены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также выдано разрешение на их размещение. Указанные параметры могут быть установлены только в отношении непосредственных производителей и собственников отходов. Наличие соответствующей лицензии и фактическое осуществление деятельности по размещению отходов не являются достаточным основанием для возникновения обязанности по внесению платы за негативное воздействие, т. е. автоматического перехода бремени ее уплаты от производителя — собственника отходов.

В постановлении от 17.03.2009 № 14561/08 Президиум ВАС РФ, рассматривая вопрос об основании возникновения обязанности внесения платы за негативное воздействие, сформулировал следующую правовую позицию. Суд пришел к выводу, что на субъектов, производящих только бытовые и канцелярские отходы в связи с использованием оргтехники и оформлением документации, не должно возлагаться бремя платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В данном случае Президиум ВАС РФ учитывал формальное соответствие результата деятельности организации определенному виду негативного воздействия, а не связь размещения отходов с их конкретным собственником.

Таким образом, суд конкретизирует понятие «размещение отходов» по сравнению с легальной дефиницией, приведенной в статье 1 Закона об отходах, где под размещением отходов понимается только их хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду).

Суд строит свою позицию на том, что статья 12 Закона об отходах устанавливает особые требования к объектам размещения отходов: их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Суд приходит к выводу, что деятельность по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах. Поскольку подобный процесс в деятельности лица судом выявлен не был, суд посчитал, что не возник объект платежа за негативное воздействие на окружающую среду.

Как отмечает А.А. Ялбулганов[51], указанная правовая позиция представляется спорной. Необходимо отметить, что использование категории «размещение отходов производства и потребления» в статье 16 Закона об охране окружающей среды имеет несколько иное значение по сравнению с аналогичным термином в Законе об отходах: в первом случае она характеризует объект платы за негативное воздействие на окружающую среду, возникновение которого влечет соответствующую обязанность. С учетом этого, для оценки возможности взимания платы за негативное воздействие, вызванное размещением отходов, нужно исходить из сущности вредного воздействия. А именно оценить его степень, характер и выявить связи с конкретным природопользователем. На практике данные отходы могут достигать огромных размеров и объемов (тонны бумаги и картона, оргтехники и т. д.), в связи с чем освобождение организаций и иных лиц от внесения экологических платежей приводит к тому, что бремя по вывозу и захоронению такого рода отходов перекладываются на местные и региональные бюджеты без какой-либо компенсации со стороны «загрязнителей».

Кроме того, в соответствии со статьей 16 Закона об охране окружающей среды платным является негативное воздействие на окружающую среду, а не хозяйственная деятельность, связанная с данным воздействием. Негативное воздействие на окружающую среду является воздействием (последствием) хозяйственной и иной деятельности (статья 1 Закона), что требует проводить четкую грань между деятельностью, негативно воздействующей на окружающую среду и деятельностью, связанной с негативным воздействием, не являющейся его причиной.

В соответствии со статьей 16 Закона об охране окружающей среды и с учетом вышесказанного, негативное воздействие на окружающую среду оказывается субъектами такой хозяйственной и иной деятельности, следствием которой становится, в том числе, размещение отходов производства и потребления.

Именно на субъекта такой деятельности возлагается обязанность по плате за негативное воздействие на окружающую среду, являющееся экономическим методом реализации статьи 58 Конституции Российской Федерации[52], что отражено в абзаце 1 преамбулы и абзаце 5 статьи 14 Закона об охране окружающей среды.

Учитывая вышеизложенное, необходимо отделять понятие размещения отходов как вида негативного воздействия на окружающую среду от понятия размещения отходов как вида деятельности. Если в первом случае размещение отходов является последствием хозяйственной деятельности, то во втором – предметом этой деятельности. Платным является размещение отходов как последствие хозяйственной деятельности, а не размещение отходов как вид деятельности.

При этом размещение отходов как последствие хозяйственной деятельности не является следствием размещения тех же отходов как вида деятельности. Иными словами, хозяйственная деятельность по осуществлению размещения определенных отходов не оказывает, а лишь сопровождает негативное воздействие в форме размещения этих отходов. Специализированные организации, непосредственно осуществляющие изоляцию таких отходов, не оказывают, а технически сопровождают негативное воздействие на окружающую среду. При этом субъекты хозяйственной деятельности не могут являться плательщиками за воздействие, не являющееся следствием их деятельности, на том основании, что они сопровождают данное воздействие.

⇐ Предыдущая1234

Поделиться: