Формирование пенсионного законодательства в советский период

 

Пенсионная система - совокупность создаваемых государством правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспечения в виде пенсии.

Государственное пенсионное страхование в России зародилось в начале двадцатого века, гораздо позднее, чем в большинстве европейских стран. В своем развитии оно охватило только часть населения России. Но после революции 1917 года оно было отменено, поскольку отражало западный тип формирования социальных гарантий.

Начиная с 1927 года, по прошествии переходного периода экономической нестабильности, система пенсионного обеспечения функционировала в рамках общей системы социального обеспечения: граждане имели право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты нетрудоспособности, а также потери кормильца[1]. Данная пенсионная система входила в так называемую систему социального страхования, она не содержала экономических признаков системы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно выражаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. Однако, несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела одно важное преимущество – она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень. Поэтому пенсионная система до 1990 г. носила определение – государственное пенсионное обеспечение. Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который в свою очередь, входил в государственный бюджет страны. Эта пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны. Бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам[2].

Так же еще в 1932 году для отдельных категорий трудящихся решением Совнаркома СССР было установлено пенсионное обеспечение по старости с понижением общеустановленного пенсионного возраста и уменьшением для других категорий необходимого трудового стажа, для чего был утвержден «Временный список вредных профессий, дающих право на понижение стажа и повышение пенсии». Согласно этому нормативному акту пенсия по старости на льготных условиях назначалась на 10 лет раньше как мужчинам, так и женщинам при наличии 20-летнего трудового стажа, из которых трудовая деятельность, дающая право на пенсионные льготы, должна была быть не менее 10 лет. В течение десяти послевоенных лет (после окончания Великой Отечественной войны) в 1945 году льготы по пенсионному обеспечению предоставлялись только по отраслевому признаку. В этот период была создана особая система пенсий, которые обычно именовали «повышенными». Однако точнее их следует называть пенсиями на льготных условиях, так как для определенных категорий работников устанавливались не только повышенные размеры пенсий, в том числе по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, но одновременно были понижены требования к возрасту и стажу.

Причинами быстрого развития пенсионного обеспечения на льготных условиях состояли в следующем.

1. Экономическое развитие страны, которое в это время уже позволило назначать пенсии в более раннем возрасте и в повышенном размере тем рабочим и служащим, которые заняты на работах с вредными и опасными условиями труда в важнейших отраслях народного хозяйства.

2. Общие размеры пенсий явно отставали от роста заработной платы. За 15 лет, прошедших после 1932 года, заработная плата резко возросла. В 1932 году среднемесячная заработная плата по народному хозяйству СССР составляла немногим больше 90 рублей; в 1946 году - 481 руб., в 1950 году - 642 руб., а в 1955 году - 718 руб[3].

Таким образом, до 1990 г. средства на государственное пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который в свою очередь, входил в государственный бюджет страны. То есть пенсионная система была основана на централизованной программе финансирования выплаты пенсий и зависела государственного бюджета страны.

Кроме того, с середины 1960х. гг. государство установило право на получение пенсий колхозниками в период наступления соответствующего возраста, получения инвалидности либо по случаю потери кормильца[4].

При этом повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся, увеличение числа пенсионеров в 80-е годы составила около 60% бюджета социального страхования.

Развитие пенсионной системы до начала радикальных рыночных реформ 1990 г. было охарактеризовано несбалансированностью доходной и расходной части пенсионного бюджета.

Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике в свете изменения формы государственного устройства потребовала применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения. В этих целях в 1990 ее гг. были приняты законы[5], устанавливающие новую пенсионную систему по переходному образцу: пенсионное страхование было выделено в автономную систему в соответствии с основными принципами обязательного государственного пенсионного страхования.

Закон от 20.11.1990 г. №340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» стал первым законом, определившим на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда[6]:

· отказ от бюджетных дотаций

· развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели

· сохранена прежняя система – через государственные органы социального обеспечения населения – органы социальной защиты населения

    Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели.

В части организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате государственных пенсий сохранена прежняя система – через государственные органы социального обеспечения населения или органы социальной защиты населения[7].

При этом, общественное мнение на тот момент складывалось следующим образом: опрос, проведенный ВЦИОМ в 51 регионе страны, свидетельствовал, что подавляющее большинство респондентов – 80 процентов, считало, что государство должно обеспечивать их в старости. При этом лишь 4.4 процента опрошенных заявляли, что им известна организация государственных и негосударственных пенсионных систем, и они знают их достоинства и различия. Кроме того, функционирование пенсионной системы, природа собственности пенсионных фондов, механизмы и источники финансового обеспечения пенсий, роли социальных субъектов в управлении данной сферой на то время так же не были восприняты населением России[8].

Проблема состояла в разрыве общественного сознания и реалий экономической и социальной жизни. Большая часть населения считало, что пенсии финансирует государство. В то время как в период до 1991 года государство дотировало более чем на 70 % пенсионную систему из бюджетов, на 1991год эта доля составляла 6-8% от общего объема пенсионных выплат.

В итоге роль и функции всех субъектов пенсионных отношений кардинально изменились, однако совершенно не претерпела изменений распределительная функция системы. Размер пенсий не зависел от объема страховых платежей.

Таким образом, к 1991 году основными проблемами пенсионного обеспечения были:

·  низкие размеры пенсий с позиции их покупательской способности, которые не обеспечивают достойной жизни пенсионерам

·  система функционировала в режиме социальной помощи – ей был не присущ страховой характер.

·  нестраховой характер пенсионной системы – это основная проблема развития пенсионного обеспечения.

В связи с вышеуказанными недостатками, а так же стабильно ухудшающимся положением пенсионеров в России Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ был создан Пенсионный Фонд Российской Федерации, самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации[9].

В соответствии с Постановлением Пенсионный фонд и его денежные средства находились в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства фонда не входили в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежали.

В основные задачи Пенсионного фонда РФ вошли[10]:

· целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов в соответствии с назначением ПФ РФ;

· организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

· капитализация средств ПФ РФ, а также привлечение в него добровольных взносов ( в том числе валютных ценностей ) физических и юридических лиц;

· контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФ РФ страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием его средств;

· межгосударственное и международное сотрудничество РФ по вопросам, относящимся к компетенции ПФ РФ, участие в разработке и реализации в установленном законом порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.

Пенсионный фонд являлся важным звеном финансовой системы государства, при этом обладая рядом особенностей[11]:

·  фонд был запланирован органами власти и управления, и имел строгую целевую направленность;

· денежные средства фонда используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

· формируется в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

· страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

· на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонд, распространено большинство норм и положений Налогового Кодекса РФ;

· денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

·  расходование средств из фонда осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного органа (Правление фонда).

Руководство Пенсионного фонда России осуществляет Правление и его постоянно действующий орган - Исполнительная дирекция. Дирекции подчиняются отделения в республиках в составе РФ, отделения в национально - государственных и административно-территориальных образованиях. На местах (в городах, районах) имеются уполномоченные Фонда. Отделения обеспечивают организационную работу по сбору взносов на социальное страхование, финансирование органов социального обеспечения, региональных программ социального обеспечения, а также контроль за расходованием средств[12].

Кроме ПФ РФ вопросами пенсионного обеспечения занимаются Министерство труда и социального развития РФ (назначает и перераспределяет размеры пенсий), Министерство связи (доставляет пенсии), банки (обеспечивают пенсионеров наличными деньгами). Бюджет ПФ РФ и смета расходов (включая фонд оплаты труда), а также отчеты об их исполнении составляются Правлением. Бюджет утверждается законодательным органом. В законе о бюджете ПФ РФ утверждается общая сумма доходов, в том числе по источникам, общая сумма расходов - по направлениям.

Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, однако эта самостоятельность имеет свои особенности, и существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных, кооперативных, частных предприятий и организаций[13]. Как уже было сказано выше, ПФ РФ организует мобилизацию и использование средств фонда в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство также определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

Кроме того, можно отметить, что дореформенная пенсионная система не обеспечивала эквивалентности размера получаемых пенсий уплаченным взносам. Действовавшая в Советском Союзе распределительная пенсионная модель начала «стареть», и взносов, перечисленных в пенсионную систему, не хватало для выплаты текущих пенсий ныне живущим пенсионерам. Во-вторых, данной несбалансированности «содействовал» институт льготных пенсий в связи с особыми условиями труда – к началу пенсионной реформы льготная досрочная пенсия устанавливалась каждому четвертому вновь выходящему на пенсию работнику.

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: