Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

1. Естественные и экономические свойства природных ресурсов определяют их роль и место в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на определенной территории. Это положение базовое для правового регулирования рационального использования и охраны природных ресурсов в национальном законодательстве.

Необходимо обратить внимание на принципиально важный момент юридического характера. Земля и другие природные ресурсы квалифицируются в правовом плане нейтрально: как естественная среда обитания народов, проживающих на соответствующих территориях, но отнюдь не как объекты собственности именно этих народов.

В силу своих природных свойств земля выступает всеобщей основой для размещения объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества (городов, промышленных, историко-культурных объектов и т.д.). Благодаря плодородному почвенному покрову земля является основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве. Эти свойства земли получили свое отражение в правовых нормах, определяющих категории земель в соответствии с их целевым назначением. Земельное законодательство создает правовой режим использования и охраны земель следующих категорий: земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земель природоохранного, природно-заповедного фондов, земель оздоровительного, рекреационного (земель, предназначенных и используемых для организованного массового отдыха и туризма населения) и историко-культурного назначения, земель лесного и водного фондов.

Законодательство определяет также обязанности всех субъектов, использующих природные ресурсы (независимо от форм собственности), направленные на их рациональную эксплуатацию и охрану.

Проведение мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов обеспечивается системой государственного контроля, осуществляемого специально уполномоченными на то государственными органами, и применением мер уголовной, административной и гражданской ответственности, а также возможностью лишения права пользования землей, лесами, недрами и водами.

2. Частная собственность на природные ресурсы означает, что субъектами ее могут быть граждане и юридические лица (см. разделы II и III Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»).

Положение ч.2 комментируемой статьи Конституции воспроизводит в настоящее время лишь земельное законодательство. Право частной собственности на землю регулируется Земельным кодексом и Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России». Право собственности на землю граждан рассматривается в комментарии к ст.36. Что касается юридических лиц, имеющих в собственности земельные участки, то упомянутым Указом им предоставлено право заключать сделки - продавать, сдавать в аренду и сдавать в залог земельные участки, а также передавать участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.

Государственная собственность на природные ресурсы подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» определил ряд конкретных объектов федеральной собственности. К ним, в частности, могут относиться: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для нужд обороны, безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; водные объекты, расположенные на территории двух или более субъектов Федерации, и т.д. Одновременно Указ предусмотрел, что к федеральной собственности могут относиться и другие природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Учитывая, что, согласно пункту «г» ст.72 Конституции (см.комментарий к этой статье), разграничение государственной собственности - сфера совместного ведения, полномочия, в рамках которой определяются, в частности, договорами (см.комментарии к статье 11), важно в соответствии с этими требованиями разработать юридический механизм такого разграничения. Муниципальная собственность на природные ресурсы - это собственность района, города и входящих в них административно-территориальных единиц (см. ст.37 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении»). Устанавливая субъекты муниципальной собственности, законодательство, однако, не определяет ее объектов. В законодательстве о природных ресурсах либо будет дан конкретный перечень объектов муниципальной собственности, либо будут указаны юридические критерии их выделения.

Предусматривая иные формы собственности, ни Конституция, ни текущее законодательство не определяют понятие «формы собственности». Учитывая, что государственная, муниципальная и частная собственность разграничиваются по ее субъектам, можно на основании Закона «О собственности в РСФСР» (раздел III), выделяющего специальный субъект права собственности - общественные организации, сделать вывод, что природные ресурсы могут принадлежать на праве собственности гражданам, юридическим лицам, в том числе и общественным организациям.

Статья 10

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную выражается, прежде всего, в осуществлении каждой из них самостоятельными, независимыми друг от друга структурами государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение гражданских " свобод и законности, создание гарантий от произвола. Т* условиях разделения властей одна ветвь государственной власти ограничивается другой, различные ее ветви взаимно уравновешивают друг друга, действуя как система сдержек и противовесов, предотвращая монополизацию власти каким-либо одним институтом государства.

Согласно Конституции, на общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную - Правительство, а судебную- федеральные суды (Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и иные федеральные суды). Президент Российской Федерации не является органом какой-либо из трех властей, а, как сказано в части второй статьи 80, «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (см.комментарий к статьям 80, 94, ПО, 125, 126, 127).

Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме статьей 10, реализуется и конкретизируется в нормах Конституции, определяющих статус Президента, Федерального Собрания, Правительства и судов Российской Федерации. Содержание этих норм показывает, что принцип разделения властей предполагает их конструктивное взаимодействие.

Так, обособление функции принятия законов и наделение соответствующими полномочиями Федерального Собрания (федеральные законы принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации) сочетается с правом Президента отклонять законы, что влечет их возврат в парламент для вторичного обсуждения, а также издавать указы (в том числе нормативного характера), которые не должны противоречить законам, и правом Правительства издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституция, федеральных законов и нормативных указов Президента. Такой статус Президента произволен от его титула главы государства и гаранта Конституции.

Акты исполнительного характера, издаваемые Правительством, связаны с необходимостью повседневного осуществления организующей деятельности и неизбежным наделением исполнительной власти дискреционными полномочиями (дискреция-право усмотрения в рамках, определенных законом).

Лишь закон, а не какие бы то ни было иные соображения, а также посторонние влияния, требования и указания, - основа правосудия, судебной деятельности. Независимость как решающая характеристика, как конституционный принцип отличает именно судебную власть. При решении конкретных дел суды независимы даже от вышестоящих судов.

Особую роль в обеспечении принципа разделения властей играет Конституционный Суд Российской Федерации, правомочный решать дела о соответствии Конституции Российской Федерации, в частности, федеральных законов, нормативных актов Президента, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации (см.комментарий к статье 125).

Понимая самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти как их известную независимость (в границах собственных полномочий) друг от друга, ее нельзя трактовать как независимость этих органов от Конституции и законов, как их свободу от контроля со стороны общества.

Статья 11

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

1. Ст.11, как и другие статьи главы 1 «Основы конституционного строя», связана со значительным числом других статей Конституции и во многом обусловливает их содержание. Она входит в систему конституционных норм, закрепляющих такие кардинальные институты, как разделение властей на федеральном уровне и федерализм.

Содержание части первой ст.11 является непосредственным продолжением содержания статьи 10. В последней, как было показано выше, закреплен принцип разделения властей в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Однако в этой статье не названы федеральные органы государственной власти, образующие как бы скелет системы разделения властей в России. Эти органы - Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации - названы именно в части первой статьи 11, хотя здесь не указаны их «роли» в механизме разделения властей, в том числе в системе сдержек и противовесов. «Роли» эти выявляются при анализе норм, содержащихся в главах 4-7 Конституции.

В части первой статьи 11 обозначены и территориальные пределы деятельности федеральных органов государственной власти. Выражение «в Российской Федерации» в конституционном тексте принято для обозначения всей территории нашего федеративного государства. Описание территории России дается в части первой статьи 67. Юрисдикция органов, названных в части первой статьи 11, распространяется на всю территорию России, на все ее составные части.

Следует обратить внимание еще на два аспекта формулировки, содержащейся в части первой статьи 11. Эти, быть может, и не слишком существенные детали не являются, однако, случайными. Прежде всего, порядок перечисления органов государственной власти соответствует порядку расположения глав Конституции. Президент назван первым, а его статус подробно урегулирован в главе 4 - первой из глав, посвященных федеральным органам государственной власти. Тем самым подчеркивается конституционная характеристика Президента как главы государства, который не входит ни в одну из ветвей власти. Но следует признать, что многие полномочия Президента России, предусмотренные в Конституции, присущи обычно главе исполнительной власти. Кроме того, упоминание в части первой статьи 11 не только наименования парламента - Федеральное Собрание, но и названий его палат подчеркивает значительную степень «автономии» Совета Федерации и Государственной Думы друг от друга. Эта «автономия», заключающаяся в четком разграничении их полномочий и в различном статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, ясно и последовательно закреплена в главе 5 Конституции. Поскольку в части первой статьи 11 даются наименования высших федеральных органов государственной власти в первый раз следует обратить внимание еще на одну деталь - деталь технико-юридического характера: наименование парламента не содержит в себе наименования государства.

2. Норма части второй статьи 11, в соответствии с которой государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, тоже не случайно помещена в главу 1 «Основы конституционного строя». В этой части комментируемой статьи закреплена одна из основ федеративного устройства России - самостоятельность составляющих Федерацию республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в определении системы их органов государственной власти и порядка формирования этих органов.

Такая самостоятельность, разумеется, имеет свои, установленные Конституцией России, рамки. Так, в части третьей статьи 5 предусмотрено, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти. Согласно части первой статьи 77, система органов государственной власти субъектов Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Единство системы государственной власти подразумевает, в частности, что органы государственной власти субъектов Федерации должны создаваться на основе принципов демократического правового государства с республиканской формой правления (статья 1), а также социального (статья 7) и светского (статья 14) государства; что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека являются обязанностью не только Федерации, но и всех ее субъектов (статья 2). Принцип разделения властей (статья 10) распространяется не только на организацию государственной власти на федеральном уровне. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации тоже должна строиться на его основе.

3. В части третьей статьи 11 закреплены способы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Указаны два способа разграничения компетенции- конституционный и договорный: разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Следует подчеркнуть, что установлен приоритет конституционного метода в таком разграничении. В соответствии с частью первой статьи 15 Конституция имеет высшую юридическую силу. Наряду с этой общей нормой есть и две специальные. Первая содержится в абзаце четвертом пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения». Там закреплено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора и других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации положениям ее Конституции действуют положения Конституции. Эта норма относится к тем договорам, которые действовали на момент вступления в силу новой Конституции России. Применительно к тем договорам, которые могут быть заключены впредь, следует обратить внимание на вторую специальную норму - часть вторую статьи 78, где регулируется передача полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такая передача полномочий может осуществляться только в том случае, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поскольку подобная передача может быть осуществлена лишь договорным путем (т.е. на основе части третьей статьи 11), здесь тоже устанавливается иерархия правовых актов, упомянутых в части третьей статьи 11.

Следует заметить, что в части третьей статьи 11 среди источников правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий не назван федеральный закон. Между тем он играет, и будет играть важную роль в конкретизации конституционного регулирования этой важной сферы, ибо, во-первых, и статья 71, и статья 72 Конституции сформулированы с присущей почти всем конституционным текстам краткостью и, во-вторых, эти статьи закрепляют в основном предметы ведения, а не конкретные полномочия. Таким образом, конкретизация конституционных норм о разграничении компетенции, и в первую очередь о разграничении полномочий, путем издания федеральных законов неизбежна.

О том, что федеральный закон наряду с Конституцией и договорами является важным средством, детализирующим разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, косвенно свидетельствует уже упомянувшаяся выше часть вторая статьи 78. Ведь в ней закреплено, что передача полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации может осуществляться, если это не противоречит не только Конституции России, но и федеральным законам.

Таким образом, в части третьей статьи 11 хотя и не упомянут в качестве инструмента правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий федеральный закон, но он имеет важное значение, поскольку обладает большей юридической силой, чем упомянутые там иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Эта статья не случайно помещена в главе, устанавливающей основы конституционного строя. Содержание и место статьи свидетельствуют о провозглашении местного самоуправления в качестве одной из таких основ.

Среди ряда других специфической чертой советского типа власти являлась строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране. Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти. Именно этим обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Конституционно такая модель оформлялась посредством закрепления принципа «демократического централизма».

Наиболее характерные черты этого принципа: а) отсутствие круга вопросов местного значения, в решение которых не должен вмешиваться ни один орган государственной власти; б) весьма условное понятие компетенции (в значительной мере полномочия местных органов были формальными, дублировались у Советов разных уровней, не имели правовой защиты и пр.). Кстати, показательно, что законодательно «компетенция» местных Советов была установлена лишь в конце 60-х - начале 70-х годов; в) полная материально-финансовая зависимость нижестоящих Советов от вышестоящих.

Провозглашение местного самоуправления не является в полном смысле новеллой, введенной нынешней Конституцией. О местном самоуправлении говорилось и в последних редакциях российской Конституции 1978 года. Однако существовавший конституционный подход еще носил на себе отпечаток советского понимания организации власти.

Статья 12 действующей Конституции содержит несколько ключевых понятий, которые необходимо прокомментировать.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры.

Гарантирование необходимо воспринимать как обязательство государства в лице его федеральных и региональных (субъектов Федерации) органов власти, должностных лиц не только не препятствовать законной деятельности территориальных самоуправленческих структур, но и правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления.

Собственно говоря, последующее содержание данной статьи и есть раскрытие основных конституционных гарантий местного самоуправления.

Прежде всего, это самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Следует обратить внимание в первую очередь на установление правового характера автономности местного самоуправления - ограничение ее компетенционной сферой.

Коль скоро государство юридически закрепляет определенный круг вопросов местного значения (в общем виде он очерчен в статье 132 Конституции Российской Федерации), предусматривает обязательность решения этих вопросов органами местного самоуправления, предоставляя им необходимые властные рычаги в виде полномочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию, значит, оно (государство) видит в таких органах пусть специфический, но уровень власти. А раз так, то в силу вступают основные принципы, характерные для сущности любой государственной власти: обязательность решений для исполнения, возможность государственного принуждения и др.

В чем же тогда смысл рассматриваемой нормы статьи 12? Главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом «демократического централизма», в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти.

Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций «по вертикали».

Система собственно государственной власти выполняет роль института (точнее, мегаинститута), объединяющего государство в единый организм. Именно государственная власть (федеральные и региональные властные структуры) обеспечивает государственный суверенитет, установленный в стране конституционный строй, несет ответственность перед обществом в целом. Понятие «система органов государственной власти», таким образом, имеет отчетливое политическое содержание.

Задачи же местного самоуправления иные. В основном они сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском понимании. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют (во всяком случае должны проявлять) себя в гораздо меньшей степени, нежели на федеральном и региональном. В местном самоуправлении, как оно понимается в российской Конституции, активно дают о себе знать общественные, самодеятельные начала (другой вопрос, что эта модель еще длительное время будет оставаться своего рода идеалом).

Исходя из всего этого, Конституция Российской Федерации проводит грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления. Проведено такое размежевание потому, что слишком специфичны задачи и функции этих систем, а следовательно, и характер взаимоотношений с человеком.

Статья 13

⇐ Предыдущая6789101112131415Следующая ⇒

Поделиться: