ОЖИВЛЕНИЕ И МЯГКАЯ ПОСАДКА

 

Наблюдение за Гринспеном было первостепенной задачей Совета экономических конкурентов и вообще Белого дома. Билла Клинтона избрали президентом под лозунгом: «Рабочих мест! Рабочих мест! Рабочих мест!». Но было ясно, что это не очень‑то беспокоило Гринспена, – его больше заботила инфляция.

Предполагалось, что сокращение дефицита бюджета приведет к снижению процентной ставки, что, в свою очередь, через стимулирование инвестиций поможет восстановлению экономики до состояния полной занятости. Одной из главных функцией ФРС и был контроль за процентной ставкой. Почему бы не продолжать снижать процентную ставку, стимулируя тем самым экономику? Безотносительно к наличию или отсутствию дефицита бюджета, для достижения полной занятости общая теория денежного обращения рекомендует ФРС снижение процентной ставки. А больший дефицит всего лишь означает, что уровень, до которого она должна быть снижена, более высок, чем при меньшем дефиците. Управляя дефицитом, государство достигает определенных пропорций в экономике; при условии полной занятости, большие государственные расходы ведут к уменьшению инвестиций со стороны частного сектора и более низкому уровню потребления. Здесь нужны компромиссы и трудные решения – например, являются ли доходы от долгосрочных инвестиций в фундаментальные исследования большими, чем доходы от вложений в частный сектор, – но это предоставляется решать политическому процессу.

Роль Федеральной резервной системы сугубо техническая: поддерживать полную занятость без инфляции или, более точно, снижать безработицу до уровня, возможного без инициации ускоряющейся инфляции. Этот критический уровень не зависит ни от структуры выпуска, ни от размера дефицита. Если ФРС может понизить процентную ставку, и это вызовет увеличение объема инвестиций, тогда в нормальной ситуации снижение процентной ставки приведет к увеличению выпуска и снижению безработицы. А более низкая процентная ставка сама по себе может помогать сокращению дефицита бюджета, с одной стороны, потому что сокращаются чудовищные платежи по госдолгу, а с другой – потому что растет ВВП. До тех пор пока безработица удерживается выше критического порога, за которым начинается рост инфляции, держателям акций не нужно опасаться последней; действительно, улучшение ситуации с дефицитом в сочетании с более высоким уровнем инвестиций делает их более уверенными в своем будущем^{37}. Почему же, интересно, ФРС не захотела и дальше снижать процентную ставку? Почему нужно было перевернуть экономику с ног на голову, и почему полная занятость и стабильные цены могли быть достигнуты лишь одним определенным способом? Я бы хотел знать: а не руководствовалась ли ФРС политическими мотивами, например, привычным стремлением консерваторов к сокращению численности правительственных органов?

Когда началось оживление, возникли новые вопросы. Будет ли ФРС снижать ставку достаточно долго, так что удастся обеспечить устойчивый рост, и можно будет выполнить обещание Клинтона о создании 8 млн рабочих мест в течение 4 лет? Как и другие в Белом доме, я опасался, что озабоченность ФРС проблемами инфляции приведет к ограничению роста. Хотя Клинтон, очевидно, сдерживаемый своим министром финансов, не высказывался публично против ФРС или фондового рынка, за дверью Овального кабинета не было доверия ни к тому, ни к другому.

В то время как уровень безработицы падал все ниже и ниже, мне казалось, что ФРС в конце концов забеспокоится относительно зарождающейся инфляции. Существовала хорошо разработанная теория, согласно которой существует уровень безработицы, ниже которого начинает расти инфляция. Этот критический уровень получил название NAIRU (non‑accelerating inflation rate of unemployment – уровень безработицы, не ускоряющий инфляцию)^{38}. В то время по эконометрической модели ФРС (72) NAIRU находился где‑то между 6,0 и 6,2 процента. Другими словами, из модели следовало, что если безработица упадет ниже 6,0 или 6,2 процента, то начнет ускоряться инфляция. Как утверждали некоторые из администрации – и что, в конце концов, подтвердила практика – быстрые изменения на рынке труда (более высокий уровень образования, более высокая конкуренция, рост производительности труда, замедлившийся приток новой рабочей силы) позволили экономике избежать инфляции при значительно более низком уровне безработицы, чем в прошлом. Но из наших разговоров с чиновниками из ФРС мы знали, что они не вполне усвоили это – факты не были настолько очевидными. Если сосредоточиться на инфляции, то для вас будет риском не принять меры при падении безработицы ниже 6,0 или 6,2 процента. Для кого‑то, вроде президента Клинтона или меня, кто беспокоился о занятости, риск состоял как раз в другом – затормозить экономику прежде, чем быть твердо уверенным в ускорении инфляции, т.е. осудить миллионы сограждан на ненужную безработицу со всеми теми тяготами, которые она влечет за собой.

Но вот уровень безработицы преодолел барьер в 6,2 процента, затем в 6,0 процентов, а ФРС все не повышала процентную ставку. Не думаю, что это происходило вследствие потери ФРС доверия к концепции NAIRU, или же согласился с нами в том, что этот уровень внезапно упал. Я также не верю в то, что ФРС внезапно смягчилась и начала больше беспокоиться о рабочих местах и экономическом росте и меньше об инфляции. Скорее, принимая во внимание то, как медленно шло оживление, и даже когда оно, наконец, произошло, как медленно падал уровень безработицы на протяжении того, что было названо «оживлением без рабочих мест», они, очевидно, были застигнуты врасплох внезапным поворотом событий.

Если бы ФРС более аккуратно засекла тот предел, за которым начнется использование заемных средств, и, следовательно, экономическое оживление, а также определила тот момент, в который фирмы, в конце концов, убедившиеся в окончании спада, начнут нанимать новых работников, не полагаясь более на разорительные сверхурочные, она бы, весьма вероятно, скоро «затянула гайки» кредитно‑денежной политики для подавления угрозы инфляции в зародыше. И это было бы роковым для оживления. В то время теория, да и практика ФРС (при определенной поддержке министерства финансов), состояла в том, что вы должны поразить дракона инфляции до того, как увидите «белки его глаз». Если же он подкрадется к вам незамеченным, так, что вы почувствовали его дыхание (или, по крайней мере, увидели это по статистическим данным), то это будет слишком поздно. Ущерб неминуем – не только прямой урон от инфляции, но и от экстренного торможения, предпринятого ФРС.

В основе этой точки зрения лежали четыре гипотезы. Только одна из них имела какое‑то отношение к научной достоверности; остальные три, хотя и широко распространенные среди работников центральных банков, не выдерживали статистической проверки.

Первая, весьма важная гипотеза, заключающаяся в том, что для проявления результатов кредитно‑денежной политики необходимо полгода, по‑видимому, верна. Это означало, что если ФРС рассчитывает, что наличие надежного оживления установит уровень безработицы ниже NAIRU, скажем, летом, то она должна действовать в этом направлении заранее, зимой или предыдущим летом.

Вторая гипотеза состояла в том, что высокий уровень инфляции ставит под угрозу долгосрочный рост. Но это было доказано только для стран с темпами инфляции, значительно более высокими, чем когда‑либо испытанные Соединенными Штатами Америки^{39}.

С такой же убежденностью работники центральных банков придерживались гипотезы, что если уж началось ускорение инфляции, его чрезвычайно сложно взять под контроль. Часто прибегали к аналогии с алкоголиком, который «сорвался»: один глоток нектара инфляции – и вы уже на крючке. Надежного статистического подтверждения эта гипотеза не получила; чаще всего высокий темп инфляции в одном квартале сменяется более низким в следующем. Не было – и нет – доказательств, что в Соединенных Штатах Америки инфляция когда‑либо была «галопирующей».

С такой же «обоснованностью» «ястребы инфляции» из ФРС (и других центральных банков) утверждали, что они должны принимать упреждающие меры, поскольку издержки борьбы с инфляцией могут быть очень высокими, гораздо выше любых благ, которые может принести бурный экономический рост. И снова – статистические исследования, включая исследования Совета экономических консультантов, свидетельствовали об обратном.

В начале 1994 г. ФРС приступила к действиям, еще до того, как стали видны «белки глаз инфляции», – не сумев, однако, предотвратить падение безработицы до новых рекордно низких уровней, значительно более низких, чем ее расчетный NAIRU. Ее неспособность предсказать темпы оживления – а, следовательно, и понизить процентные ставки до уровней, способных задушить оживление – оказала экономике и всей нации великую услугу.

К маю 1994 г. уровень безработицы снизился до 6,1 процента, к августу – до 6,0 процентов, к сентябрю – до 5,9 процента. Стало совершенно очевидным, что уровень безработицы вышел за рамки NAIRU, когда в декабре он составил 5,5 процента. Тем не менее вопреки представлениям ФРС, ускорение инфляции не начиналось. В конечном счете безработица снизилась еще на 2 процентных пункта, до очень низкого уровня в 3,8 процента без оказания стимулирующего воздействия на инфляцию. Для бедной части населения низкий уровень безработицы был огромным счастьем; в то же время списки получающих вспомоществование сокращались гораздо быстрее, чем в результате всех мероприятий, которые мы предприняли до того или могли бы предпринять. Эта была наша главная программа в борьбе против бедности. Она сыграла важнейшую роль в обеспечении других социально‑оздоровительных мер – наблюдалось, например, резкое снижение преступности.

ФРС приняла упреждающие меры, или так ей казалось, допустив в феврале 1994 г. рост процентной ставки по федеральным фондам[39] на четверть процентного пункта в феврале и на целых три четверти к маю, до уровня 4 процентов. Это было сделано, несмотря на очень умеренное инфляционное давление. Действительно, индекс издержек на рабочую силу – главный движущий фактор инфляции – рос всего лишь темпами 0,8 процента в квартал в течение второго полугодия 1993 г. и первого полугодия 1994 г. Это было медленнее, чем в 1992 г. и в первом полугодии 1993 г., когда темп его роста был более близок к 0,9 процента. Цены товаропроизводителей были в июне 1994 г. фактически ниже, чем год назад. Темп инфляции потребительских цен замедлился – с 0,23 процента в месяц в среднем за первое полугодие 1993 г. до 0,21 процента во втором полугодии 1993 г. и до 0,2 процента в первом полугодии 1994 г. Но даже если бы этот темп не падал, он был очень низок, и к тому же статистические данные сильно преувеличивали темп инфляции. (Выступая за снижение коэффициента индексации выплат в Системе социального страхования, который должен был расти вместе с инфляцией, Гринспен и другие заявили, что статистика преувеличивает темп инфляции на 1‑2 процента в год. Другими словами, истинный темп инфляции был даже несколько ниже 0,1 процента – и вряд ли мог быть причиной беспокойства – и уж во всяком случае не являлся поводом для того, чтобы рисковать оживлением).

Но слишком многие из ФРС считали, что это только вопрос времени, когда нам придется расплачиваться за наши игры с низким уровнем безработицы и сопровождающим его риском инфляции. Они были настроены на мягкую посадку – постепенное повышение процентной ставки и замедление темпов роста с тем, чтобы, в конце концов, безработица установилась на уровне NAIRU или немного выше, и темп инфляции остался стабильным или стал слегка отрицательным.

Мнения в администрации президента по поводу мудрости действий ФРС разделились. Министр финансов Роберт Рубин и его заместитель Ларри Саммерс поддерживали повышение процентной ставки. Саммерс аргументировал это тем, что подобные действия повышают шансы на мягкую посадку – гладкий переход к экономике полной занятости. Согласно его концепции, повышая сегодня процентные ставки, ФРС спасала экономику от перегрева и предотвращала тем самым их дальнейшее повышение впоследствии – скажем, через год или два, т.е. с приближением президентских выборов.

Президент знал, что если расчеты Гринспена окажутся неверными, расплачиваться придется ему. Он хорошо понимал, что уровень безработицы в процентах смотрится не очень‑то хорошо, когда экономика может поддерживать 4‑процентный уровень без ускорения инфляции, что повышение процентных ставок неизбежно повлечет за собой и более высокий уровень безработицы, и что вся сила удара обрушится на бедноту. (Если бы инфляция ускорилась, то, разумеется, стоимость облигаций торговцев ценными бумагами с Уолл‑стрита снизилась бы, и они понесли бы потери; но кто же лучше мог принять бремя риска – эти торговцы или наемные работники, которым угрожала безработица?). Исторические данные показывают, что снижение безработицы на 2 процента равносильно росту выпуска порядка 2‑4 процентов (эта зависимость называется законом Окуна (Okun), по имени Артура Окуна (Arthur Okun) бывшего профессора Иельского университета и председателя Совета экономических консультантов при президенте Линдоне Б. Джонсоне (Lindon В. Johnson)). Стабилизация безработицы на уровне 6 процентов означала потерю от 200 до 400 млрд долларов ежегодно – денег, которые могли бы быть использованы для дальнейшего экономического роста в Америке, сокращения нашего дефицита или увеличения наших расходов на фундаментальную науку, здравоохранение и образование.

В прошлом конфликты между президентом и ФРС были нередки. Как мы уже видели, Буш возлагал на Гринспена вину за свое поражение, хотя на самом деле Гринспен считал, что делает все, что может, в пределах разумного, для того, чтобы оживить экономику. Но Рубин убедил Белый дом ничем не выражать своего разочарования и раздражения. Было несколько исключений. Однажды руководитель аппарата администрации Леон Панетта (Leon Panetta) на вопрос, должна ли ФРС снизить процентные ставки, ответил: «Хотелось бы добиться хоть какого‑либо сотрудничества с тем, чтобы придать импульс этой экономике». За это он получил строгий и притом публичный выговор от министра финансов. Но в целом Белый дом стоял как несокрушимая фаланга на позиции: «Мы не должны комментировать действия ФРС». Это позиция не способствовала открытой дискуссии, но избавила нас от многих неприятностей.

Президент имел и другую возможность воздействовать на ФРС, используя открывавшиеся время от времени в ее руководстве вакансии. В 1996 г. возникла возможность такой вакансии, когда вице‑председатель Совета управляющих решил не выставлять свою кандидатуру на следующий срок. (Это был Блайндер, один из ведущих экономистов Америки. Гринспен обрушился на него за его способность влиять на решения ФРС, и поэтому Блайндер не хотел оставаться на положении «свадебного генерала»)^{40}.

Клинтон искал на этот пост какого‑либо человека, достаточно крупного калибра и в то же время разделяющего его взгляды. Он нашел его в лице Феликса Рогатина (Felix Rohatyn), одного из лучших в мире инвестиционных банкиров, «общего» партнера[40] в фирме Лазар Фрерс (Lazar Freres)[41]. Рогатин доказал свою квалификацию, руководя Корпорацией помощи муниципалитетам (Municipal Assistance Corporation)[42], которая спасла Нью‑Йорк‑сити от надвигающегося банкротства. Это были внушительные верительные грамоты – нормальным образом человек с таким престижем не принял бы этой должности. Но Рогатина поколебала его глубокая приверженность к служению обществу. Однако против него были два пункта: он был либеральным демократом и был убежден, что экономика может расти гораздо более быстрыми темпами, чем ее тогдашние анемичные темпы роста. Был еще и третий пункт. Он мог противостоять Гринспену – он не был просто ученым, как Блайндер, он был человеком делового мира, всеми своими делами в этом мире заслуживший всеобщее уважение. При сочетании этих трех недостатков отклонение его кандидатуры было просто вопросом времени. Назначения в руководство ФРС утверждались Сенатом. В данном случае обычная благосклонность к приоритетному президентскому кандидату на такую должность была отброшена. Было дано понять, что Рогатин утвержден не будет. Кто его «провалил» – никогда не будет известно, но определенные и достаточно очевидные подозрения есть^{41}.

По мере того как ФРС повышала процентную ставку, со стороны бизнеса сыпались жалобы на рост издержек привлечения капитала. Люди из лагеря Клинтона, но не из министерства финансов, стали опасаться, что на тормоза нажали слишком рано и слишком резко. Хотя рабочие места продолжали создаваться, возникли опасения, хорошие ли это рабочие места (на самом деле они были хорошими) и продолжится ли рост (а он продолжался).

Эти первоначальные повышения процентной ставки были существенны – процентная ставка по федеральным фондам выроста с 3 процентов в конце 1993 г. до 6 процентов в середине 1995 г. Несмотря на это, экономика продолжала расти. И темп ее роста все возрастал. Сначала мы относили это на счет недогрузки мощностей, доставшейся нам от рецессии – наследства президентства Буша, – но потом стало очевидным, что происходит нечто необычное. Темпы прироста составили 3, 4 и даже 5 процентов. А тем временем уровень безработицы продолжал падать. И тут произошло истинное чудо, с точки зрения ФРС – инфляция оставалась умеренной. Даже при темпе в 5,0 процентов (2000 г.), темп инфляции был ниже 3,5 процента.

Надо отдать должное Гринспену: в конце концов, он понял, что речь идет о структурных изменениях экономики, что, наконец, начался давно ожидавшийся бурный рост производительности в результате вложений в новые технологии, что инфляционные давления приглушены. Когда свидетельства стали нарастать, он перестал поднимать процентные ставки и даже допустил их небольшое снижение – на самом деле даже в начале 2000 г. учетная ставка составляла все еще 5 процентов. Гринспен обратился в новую веру раньше, чем другие члены Совета управляющих, и ему удавалось ограничивать их влияние.

В ретроспективе самое интересное в этих дебатах было то, что обе стороны были не правы. Мы в Совете экономических консультантов недооценивали силу экономики. Она противостояла атакам ФРС, хотя и с издержками. Если бы процентные ставки были ниже, безработица наверняка падала бы быстрее, и ускорение роста произошло бы раньше. Но ФРС и министерство финансов были явно не правы со своей навязчивой обеспокоенностью инфляцией, и они тоже недооценивали потенциал роста экономики. Вот какова мудрость финансовых рынков.

 

 

УРОКИ

 

Уроки данной главы состоят не только в том, как избежать ошибок: они неизбежны. Важно выяснить, что в 1990‑е годы ошибки носили систематический характер. К мудрости финансовых рынков относились с излишним благоговением: была отброшена нормальная система сдерживаний и противовесов. Укоренилось несколько потенциально опасных идей: проблемы макроэкономики слишком важны для того, чтобы стать частью политического процесса; их решение должно быть предоставлено технократам, движимым духом служения обществу, в частности, технократам из ФРС. Считалось также, что существует единственный набор политических мер, удовлетворяющий всем интересам, и что ФРС права в своей концентрации внимания на инфляции.

Идея, что кредитно‑денежная политика должна быть отдана на откуп ФРС, разумеется, всегда была популярна среди финансовых лидеров; при этом предполагалось, что «независимая» ФРС, как правило, осуществляет их пожелания. И почему бы им не смотреть на вещи в каком‑нибудь ином ракурсе? Но в 1990‑е годы она завоевала доверие журналистов, рядовых граждан и, что наиболее удивительно, администрации президента от демократической партии.

Нам нравилась «маска» беспартийности, когда Гринспен, как нам казалось, поддерживал план Клинтона по сокращению дефицита. Но всегда было ясно, что он на самом деле партиен. Его «маска», наконец, слетела в начале 2001 г., когда Гринспен неожиданно отказался от своей долговременной репутации «ястреба» борьбы за сокращение дефицита и поддержал план снижения налогов президента Джорджа У. Буша. Было очевидно, что план Буша вырвет большой кусок из нашего профицита, возможно даже превратит профицит (бюджетное наследие Клинтона, фактически одно из главных его наследий) в дефицит. Гринспен мог сохранить молчание, заняв такую позицию: поскольку исполнительная ветвь не комментирует кредитно‑денежную политику, то и кредитно‑денежная власть отказывается комментировать бюджетную политику. Или еще более ответственную позицию: сохраняя связь со своей прошлой линией, выразить серьезные сомнения по поводу того, какое влияние этот план окажет на фискальные перспективы и общенациональную склонность американцев к сбережениям. Вместо этого Гринспен массированно поддержал предложение Буша. Он заявил, что перспективы профицита достаточно велики, чтобы позволить существенное снижение налогов. И поскольку снижение налогов просто не было приемлемым, то Гринспен объявил его необходимым для того, чтобы спасти нацию от больших затруднений: если профицит будет сохраняться, национальный долг в конечном счете будет выплачен полностью. Но мы нуждаемся в государственном долге для управления нашей кредитно‑денежной политикой, и тогда нам придется выбирать между двумя неприятными (по Гринспену) альтернативами с резким увеличением федеральных расходов или крупномасштабным приобретением государством частных активов.

Гринспен не счел нужным объяснить, почему снижение налогов должно производиться заранее, задолго до наступления этой маловероятной катастрофы, вместо того, чтобы подождать до тех пор, пока опасность станет хотя бы несколько более реальной. На это у него были основания: на самом деле оснований для снижения налогов не было. Гринспен, как и я, был в свое время председателем Совета экономических консультантов – должность, которая предполагает способность долгосрочного прогнозирования. Он более, чем кто‑либо другой знал, как трудно дать прогноз хотя бы на полгода, но говоря уже о десятилетнем прогнозе. Он, как никто другой, уже обжегшийся на недооценке потенциала экономического роста и завышенной оценке инфляционного потенциала, должен был знать, как быстро могут изменяться показатели. Небольшие изменения в темпах роста могут сильно понизить размеры профицита. Налоговые поступления стремительно росли отчасти потому, что открылось «золотое дно» «мыльного пузыря» фондовых рынков. Но если «пузырь» лопнет, то поступления столь же стремительно покатятся вниз. Не нужно быть экономистом, чтобы понимать, что крупный бюджетный профицит может превратиться в крупный дефицит в одно политическое мгновение. Действительно, запланированный на десять лет профицит части бюджета, не связанный с Системой социального обеспечения и оценивавшийся в апреле 2001 г. в 3,1 трлн долларов – стал к февралю 2002 г. дефицитом в 1,65 трлн долларов. Это драматичное, но вполне предсказуемое превращение было результатом замедления роста экономики вследствие изменения положения дел на фондовой бирже, сокращения поступлений налога на прибыль от переоценки капитала и, конечно, плохо продуманного снижения налогов Буша, которое на самом деле страна позволить себе не могла, и которое Гринспену ни при каких условиях на следовало бы поддерживать.

В этом случае, как и в ряде других, страна могла бы гораздо больше выиграть, если бы лидер ее «независимого» центрального банка занимался своими делами, т.е. управлял кредитно‑денежной политикой и старался предотвратить рецессию. И все же выступая с такой притянутой за уши аргументацией в защиту плана снижения налогов Буша, Гринспен сохранял определенную преемственность с отстаивавшейся им ранее позицией в отношении сокращения дефицита. Он проявил себя сторонником «маленького государства», когда защищал сокращение дефицита в 1990‑х годах или бушевское снижение налогов в 2001 г. То и другое вело к свертыванию государственного сектора.

Исторически демократы всегда тревожились при повышении процентных ставок и с подозрением относились к ФРС, считая, что ее нужно держать под контролем. Я вспоминаю целый ряд эпизодов в первые годы правления Клинтона, когда он проявлял обеспокоенность возможным повышением процентной ставки и тем, как это может повлиять на пока казавшееся хрупким и уязвимым оживление. Слушая его в такие моменты, некоторые из нас вспоминали избирательную кампанию 1896 г., когда Уилльям Дженнингс Брайан (William Jennings Bryan) выступил против золотого стандарта и произнес свою легендарную речь о «Кресте из золота» («Cross of Gold» speech). Его заключительные слова: «Вы не имеете права распинать человечество на кресте из золота», – были восторженно приняты аудиторией. Золотой стандарт по определению означал ограничение денежной массы – настолько существенное, что экономика во времена Брайана постоянно находилась под угрозой дефляции. С каждый годом фермеры получали все меньше за продаваемые товары, и им становилось все труднее расплачиваться по долгам. Включение серебра в денежную массу обещало исправить положение, спасая миллионы фермеров от банкротства. Как ни выгоден был золотой стандарт для кредиторов, это была плохая экономическая политика – она вела к замедлению роста – в этом впоследствии ценой огромных издержек убедился весь мир в ходе Великой депрессии. Но даже если бы можно было заставить золотой стандарт заработать, решение сохранить его имело чрезвычайно серьезные последствия с точки зрения дележа экономического пирога. Это была проблема, по‑настоящему дебатировавшаяся на политической арене, а не только в узком кругу технократов.

Сегодня средний американец – не обремененный долгами фермер, а обремененный долгами наемный работник. Но многие из тогдашних соображений актуальны и сегодня. Высокие процентные ставки хотя и приносят барыши людям с Уолл‑стрита, являющимся частными кредиторами, невыгодны тем, кто живет на заработную плату и кому засчитывается нокаут при счете «три». Более высокие процентные ставки могут приводить к более высокой безработице. Она, в свою очередь, оказывает давление на заработную плату. А поскольку одна седьмая дохода среднего наемного работника уходит на обслуживание долга, более высокие процентные ставки означают, что у него еще меньше останется на прочие расходы.

Почти по всем мероприятиям ФРС возможны компромиссы, поэтому полномочия ФРС не должны делегироваться технократам. Даже если и были соглашения о том, что ФРС должна устанавливать процентные ставки инфляции (на уровне NAIRU), остается неопределенность в их истолковании. Мы уже отметили, что ФРС ошибалась в своих оценках. Может быть, она могла бы делать их более точными, но меня сейчас беспокоит не это. Я обеспокоен тем, что с учетом существования неопределенности решения ФРС несут элементы риска, причем возможен компромисс между риском ускорения инфляции и риском необоснованно высокого уровня безработицы. И компромисс должен стать результатом политического решения, а не технократического, отданного на откуп конкретной группе узкоэгоистических интересов, а именно финансовым рынкам. И это объясняется тем, что здесь не существует единственно правильного решения.

Существование подобных компромиссов ставит под вопрос всю идею независимости – иными словами, деполитизации – центральных банков. По крайней мере, эти компромиссы предполагают необходимость создания некоторых механизмов, обеспечивающих, чтобы все релевантные голоса и предложения были услышаны. В Швеции, например, в Центральном банке есть представители труда.

Совет управляющих американской Федеральной резервной системой представляет любопытнейшее смешение: она независима и в то же время в ней доминируют финансовые рынки и бизнес, но голоса наемных работников или потребителей там не слышны. При этом ее устав обязывает не только поддерживать стабильность цен, но и содействовать росту и занятости. В уставе нет никаких указаний на то, как приходить к компромиссам, и длительное время приоритетное место в деятельности Совета явно занимала борьба с инфляцией. Однако ФРС чувствительна к мнению политических кругов. По словам прежнего председателя Совета Поля Волькера (Paul Volker), «Конгресс извлек нас из небытия, и он же в силах нас туда вернуть», и если Совет возглавлялся политически чутким председателем, а Конгресс и администрация президента готовы выступить за низкую процентную ставку, склонность к излишне «жесткой» кредитно‑денежной политике можно обуздать.

В 1990‑е годы эти «обуздывающие» сдерживания были отменены. Если Клинтон так заботился о создании рабочих мест и содействии росту, то, я полагаю, он был бы скорее готов нести умеренный риск инфляции, чем быть «ястребом» борьбы с инфляцией на Уолл‑стрите. Но он попался на крючок заклинания «без комментариев» (относительно кредитно‑денежной политики ФРС, пер.). И это получилось не только потому, что кредитно‑денежная политика просто такая важная и сложная штука, что ее нужно предоставить независимой ФРС. Аргумент, побудивший нас не комментировать политику ФРС, заключался в том, что наши комментарии могли оказаться контрпродуктивными, т.е. могли привести как к повышению, так и к снижению учетной ставки. Прежде всего, мы опасались, что ФРС, чтобы утвердиться перед лицом критики в своей независимости, может поступить как раз наоборот, не взирая на свои оценочные суждения о состоянии экономики.

Но был и второй аргумент, выдвигаемый министерством финансов: любое высказывание любого члена администрации, комментирующее политику ФРС, может вызвать «смуту на рынках» и тем самым поднять процентные ставки.

Ирония заключалась в том, что именно те, кто был наиболее твердо убежден в действенности рыночного механизма в его способности наилучшим образом измерить фундаментальные показатели экономики, ожидали, что рынок может «встать на дыбы», если кто‑либо сделает какое‑либо заявление. Насколько велика могла бы быть «смута» на рынках от одного или двух высказываний кого‑либо из администрации, вопрос спорный; в тех немногих случаях (как, например, в случае с Леном Панеттой, руководителем аппарата), когда кто‑либо из администрации нарушал установленный порядок, не было получено никаких свидетельств в пользу такой возможности. Но ясно что, с одной стороны, чистым эффектом нашей сдержанности было обеспечение финансовым рынкам «свободы рук» и даже еще большего влияния на экономику. В конце концов, мы допустили рынки на ключевую роль не только в определении государственной фискальной политики (сделав сокращение дефицита первоприоритетной задачей) но и государственной кредитно‑денежной политики. ФРС, прикрываясь своей хваленой независимостью, в значительной мере руководствовалась взглядами финансовых рынков; она придавала своей обеспокоенности инфляцией больший вес, чем тревоге по поводу возрастания безработицы, несмотря на свой мандат, который обязывал заниматься не только инфляцией, но и ростом безработицы.

Конгресс США тоже обеспечивал меньше сдержек, чем раньше, а когда республиканцы установили контроль над обеими палатами, была даже сделана попытка положить конец существовавшей в мандате не слишком определенной обязанности обеспечивать баланс между инфляцией, ростом и занятостью. В 1996 г. сенатор Конни Мак (Connie Mack), республиканец от Флориды, предложил законопроект, изменяющий устав ФРС таким образом, чтобы урезать ее мандат до обязанности обеспечивать только стабильность цен. Если бы эта попытка удалась, ФРС получила бы законную возможность исключить из всех своих соображений интересы миллионов трудящихся американцев. Президент Клинтон твердо выступил против предложения Мака, отклонение которого стало одной из невоспетых побед экономической политики его администрации. Президенту легко удалось задушить эту инициативу: от него потребовалось только намекнуть на свою готовность сделать это одной из главных тем своей избирательной компании. Республиканцы хорошо знали, как будет голосовать электорат.

Опасности выдачи кредитно‑денежной политике мандата только на борьбу против инфляции отнюдь не являются чисто теоретическими. С 1994 г. борьба с инфляцией фактически составляет эксклюзивный мандат Европейского Центрального банка. Когда Европейский Союз (ЕС) планировал свою общую валюту – евро, его волновали скорее проблемы прошлого, чем будущего. В прошлом Европа терпимо относилась и к инфляции, и к крупным дефицитам государственного бюджета. Поэтому новый общеконтинентальный Центральный банк получил наказ сделать своей единственной заботой инфляцию. Для того, чтобы этот наказ дошел до всех„ каждая страна‑участница ЕС получила строгие официальные нормативы – после 2000 г. бюджетный дефицит не должен был составлять более чем 3 процента, а к 2004 г. его предполагалось свести к нулю. В итоге у Центрального банка руки оказались связанными, когда в 2001 г. европейская экономика стала ослабевать. Не только Банк не снизил процентные ставки, но и отдельные правительства не смогли простимулировать свои экономики снижением налогов или увеличением расходов – резкий контраст с Соединенными Штатами Америки, где обе партии в принципе соглашались с необходимостью стимулирования, когда наша экономика одновременно с европейской стала сползать в свою собственную рецессию.

Интересно, что республиканцы, которые недавно начали выступать за снижение налогов, даже если это приводит к дефицитам, никогда не упоминают о том, что, если бы предложение их партии прошло, любая такая схема стала бы неконституционной.

В начале 1990‑х годов они предложили поправку к конституции, предусматривавшую сбалансированный бюджет, согласно которой расходы автоматически устанавливались на уровне налоговых поступлений. Во время рецессии 2001 г., когда поступления резко упали вместе с падением курсов акций и доходов, администрация Буша была бы таким образом вынуждена либо сократить расходы либо повысить налоги. Моя предшественница в Совете экономических консультантов, Лаура Тайсон, возглавлявшая впоследствии Национальный экономический совет, считала отклонение поправки о сбалансированном бюджете одним из главных достижений администрации Клинтона. Мы упорно сражались на этом фронте, потому что экономические флуктуации всегда были и останутся частью капитализма; хотя, может быть, нам повезет, и мы избежим рецессии, но наши преемники могут ее и не избежать. Поэтому мы и отказались связывать им руки. (И это еще один пример благотворного влияния политики Клинтона на экономику, которое растянется на десятки будущих лет, даже если ее эффект не проявился в период правления самого Клинтона).

История девяностых годов не только ставит под вопрос способность ФРС управлять экономикой, она вызывает вопросы относительно институциональной репутации ФРС. Удалось ли нам обеспечить систему институциональных механизмов, обслуживающих интересы страны в целом? Не придаем ли слишком большой вес, слишком большое влияние некоторой отдельной области и некоторой подгруппе населения? Нет ли необходимости в более демократичной отчетности? Это очень жесткие вопросы, но каждая демократия должна быть готова встретиться с ними лицом к лицу и заниматься ими вновь и вновь. Наши институты служили нам хорошо во многих отношениях, но и они пошатнулись; поэтому нам следует отказаться от самодовольства.

Когда в период 1990‑х годов речь касалась вопросов экономической политики, американцев убеждали, что эпоха идеологий, интересов и политики кончилась. Америка вступила в эру консенсуса, когда каждый может рациональным способом достичь согласия, в чем заключается «правильная» экономическая политика. Это были нелепые притязания, но зато блестящая стратегия для тех, чьи интересы концепция обслуживала. И она сработала в основном поразительно хорошо потому, что когда экономика шла на высоких оборотах, многие американцы легко ей поддались. К ним относились и те, кто считал себя представителями групп населения, чьи интересы систематически нарушались.

Ревущие девяностые ушли в прошлое. Наши финансовые лидеры оказались простыми смертными. Они делали ошибки. Некоторые из ошибок оказались удачными, и в результате мы получили здоровое оживление. Некоторые из наших ошибок не имели серьезных последствий: мы выдержали повышение процентной ставки в середине девяностых. Но некоторые ошибки стоили нам дорого, и издержки по ним придется оплачивать еще на протяжении многих лет.

 

ГЛАВА 4. AMOK[43] ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ

 

Федеральная резервная система, видимо, не использовала всех своих возможностей для предотвращения возникновения «мыльного пузыря» в тех масштабах, до которых он раздулся, но не ФРС ответственна за возникновение этого «пузыря». Такие «пузыри» являются ничем иным, как проявлениями излишнего оптимизма, временами охватывающего экономику, – иррационального оптимизма, который часто сменяется не менее иррациональным пессимизмом. Поэтому обычно бывает трудно предсказать возникновение «пузыря», или предвидеть, когда ему придет конец. Есть, однако, определенные обстоятельства, при которых более вероятно наступление экономического кризиса и жестокой рецессии. За последние три десятилетия мир был почти сто раз на грани кризисов, и это неоднократно провоцировалось той или иной формой поспешного дерегулирования. Хотя экономический спад 2001 г. был всего‑навсего достаточно слабой формой этого инфекционного заболевания, нет никаких сомнений в том, что главную роль в этом спаде сыграли результаты дерегулирования 1990‑х годов.

Дерегулирование телекоммуникационного сектора проложило дорогу «пузырю» избыточных инвестиций, который с таким мощным резонансом лопнул в 2001 г. Дерегулирование рынка электроэнергии привело к манипуляции рынком, нанесшей серьезный ущерб экономике Калифорнии, центру зарождения значительного числа новых американских технологий. Дерегулирование в банковской сфере – в особенности отмена Закона Гласса‑Стигала (Glass‑Steagal Act)[44] открыла возможности новых конфликтов интересов, тогда как на самом деле требовалось более сильное регулирование для того, чтобы противодействовать расширению и обострению этого рода конфликтов, которые, в конечном счете, сыграли такую большую роль в подрыве доверия к нашим фондовым рынкам. Слабое регулирование в отчетно‑аудиторском секторе создало возможности и стимулы для предоставления заведомо дезориентирующей и ложной информации.

Рынки – очень тонкая штука, и ошибки в их отношении обходятся очень дорого, хотя Соединенные Штаты и достаточно богата для того, чтобы сравнительно легко компенсировать эти издержки. В других странах правительства бывают вынуждены исправлять ошибки дерегулирования, особенно допущенные в банковском и финансовом секторах, причем в некоторых случаях на это приходится затрачивать значительную часть ВВП. Чили все еще расплачивается за издержки, возникшие двадцать лет назад после своего банковского кризиса начала 1980‑х годов. И в Мексике банковская система все еще не полностью оправилась от своего кризиса девяностых годов. Тем не менее, несмотря на бесчисленные уроки, дерегулирование в 1990‑х годах вновь пролезло в любимчики экономической политики. Разумеется, иногда дерегулирование бывает полезным. Но к нему надо прибегать с большой осторожностью, что, однако, делается слишком редко.

Нечего и говорить, что такое сложное явление, как рецессия, обусловливается целым рядом причин: плохое управление ФРС может сочетаться с дерегулированием и изменениями налогового законодательства, способствующими созданию и раздуванию «мыльного пузыря», который, в конце концов, взрывается.

В главе 2 мы уже видели, что проведенное президентом Рейганом дерегулирование системы сберегательно‑кредитных ассоциаций вместе с опустошением банковских балансов, вызванного повышением ФРС учетных ставок до беспрецедентных уровней, способствовали образованию «пузыря» в секторе недвижимости, взрыв которого не только стоил американским налогоплательщикам свыше 100 млрд долларов, но и привел к рецессии 1990‑1991 гг.

В некотором смысле, «мыльный пузырь» девяностых годов, однако, сильно отличается от многих других «пузырей» прошлых лет. Были некоторые фундаментальные причины для оптимизма, не для того безудержного оптимизма, который был характерен для последних лет подъема, или того иррационального оптимизма мира Интернет‑коммерции, но тем не менее оптимизма. Инвестиции, которые долгие годы страна делала в науку, по‑видимому, начали окупаться. Высокие технологии, наконец, начали оправдывать возлагавшиеся на них надежды. Производительность возрастала. Глобализация снабжала американских потребителей дешевой одеждой и электроникой, и хотя все большая и большая часть обрабатывающей промышленности перемещалась в офшор, страна создавала взамен новые, высокооплачиваемые рабочие места в основном в секторе услуг, которые более чем компенсировали потерю рабочих мест в производстве. Безработица снижалась, но конкуренция усиливалась и инфляция также была под контролем. Мы вступали в новую эру, опровергавшую одну из давно устоявшихся закономерностей экономики – чем ниже уровень безработицы, тем выше темпы инфляции. Была и оборотная сторона этой розовой картины: реальная заработная плата не возрастала таким темпом, который нормален в ситуации оживления. Но потребление, поддерживаемое высокими курсами активов, продолжало здоровый рост. И низкая заработная плата, и высокий темп роста, и возрастающая производительность означали одно: высокие прибыли. А более высокие прибыли в сочетании с низкими процентными ставками вели к буму на фондовом рынке. Экономика была действительно здоровой. Было вовсе необязательным, чтобы эта здоровая экономика выродилась в экономику «мыльного пузыря».

Если и было когда‑либо время, менее благоприятное для проведения дерегулирования или, по крайней мере, требующее при ее проведении особой осторожности, то это были Ревущие девяностые. Демократы всегда обеспечивали сдерживание на пути бездумного дерегулирования. Теперь же мы сами впутались в эту свалку, причем иногда заходили даже дальше, чем администрация Рейгана.

Требование дерегулирования имеет длительную историю. Правильное осуществление дерегулирования содействует обеспечение рыночной конкуренции. На рынке всегда присутствуют компании, которые хотят извлечь выгоду из своих доминирующих позиций. В идеале регулирование препятствует этим фирмам использовать преимущества своей монополистической мощи в случае, если конкуренция ограничена наличием «естественной монополии», т.е. существованием рынка, на котором естественным образом действуют одна или две фирмы, даже в условиях, когда никто не чинит препятствий выходу на рынок других фирм или не предпринимает усилий по их вытеснению с рынка. Регулирование содействует ограничению проявления конфликта внутренних интересов и дискриминационной практики, и таким образом, инвестор может быть уверен, что рынок представляет ему площадку для игры на равных и те, кто считается действующим в их интересах, обычно так и действуют. Но подвох здесь заключается в том, что дерегулирование означает более высокую прибыль. А в 1990‑е годы те, кто предвкушал крупные прибыли от дерегулирования, были готовы инвестировать любые средства с целью его проведения как в виде внесения мегабаксовых пакетов в избирательные фонды, так и на оплату лоббистов. Среди фирм с наибольшими расходами на лоббирование в Соединенных Штатах Америки в конце девяностых годов выделились те, кто работал на дерегулирование в области телекоммуникаций и банковского дела и выступал против регулирования, защищавшего окружающую среду и консервацию энергетических ресурсов. Усилия, направлявшиеся на противодействие принятию необходимых законов о регулировании, были также весьма значительны: так, отчетно‑аудиторский сектор затрат в период между 1998 и 2000 гг. на лоббирование 15 млн долларов внес пожертвования на избирательную кампанию более 50 процентов членов палаты представителей и 94 процентов сенаторов.

Быстрые изменения в американской экономике означали, что наше регулирование в возрастающей степени приходило в несоответствие с новыми требованиями, и одновременно это означало рост прибылей от дерегулирования. Лоббисты, слетавшиеся в Вашингтон, не были экономистами, но они приводили стандартные экономические аргументы в пользу дерегулирования, утверждая, что дерегулирование сделает рынки более конкурентными и от этого выиграют как потребители, так и общество в целом. Но тут возникал вопрос: основной закон экономической науки гласит, что конкуренция должна в конечном счете приводить к нулевой прибыли; если лоббисты действительно верили, что их предложения приведут к более интенсивной конкуренции, то почему они так много вкладывали в попытки убедить государство принять эти предложения, которые, как предполагалось теорией, должны смести их прибыли? Эта внутренняя противоречивость позиции их мало беспокоила – ведь они же не были экономистами и могли сами не верить в те экономические аргументы, которые выдвигали.

Но хотя требования дерегулирования («спрос» на дерегулирование) раздавались давно, именно политика девяностых годов обеспечила удовлетворяющее этот спрос «предложениях». Новые демократы хотели отмежеваться от Старых демократов, которые были их предшественниками. Они стремились продемонстрировать, что тоже убеждены в том, что время «большого государства» окончилось. И когда в 1994 г. республиканцы установили контроль над Конгрессом, дерегулирование сделалось одной из тех областей, где Новые демократы могли объединить силы со Старыми республиканцами, чтобы показать, что мы смогли выйти из догматических тупиков.

«Все мы берлинцы» – гласило эмоциональное заявление президента Кеннеди (Kennedy). Теперь, тридцать лет спустя, мы все оказались дерегуляторами. Разница между партиями заключалась только в степени нашего энтузиазма: как писал профессор Поль Стар (Paul Starr) из Принстона, республиканцы хотели прыгнуть со скалы, в то время как демократы хотели с нее спуститься, сохранив правила регулирования ровно настолько, чтобы обеспечить фактическую (в противоположность потенциальной) конкуренцию и немного защиты для тех групп населения, которые иначе подвергались дискриминации^{42}.

Мы восприняли язык дерегулирования и фактически сдали поле боя. По‑видимому, мы согласились с тем, что государство стало слишком навязчиво вмешиваться в экономику и что необходим его откат. Мир изменяется быстро, и многое из регулирования, принятого семьдесят лет назад, подлежало пересмотру. Но для хорошего функционирования рыночной экономики, всегда необходимы законы и регулирование, обеспечивающие потребителям и инвесторам защиту от мошенничества. Необходимо было реформированное регулирование, но отнюдь не дерегулирование – более сильное дерегулирование в некоторых областях, таких как, например, бухгалтерский учет, более слабое регулирование в других. Дерегулирование телекоммуникационного сектора иллюстрирует многие общие проблемы, с которыми оно сталкивается.

 

 

⇐ Предыдущая10111213141516171819Следующая ⇒

Поделиться: