Определение структуры органов местного самоуправления.

Компетенция органов местного самоуправления

Ранее говорилось, что мы будем рассматривать права муниципальных образований, как правило, безотносительно к тому, какими именно лицами и органами они осуществляются. Здесь же мы остановимся на правах муниципальных образований в вопросе формирования структуры органов местного самоуправления и образования этих органов и должностных лиц местного самоуправления. У этого вопроса есть два аспекта - “политический” и “хозяйственный”, - и оба должны учитываться. “Политическим” мы называем тот аспект, который связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, то есть с определенным “набором” органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по принятию нормативно-правовых актов. “Хозяйственный” - управление этими и специализированными органами муниципальным хозяйством.

Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная - не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного органа), разделение полномочий между различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством, то есть определяющим здесь является функциональный признак.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют определенные и достаточно существенные особенности. Мы имеем дело с различными объектами управления, следовательно, должны создавать и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определенного круга вопросов, за который они несут ответственность перед населением и перед государством. При этом возникает необходимость наделения их правом собственной компетенции. С учетом необходимости согласованного взаимодействия различных органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальным хозяйством и каждый отдельный орган местного самоуправления должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Право муниципальных образований на представление и защиту своих интересов

Каждый субъект права, будь то гражданин или общественное объединение, орган власти или предприятия, имея определенные интересы и права на их реализацию, должен иметь возможность эти права представить и защитить. Орган, предоставивший тому или иному лицу некоторую совокупность прав, обязан гарантировать реализацию и защиту этих прав. В отношении муниципальных образований можно назвать несколько форм представления и защиты ими своих прав.

Основные права муниципальных образований устанавливаются конституционными актами и специальными законами. При этом государство в целях защиты установленных прав вводит запрет на их ограничение как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти. Иначе говоря, принимаемые органами государственной власти решения и правовые акты в части, ограничивающей муниципальные права, не действуют.

Решения, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления или населением непосредственно в пределах их полномочий, признаются государством обязательными для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Отмена и изменение решений органов и должностных лиц местного самоуправления производится в соответствии с принимаемыми в государстве законами только органами и должностными лицами их принявшими или такие решения признаются недействительными по решению суда.

Законодательством устанавливается ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых субъектами правового регулирования в муниципальных образованиях.

Не исключены случаи, когда интересы и права муниципального образования могут быть реализованы только при условии принятия соответствующего закона. Естественно, что наиболее заинтересованным субъектом законодательной инициативы в этом случае являются сами органы местного самоуправления, что приводит к выводу о необходимости предоставления им права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти.

Учитывая, что сбалансированность отношений между субъектами права в демократических государствах обеспечивается разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную и окончательное разрешение спорных вопросов относится к компетенции судебной власти, одним из основных прав, которым должны обладать муниципальные образования в сфере защиты своих интересов, является право на судебную защиту.

 

Вообще, если мы говорим о правах муниципальных образований, не имея в виду конкретно определенные действующим в государстве законодательством права, а поставив перед собой задачу определения общих подходов к созданию правовой базы местного самоуправления, мы должны исходить из критериев соответствия предоставляемых прав исполняемым функциям и полномочиям и реальным условиям, в которых осуществляют свою деятельность муниципальные образования.

Выводы

 

1. Объем муниципальных прав должен быть соразмерен объему предметов ведения, закрепленных за органами местного самоуправления.

2. Закрепление полномочий и предметов ведения за органами местного самоуправления должно учитывать двойственную природу органов местного самоуправления и, прежде всего, их место в системе властных отношений. Следовательно, за ними должны закрепляться те предметы ведения, которые требуют постоянного контакта власти и населения, а также возможности этого уровня наладить оперативное регулирование на рынке товаров и услуг.

Вопросы и задания

 

1. Рассмотрите Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Европейскую хартию на предмет соответствия объема прав и полномочий, предусмотренных данной главой для муниципальных образований. Заполните следующую сравнительную таблицу:

 

Полномочия в сфере:	Европейская Хартия	Федеральный закон	Материалы главы
финансово-экономических основ местного самоуправления
организационных основ местного самоуправления
владения и пользования муниципальной собственностью

 

2. На основе составленной Вами таблицы дайте ответы на следующие вопросы :

· Каковы отличия Европейской Хартии и Федерального закона с точки зрения наличия муниципальных прав?

· Какие права местного самоуправления являются определяющими, и почему?

3. Выберите из приведенных ниже суждений истинное или дайте обоснованное собственное суждение:

· муниципальные права определяются законом, исходя из потребностей муниципального хозяйства;

· муниципальные права определяются населением, исходя из своих потребностей;

· муниципальные права определяются законом, исходя из места и роли, отведенных местному самоуправлению в государстве;

· муниципальные права определяются законом, исходя из исторического опыта данного государства.

 

ГЛАВА IV. ФИНАНСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Понятие финансов муниципального образования

 

Говоря о ресурсах муниципального образования, мы уже отмечали исключительную важность такого инструмента осуществления задач, стоящих перед муниципальным образованием, как муниципальные финансы. В это понятие мы, как правило, вкладываем совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.

С этой точки зрения, муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

· государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

· собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

· заемных средств или муниципального кредита.

Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления - от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы.

Сам процесс управления муниципальными финансами распадается на три большие стадии:

1. Стадия финансового планирования.

2. Бюджетный процесс.

3. Оценка результатов.

Если мы проанализируем характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то увидим, что они серьезно различаются между собой. Так, на первой стадии основным видом деятельности является составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.

На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета. На третьей - процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций в процессе управления финансами.

Как правило, в структуре органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются три основных вида органов:

1. Финансовые органы, основной задачей которых является финансовое планирование.

2. Бюджетные органы, основной задачей которых является организация и осуществление бюджетного процесса.

3. Контрольные органы, основной задачей которых является контроль за расходованием средств.

Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов крайне различны. Так, если мы возложим функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), мы тем самым подчиним процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения.

 Финансовое планирование деятельности органов местного самоуправления

Планирование является важнейшим и обязательным этапом любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Поскольку само по себе планирование является процессом, постольку основной его составляющей будет временной фактор, иными словами, сроки планирования. На представленной ниже таблице достаточно наглядно показаны формы планирования и их содержание. Разделение планирования на три основные формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участков, поскольку в ходе процесса финансового планирования все органы местного самоуправления задействованы на решение единых задач.

 

Форма планирования	Планирование расходов	Планирование доходов
Долгосрочное	Определение приоритетов развития и приоритетов финансирования	Составление перспективного финансового плана развития доходной базы муниципального образования
Среднесрочное	Инвестиционные проекты	Определение видов и объемов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы
Краткосрочное	Определение, исходя из приоритетов развития и инвестиционных проектов, объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год	Составление прогноза поступлений по различным доходным источникам и их роспись и закрепление за конкретными статьями расходов

Таблица 1.

 

Наиболее важным с точки зрения реализации целей деятельности органов местного самоуправления является этап долгосрочного планирования, поскольку именно на этом этапе определяется стратегия развития муниципального образования и происходит согласование основных интересов всех участников процесса финансового планирования.

Как правило, сроки долгосрочного планирования совпадают со сроками полномочий самих органов самоуправления. Определение приоритетов должно базироваться на тщательном анализе перспектив развития муниципального образования и происходить при взаимодействии всех органов власти и населения. Исполнительная власть, которая разрабатывает приоритеты развития, крайне заинтересована в этом процессе согласования и утверждения приоритетов, так как она делает единомышленниками и соучастниками этого процесса все общественные силы, что крайне важно для избежания конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета.

Понятие местного бюджета

Как мы уже отмечали, наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований).

Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. И само по себе это не случайно, поскольку в системе органов власти, начиная с 30-х годов нашего века, местные органы власти занимали место проводника идей центра на местах, своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления были близки не к самостоятельному распоряжению бюджетом, а к работе в рамках сметы расходов.

В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и, прежде всего, в связи с выделением собственных предметов ведения встает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. В чем их суть?

Прежде всего, появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и какважнейший инструмент осуществления определенной политики. И определение, данное нами в начале главы, отражает лишь внешнюю форму - констатацию определенной деятельности.

Поэтому, когда мы говорим о бюджете, мы прежде всего должны отметить, что этот документ является отражением реальных целей и задач данного муниципального образования.

Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

 

Подобный подход к определению местного бюджета подразумевает значительное изменение не только самого понятия, но и характера деятельности органов, занимающихся бюджетным процессом.

Попробуем провести сравнение деятельности органов местной власти в системе государственного и муниципального управления.

⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒

Поделиться: