Разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти в социальной сфере посредством реализации демонстрационных программ

 

Практика разграничения полномочий в иерархии уровней власти во всем мире представляет собой поиск баланса между унификацией и четким администрированием по вертикали власти и гибким региональным управлением, которое не только учитывает культурное разнообразие и экономические особенности территорий, но и превращает это разнообразие в источник эффективности государственной власти. Реальная управляемость достигается за счет таких механизмов, которые позволяют стимулировать местные инициативы и направлять их в нужное для проведения федеральной политики русло. Это, в частности, региональные демонстрационные программы, хорошо зарекомендовавшие себя в США при проведении социальной реформы 1990-х годов (см. подраздел " Опыт США" ).

Их применение основано на том, что в федеративном государстве ответственность за исполнение государственных полномочий включает в себя:

ответственность за определение целей и методов реализации федеральной политики, в том числе за определение объема оказываемых общественно полезных услуг и их качество (ответственность за определение целей и методов);

ответственность за покрытие расходов по реализации федеральной политики, в том числе расходов по предоставлению общественно полезных услуг (ответственность за финансирование);

ответственность за организацию предоставления общественно полезных услуг либо непосредственно государственными учреждениями, либо через частный или некоммерческий сектор (ответственность за административное управление).

Международный опыт демонстрирует значительное разнообразие в распределении всех трех видов ответственности между федеральным и субфедеральными уровнями власти. Что касается социальных функций государства, то они, как правило, реализуются таким образом, что ответственность за административное управление передается на субфедеральные уровни, а ответственность за финансирование в большинстве случаев остается за федеральным правительством. За федеральным уровнем сохраняется и безусловная ответственность за определение целей и методов федеральной политики.

Федеральные органы представительной власти принимают законодательство, которое обычно регламентирует не только цели политики, но и методы их достижения (например, то, что помощь малоимущим семьям с детьми оказывается за счет детских пособий определенного размера). Вопросы административного управления находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, которые могут передавать часть своих полномочий нижестоящим уровням власти.

Подобная практика вызывает постоянную критику со стороны субфедеральных органов власти, так как сковывает их инициативу и не позволяет применять более эффективные, опробованные на уровне местных программ модели решения проблемы. В то же время федеральные органы власти не могут разрешить бесконтрольное экспериментирование в области реализации государственных полномочий, так как должны обеспечивать сохранение единого правового пространства и единообразие социальных стандартов на всей территории страны.

Региональные демонстрационные программы позволяют разрешить это противоречие. Их суть в том, что на определенных условиях ответственность за определение методов реализации федеральной политики передается на субфедеральный уровень. К таким условиям относятся:

конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;

конкретный ограниченный срок действия (обычно от 3 до 5 лет);

отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;

мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.

Ответственность за выработку целей федеральной политики сохраняется за федеральными органами законодательной власти. Федеральные органы исполнительной власти несут ответственность за определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Таким образом, им делегируется право на изменение порядка реализации федерального законодательства. Это изменение является временным, ограниченным рамками отдельных территорий. Реформа же федерального законодательства в целом остается прерогативой органов представительной власти.

Если демонстрационная программа признана успешной, это может послужить основанием для внесения изменения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы в других регионах.

Модели социальной защиты

Как упоминалось выше, функции и уровень социальной нагрузки на различных субъектов - государство, а также семью, работодателей, благотворительный сектор - определяются доминирующей идеологией, экономическими политическим устройством и особенностями страны. Уровень государственного присутствия в социальной сфере значительно выше в странах социал-демократической ориентации.

Ниже представлены основные развитые модели социальной защиты в странах с рыночной экономикой (в скобках указаны страны - типичные представители).

. Социал-демократическая модель (Скандинавия, Новая Зеландия и др.) базируется на государственной гарантии социальных прав, всемерной поддержке среднего класса и полной занятости, носит универсальный характер.

Идейная основа - общность социальных прав граждан национального государства всеобщего благосостояния. Роль государства в социальной сфере наиболее велика. Основной источник финансирования - подоходный налог. Данная модель имеет много общих черт с прежней системой социальной защиты в социалистических странах, хотя, как известно, социалистическое государство не обеспечивало высокие стандарты качества жизни.

. Бисмарковская модель (континентальные страны Европы). Исторически возникла из системы социального страхования для " интеграции рабочих" - фондов взаимопомощи, управляемых профсоюзами. Идейная основа - общество взаимного социального страхования. Социальные права рассматриваются как форма долга общества по отношению к его членам (права-обязанности). Опирается на механизм социального страхования, выплата пособий увязывается с предшествовавшим отчислением страховых взносов. Основной источник финансирования - страховые выплаты.

. Бевериджская модель (Великобритания до прихода к власти консерваторов, Ирландия). Предоставляет одинаковые пособия фактически всему населению. При этом размер пособий минимален и не так тесно увязан с прошлыми отчислениями. Основной источник финансирования - налоги.

. Либеральная модель (США, Канада и др.) Идейная основа - общество всеобщего возмещения убытков (как замена политики взаимопомощи). Социальная помощь носит исключительно селективный характер, направлена не на средний класс, а на бедных. Социальное пособие (вэлфэр) является универсальной формой социального вспомоществования. Помощь оказывается на основе строгой проверки нуждаемости, носит временный характер. Роль государства в социальной сфере минимальна.

. Неоконсервативная модель (Великобритания времени правления консерваторов). Появилась в период экономического спада, когда выяснилось, что разросшаяся централизованная бюрократия делает социальные программы государства всеобщего благосостояния чересчур дорогостоящими. Политика консерваторов в 80-х годах была направлена не только на сокращение объема социальных программ, но и на снижение гарантий по минимуму заработной платы и уменьшение широкого спектра расценок на труд. Это позволило увеличить занятость, но побочным эффектом снижения безработицы стал рост бедности.

Большинство государств практикует смешанные типы социальной защиты, в ряде развивающихся стран сильны также родовые и семейные связи, обеспечивающие основную социальную поддержку при минимальном государственном вмешательстве. Международные финансовые институты рекомендуют внедрять либеральную модель. Это касается не только развивающихся стран (среди них образцом считается Чили), но также стран с переходной экономикой и индустриально развитых. Например, в 1977 г. сокращение социальных программ было рекомендовано Международным валютным фондом Великобритании.

 

Модели социальной защиты

Опыт США

 

Система социальной помощи в США характеризуется многообразием федеральных и местных программ, направленных на оказание помощи социально уязвимым слоям населения. Основную роль в этом играют масштабные федеральные программы, например Программа продовольственной помощи (Food Stamps) или Программа временной помощи нуждающимся семьям (TANF - Temporary Aidto Needy Families). Реализация федеральных программ социальной помощи регулируется федеральными законами. Так, выполнение Программы временной помощи нуждающимся семьям регулируется Законом о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства (Personal Responsibilityand Work Opportunity Reconciliation Act), а Программы продовольственной помощи - Законом о продовольственной помощи (Food Stamps Act). Финансирование этих программ осуществляется на долевой основе: часть - из федерального бюджета, часть - из бюджета штата. Общие пропорции финансирования в процентном выражении зависят от социально-экономической ситуации в конкретном штате.

На реализацию федеральных программ в том или ином штате значительно влияет инициатива администраций штатов по изменению или дополнению элементов программ. Эта инициатива находит свое выражение в разработке заявок на реализацию региональных демонстрационных проектов. Выступая с такой заявкой, штат преследует цель повысить эффективность выполнения федеральной программы применительно к условиям местного сообщества, сделать социальную помощь, оказываемую в рамках программы, более адресной и справедливой. В свою очередь, принимая обоснованную штатом заявку и анализируя результаты выполнения демонстрационного проекта, федеральный центр - помимо содействия повышению эффективности федеральных программ на местах - может получить ценный практический материал для модернизации самих федеральных программ.

К началу 90$х годов в США сформировалась иждивенческая культура постоянной зависимости от социального обеспечения, выразившаяся в том, что65% нуждающихся получали пособие в течение 8 лет и более, 80% - в течение 5 лет. Особой критике было подвергнуто пособие AFDC (помощь семьям с детьми на иждивении родителей - Aidto Familieswith Dependent Children, или AFDC). Процитируем программный манифест Б. Клинтона " Народ прежде всего" (1992): " Мы покончим с существующей системой вэлфэра, покончим с тем положением, когда существование за счет вэлфэра стало образом жизни; мы превратим эту систему в способ предоставить людям еще один жизненный шанс. Мы будем предоставлять людям, живущим навэлфэре, средства для профессионального обучения, получения образования и воспитания детей на срок до двух лет, чтобы они могли вырваться из порочного круга зависимости. По истечении этого срока все лица, способные к труду, будут обязаны трудиться, либо найдя работу в частном секторе, либо же устроившись в коммунальные службы". Таким образом, предоставление социального обеспечения увязывается со встречным обязательством трудиться.

Принятый в 1996 г. Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства был основан на опыте многочисленных региональных демонстрационных проектов. В целом в ходе подготовки федеральной социальной реформы 48 штатов воспользовались возможностью опробовать свои модели организации помощи малообеспеченным гражданам. Все они были не удовлетворены сложившейся субкультурой социального иждивенчества. Штаты выдвинули разнообразные инициативы, общей чертой которых была направленность не на оказание малоимущим материальной поддержки как таковой, а на мотивирование и помощь им в выходе из состояния бедности и трудоустройстве. Стержнем таких проектов был лозунг " прежде всего - работа".

Большинство демонстрационных проектов показали значимые результаты, основываясь на которых Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства в корне изменил идеологию федеральной системы социальной помощи в США, провозгласив лозунг " от пособия - к зарплате". Это должно достигаться, повторим, путем помощи в трудоустройстве и установлении определенных временных и прочих условий для получения материальных пособий.

Кроме того, опыт США интересен тем, что там выработаны четкие правила, которым подчиняется процесс разработки, рассмотрения, выполнения и оценки эффективности демонстрационного проекта на уровне штата. Важнейший принцип этой системы - делегирование органам исполнительной власти права давать разрешение на проведение демонстрационных проектов, то есть фактически на изменение порядка реализации федерального законодательства (временное, ограниченное рамками отдельных территорий).

При этом изменение самого федерального законодательства в целом остается прерогативой органов представительной власти. Федеральный департамент дает штату разрешение на выполнение проекта. Окончательный порядок, условия, а также взаимные права и обязанности по выполнению демонстрационного проекта, определенные в ходе переговоров федерального департамента и штата, фиксируются в договоре между ними. Проекты имеют четкий срок своего завершения - от 3 до 5 лет, так как за меньший срок сложно оценить эффективность проекта, а оценка эффективности является неизменной составной частью реализации проекта.

Федеральные программы помощи семье носят в США селективный характер. Их основы были заложены еще Актом социальной безопасности 1935 г.в ответ на резкое ухудшение уровня жизни большинства семей во время Великой депрессии. Они предусматривали денежное пособие, которое постепенно дополнилось продовольственной помощью, организацией дневного ухода, специальными программами для инвалидов и приемных родителей. В1994 г. около 5% населения США получало помощь благодаря этим программам.

Администрация Р. Рейгана, как уже отмечалось, начала критиковать " культуру зависимости" от вэлфэра, которая формировалась у некоторых участников программ помощи семьям с детьми на иждивении родителей.

Чтобы изменить модели поведения, предлагались различные дифференцированные меры, в частности сокращение пособий в случае, если дети не посещают школу и т. п. Однако было выбрано более " простое" решение - сократить объемы и сроки помощи, чтобы заставить участников программ работать, даже если заработная плата будет ниже размера пособия. Средства AFDC были переданы программам временной поддержки нуждающихся семей (TANF). Ликвидированы федеральные гарантии, так как TANF администрируются на уровне штатов, в которых методики определения бедности существенно различаются. Получать помощь в рамках программы можно не более 60 месяцев в течение всей жизни. Получатели помощи с детьми старше 1 года должны выполнять оплачиваемую или неоплачиваемую работу. В большинстве городов сокращения не были дополнены развитием общественных (некоммерческих) центров дневного ухода за детьми, а также транспортными субсидиями (городские районы, где проживают основные получатели вэлфэра, не имеют рабочих мест). В основном сокращения коснулись неполных семей, так что нью-йоркские газеты теперь рассказывают о " плохих матерях", которые на весь день оставляют детей в Центральном парке города.

Показательно, что средства на мониторинг и оценку эффективности новых программ не были предусмотрены федеральным правительством. Однако мониторинг проводят различные неправительственные организации, которые предают гласности свои независимые наблюдения и критикуют правительство.

Примеры отдельных стран Западной Европы

 

В Скандинавии программы помощи семьям, имеющим детей, являются частью программ государства всеобщего благосостояния. Они носят универсальный характер (независимо от дохода семьи), направлены на поддержку среднего класса (а не бедных) и в настоящее время имеют ярко выраженный ценностной компонент - это ликвидация гендерного неравенства, поддержка ответственного отцовства и родительства. В Швеции пособие выплачивается как биологическим, так и приемным родителям. Они в течение года полностью защищены от потери работы, в случае увольнения им выплачивается 90% заработка (из фонда социального страхования) в течение девяти месяцев и с них взимается минимальная квартплата в течение месяца. Предусмотрены родительский отпуск по уходу за ребенком (его может взять любой из родителей), а также специальный отцовский отпуск.

Ежемесячная доплата осуществляется в расчете на каждого ребенка и соизмеряется с количеством детей в семье. Для неполной семьи предусмотрена также возможность получать пособие на содержание ребенка. Родители могут выбрать либо организованный коммуной дневной уход, либо получить пособие на семейное воспитание. Если родители считают нужным сократить свое рабочее время для ухода за ребенком, их заработок восполняет так называемое частичное пособие на семейное воспитание. При уходе за заболевшим ребенком потеря заработка родителям компенсируется ежесуточным пособием в пропорции к заработку.

С конца 80$х годов получили распространение выплаты, которые не являются ни собственно пособием, ни выплатами по системе социального страхования. Примером служит французская система минимального гарантированного дохода (МГД), введенная в 1988 г. Это особый тип права-контракта: система носит универсальный характер, это не адресная помощь, получение МГД доступно всем, но при одном условии - следует предпринимать усилия по возвращению на рынок труда. Учитывается индивидуальная ситуация (нужда в профессиональной подготовке, психологической поддержке, предоставлении возможности участвовать в общественных работах и т. д.).

В рамках МГД действуют программы по сближению экономики и социальной жизни:

) содействие молодежи, попадающей на рынок труда,

) помощь безработным в переквалификации и профессиональной адаптации,

) трудоустройство лиц с низкой квалификацией,

) меры по возвращению к труду лиц, длительное время остававшихся без работы.

В контрактах оговаривается работа на неполное рабочее время, оплата идет в размере половины SMIC (растущего минимального дохода). Контракты заключаются преимущественно с организациями социального сектора - коммунами, общественными организациями и предприятиями - мелкими производителями товаров и услуг. При этом 65-85% вознаграждения за труд оплачивается государством. Работодатели освобождаются от выплаты взносов в систему социального страхования, что делает рабочие места рентабельными. Таким образом:

на персональном уровне увязываются профессиональная интеграция, занятость, выполнение общественно полезных работ;

на уровне города развивается социальная инфраструктура, и (через поддержку добровольных ассоциаций) граждане участвуют в решении социальных проблем.

Это одна из наиболее интересных современных моделей социальной защиты.

Развитая социальная сфера в Западной Европе (как и в США) предназначена не только для оказания помощи нуждающимся. Она обеспечивает также высококвалифицированные хорошо оплачиваемые рабочие места для значительной части среднего класса (последнее справедливо и для программ международной гуманитарной и технической помощи). Вместе с тем опыт развитых стран с рыночной экономикой показал, что хорошие социальные программы не бывают дешевыми, хотя могут иметь высокую экономическую эффективность.

Универсальные программы социальной защиты (социал-демократическая модель) не потеряли своей актуальности. Однако признано, что распределительные методы социальной помощи порождают иждивенчество, поэтому адресные программы для нуждающихся предусматривают стимулирование занятости. Наряду с адресными программами активно развиваются программы контрактного типа (например МГД), которые еще в большей степени, чем трудовая помощь, направлены на интеграцию социальной сферы и экономики, переход к социальному инвестированию. Они также способствуют развитию сети некоммерческих социальных учреждений, что позволяет муниципалитетам и коммунам заключать договора на оказание услуг на конкурсной основе.

" Кирпичиками", из которых слагаются системы социальной защиты в европейских странах и США, являются социальные технологии. Их формирование в равной мере зависит от политических и идеологических приоритетов и требований социально-экономического и социально-демографического характера. Появление новой технологии социальной помощи - это результат специальной работы по организационному проектированию, в которой участвуют социальные работники, экономисты, юристы, специалисты по городскому планированию, общественники, благотворители, представители международных организаций (как межправительственных, в том числе международных финансовых институтов, так и неправительственных, а также общественных движений). Сегодня опыт Западной Европы и США показывает, что простых способов разработать эффективную модель адресной социальной помощи нет.

 

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться: