Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации

    

Говоря о административно-правовых мерах борьбы с нелегальной миграци-ей в нашей стране, прежде всего еще раз хотелось бы сказать о довольно-таки слабой урегулированности данного вопроса на уровне центра. Только в по-следнее время, с принятием ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и не-которых других нормативных актов намечается прояснение в этой области, но его в современных условиях явно недостаточно. В работе уже было сказано о трудной ситуации с нелегалами в южных и восточных регионах России. По-этому, прежде чем приступить к рассмотрению непосредственно мер борьбы с нелегальной иммиграцией, осуществляемых правоохранительными органами в соответствии с российским законодательством, хотелось бы показать, как сами субъекты выходят из ситуации нехватки нормативной базы в этой сфере и к каким последствиям это приводит. В пример возьмем южные регионы нашего государства, в которых проблема с нелегалами стоит особенно остро. 

¹ См.: Деловые люди. – 2002. - Ноябрь. – С. 35.

Так, Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской республики от 22 ноября 2001г. до стабилизации и улучшения криминогенной обстановки в Се-веро-Кавказском регионе запрещены постоянная регистрация граждан, не име-ющих тесных связей с республикой, регистрация их браков и детей, а также сделок с недвижимостью на территории Кабардино-Балкарской республики. Законом Краснодарского края от 23 мая 1995г., указом Президента республики Адыгея от 17 июня 1996г. предоставляется преимущество в постоянной реги-страции гражданам, имеющим тесные связи с этими регионами. Тем самым нарушается конституционное право иностранных граждан на свободу передви-жения, выбор места пребывания и жительства.

Однако другого варианта решить собственными силами проблему и защи-тить свое население от негативных последствий стихийной и нелегальной ми-грации, кроме как ограничить права переселенцев, региональные власти не на-ходят. Наглядным примером является и законодательная практика, например, Ставропольского края. Дума Ставропольского края в 1994г. приняла Времен-ное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, которое ограничило миграционные потоки в район Кав-казских Минеральных Вод и ряд других населенных пунктов, установило кво- ты на проживание в этих местах и меры ответственности (вплоть до выдворе-ния за пределы края). Два года работы значительно улучшили миграционную

ситуацию. Однако Конституционный суд РФ посчитал, что нормы Временного

положения противоречат Конституции РФ.¹ 

В сложившейся ситуации Дума Ставропольского края разработала и внесла в Государственную Думу проект федерального закона “О дополнительных ме-рах по обеспечению общественной безопасности в Ставропольском крае”. До-кумент предоставлял право губернатору края вводить дополнительные меры, включающие ограничение въезда на Ставрополье и свободы передвижения по его территории, усиление охраны важнейших объектов жизнедеятельности на-селения. В условиях режима военных действий с Чечней это было необходимо и оправдано. По истечении двух лет, 1 декабря 1999 г., значительно урезанный вариант закона был принят Госдумой РФ, но отклонен Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения в Федеральном Собрании.

Власти соседнего Краснодарского края тоже не раз делали попытки ужесто-чить миграционное законодательство в своем субъекте. Именно Законодатель-ное Собрание Краснодарского края совместно с Государственным Советом – Хасэ Республики Адыгея внесло проект ФЗ “О миграции в Российской Феде-рации”, отклоненный Госдумой в первом чтении 12 мая прошлого года. Про-ект был направлен на сведение воедино всех миграционных правил и макси-мальное их ужесточение. В частности, он содержал идею о наделении субъек-тов Федерации правом введения на своей территории «временных» миграци-

онных ограничений. Но центр эту инициативу не поддержал.

Другие субъекты Федерации и органы местного самоуправления также ста-

¹ Постановление №9-П Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. “ О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы” // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1996. - №2.

раются компенсировать недостатки законодательства в этой сфере собствен-ным нормотворчеством. Как правило, это меры ограничительного и ужесточа-ющего характера – сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав, в том числе имущественных и др. Они входят в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, нарушая порой уста-новленную законом компетенцию Российской Федерации. Так, губернатор Чу-котского автономного округа установил свой порядок въезда в округ иностран-ных граждан и лиц без гражданства, хотя субъекты Федерации такими полно-мочиями не обладают.

Наша область также не осталась в стороне. Например, 19 июня 2003 года¹

Вологодская городская Дума на основании федеральных законов признала ут-ратившим силу решение Совета самоуправления г. Вологды от 5 марта 1998г. № 94 “О Положении “О целевом сборе за каждые сутки пребывания иностран-ных граждан и лиц без гражданства на территории г. Вологды”.  

Все это говорит о том, что пока наше государство не станет проводить це-ленаправленную политику в этой области, в первую очередь в области нормо- творчества, субъектам РФ придется самим, иногда на грани дозволенного и не-

редко под огнем критики, искать способы и пути обуздания незаконной мигра-

ции в целях защиты собственных граждан и государства в целом.      

Теперь поговорим о непосредственных мерах борьбы правоохранительных

органов с нелегальной миграцией. В соответствии с Законом о правовом поло-жении иностранных граждан в Российской Федерации “иностранный гражда-нин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответствен-ности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактило-скопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных” (ст.33). 

Нелегальным мигрантом считается не только тот, кто нелегально пересек границу государства. Стать им можно, нарушив правила пребывания в стране. Самым распространенным остается нарушение визового режима, умышленное или случайное. Например, в Архангельской области  за 5 лет, с 2000 по 2004 г., было составлено 8955 протоколов о нарушении визового режима. Без реги-страции в области в предыдущие 4 года официально проживало 7184 человека, причем из года в год их количество растет в геометрической прогрессии.  

Законы о правовом положении иностранных граждан в РФ и о выезде ино-страных граждан из РФ и въезде в РФ детально регулируют порядок пребыва-ния мигрантов в Россию. В соответствии с ними пребывающие в РФ иностран-цы обязаны зарегистрироваться в стране в течение трех суток в гостиницах или в органах внутренних дел либо в российской принимающей организации.

Им разрешено свободно передвигаться по территории РФ, открытой для посе- щения иностранными гражданами, при условии уведомления о поездке. Но, в

¹ Решение Вологодской городской Думы от 19 июня 2003 г. № 642 “О признании утратившим силу решений Совета самоуправления г. Вологды” // Вологодские новости. – 2003. - № 27.

случае изменении места пребывания в РФ в нарушение указанного порядка, иностранцы обязаны по требованию ОВД возвратиться к прежнему месту пре-бывания или следовать в соответствии с избранными пунктами назначения.

Иностранные граждане обязаны выехать из России по истечении определен-ного им срока пребывания. Транзитный проезд через территорию РФ осущест-вляется, как правило, без права на остановку.

При нарушении этих правил, а также иных, в том числе при нарушении:

- режима государственной границы;

- режима пропуска в контрольно-пропускных пунктах;

- правил использования и привлечения рабочей силы;

- нарушения иммиграционных правил и т.д.

в отношении иностранного гражданина может наступить административная ответственность, в том числе и специальные её виды – депортация и админист-ративное выдворение. Рассмотрим оба этих вида поподробнее.

а) Административное выдворение

Поскольку далеко не все люди посещают нашу страну с миролюбивыми це-лями, к “нарушителям спокойствия” применяется такое административное на-казание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации

(ст.3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях¹). Оно состоит в

принудительном и контролируемом перемещении (либо контролируемом са-мостоятельном выезде) через Государственную границу РФ за ее пределы по решению суда (ст. 3.10, 18.8 КоАП РФ, ст. 34 Закона №115-ФЗ). При этом по-нятие “выдворение”, по мнению ряда ученых, в частности Борзуновой О.А.², должно пониматься в самом широком смысле в качестве синонима традицион-но используемого термина “высылка”.

По информации паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, только из столицы в 2002 году было депортировано 7886 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них 611 человек выдворено под конвоем. При этом чаще всего высылке за пределы страны подвергаются граждане Вьетнама: в 2002 году из Москвы было выдворено 1600 человек, из них 285 - под конвоем. На втором месте - граждане Китая (соответственно 311 и 76 человек)³. Принуди-тельно под конвоем был выдворен 1 человек и из нашей области (в прошлом году). Кстати, такое выдворение возможно только с санкции прокурора.

Решение о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, при-бывших в нашу страну в качестве туристов или по частным делам и уклоняю-

щихся от выезда из России по истечении определенного им срока пребывания (довольно распространенный способ нелегальной миграции), принимает МВД, УВД, ГУВД субъектов РФ по согласованию с органами Федеральной службы безопасности и при необходимости с МИД России. Напротив, решение о вы-дворении при незаконном пересечении Государственной границы РФ выносит-ся органами погранслужбы (в ведении ФСБ) на месте. Основания для этого за-

¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2005. – С.11.

² См.: Комментарий к ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ” от 25 июля 2002 г. №115 (постатейный). – М., 2004. – С. 67.

³ См.: Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. – 2003. - № 6. – С.27.

креплены в отдельной 18 главе КоАП РФ. В связи с этим А.В.Куракин¹ подни-мает вопрос о необходимости оптимального решения проблемы об уровне при-нятия решений о выдворении нелегальных мигрантов из России. Сейчас, как мы видим, установлена излишняя централизация в предоставлении права о принятии решений о выдворении граждан зарубежных государств и лиц без гражданства из нашей страны. Поэтому автор предлагает расширить круг орга-нов внутренних дел, компетентных принимать решения по этому вопросу, ос-тавив за центральными аппаратами лишь контрольные функции. Это повысит, на его взгляд,  ответственность горрайорганов внутренних дел, а также будет способствовать более оперативному принятию подобных решений и их реали-зации.

Еще одной недоработкой, по мнению Куракина,  является то, что законода-тель также не раскрывает содержания принудительного и контролируемого пе-ремещения через Государственную границу, контролируемого самостоятель-ного выезда из России выдворяемых  (ст.3.10 КоАП РФ). Данная норма просто копирует ст. 32.1 КоАП РСФСР. На его взгляд, речь в данной статье закона

идет, во-первых, о сокращении срока пребывания, закрытии визы, во-вторых, о

принудительном содержании в спецучреждении до оформления документов по

выдворению с последующим выездом под контролем органов внутренних дел во всех случаях. Эти действия должны быть отражены в специальных статьях КоАП, ибо эта процедура связана с ограничением прав человека, практически с нахождением его под стражей. В условиях нехватки денежных средств на постройку центров сортировки нелегальных иммигрантов они месяцами содер-жатся в милицейских приемниках, дожидаясь своего часа.  

Другой практик, И.С. Викторов, указывает на иные недочеты КоАПа РФ в сфере противодействия нелегальной миграции. Так, например, ст. 18.11 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение иммиграционных правил. Однако сами правила в настоящее время не разработаны, а все вопросы регу-лируются множеством пока еще действующих, но устаревших и не отвечаю-щих современной ситуации ведомственных нормативных актов. Поэтому для реализации этой нормы Кодекса необходима скорейшая разработка и принятие необходимого регламента, как, в общем, и принятие специального акта, по-дробно регулирующего весь процесс административного выдворения.

 Так что работы у законодателя еще много. Предстоит конкретно урегулиро-вать порядок административного выдворения, чтобы при этом не нарушались права тех лиц, кто ведет себя “в рамках закона”.

б) Депортация

В соответствии со ст. 31 ФЗ “О правовом положении иностранных граждан

в РФ” в случае, если иностранный гражданин не выехал из Российской Феде-рации в течение трех дней при сокращении срока проживания или временного пребывания либо в течение пятнадцати дней не покинул РФ при аннулирова-нии разрешения на временное проживание или вида на жительство, то он под-

лежит депортации. Депортация - это принудительная высылка иностранного

¹ Куракин А.В. Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства //

Юрист. – 2000. - № 9. – С. 36-37.

гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения за-конных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ (ст. 2 указанного закона).    

По своей сути депортация ничем не отличается от административного выд-ворения: и в том, и в другом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны. Обе меры применяются в судебном поряд-ке. Отличие состоит в том, что административное выдворение - мера админи-стративного наказания, а депортация не является таковой (поскольку данная мера принуждения не закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ) - это мера администра-тивного предупреждения или административного пресечения, применяемая исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае возникновения оснований, предусмотренных в статьях 7 и 8 Закона о правовом положении иностранных граждан.

Анализ российского законодательства и практики свидетельствует, что  и выдворение нелегалов может выступать как мера административного преду-преждения, как мера административного пресечения и как мера администра-тивного взыскания. В качестве административно-принудительной меры вы-дворение выступает, когда, например, выясняется, что нелегальный мигрант является душевнобольным, страдает инфекционным заболеванием в тяжелой форме и т.д. В данном случае его выдворение не связано с правонарушением. Оно преследует цель предупреждения инфекционных заболеваний, наступле-ния тяжких нежелательных последствий. Аналогично обстоит дело, когда с учетом выяснения личности иностранного гражданина или лица без граждан-ства есть основания считать, что они могут причинить ущерб интересам обе-спечения государственной безопасности или правопорядку.

В качестве меры пресечения выдворение применяется в тех случаях, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства допускает в течение про-

должительного времени систематическое нарушение общественного порядка. Например, когда он по истечении срока пребывания не убывает в свою страну, когда нарушает порядок передвижения и т.д. При таких ситуациях важно при-остановить, пресечь антиобщественную деятельность иностранного граждани-на и лица без гражданства. Эту роль и выполняют специальные меры админи-стративно-правового пресечения. Меры административного пресечения приме-няются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, пересекаю-щих Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов.

В случаях, когда в отношении указанных нарушений Государственной гра-

ницы РФ отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или произ-

водства по делам об административных правонарушениях и соответствующие лица не пользуются правом получения политического убежища, органы Феде-

ральной службы безопасности задерживают их и в официальном порядке пере-

дают властям государства, с территории которого они пересекли Государст-

венную границу России. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором России с этим государством, органы ФСБ выдворяют их за пределы нашей страны в определенных пограничниками местах. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России из пунктов пропуска через Государственную границу РФ уведомляют-ся власти государства, на территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором России с соответствующим государством. Санкции за совершение административных правонарушений реализуются посредством применения административных взысканий. Их исполнение обеспечивается мерами властно-принудительного характера.

По степени тяжести правовых последствий выдворение является одной из наиболее серьезных мер среди других видов административных взысканий, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Этот вид административного взыскания тесно связан с обеспечением государственной безопасности. В связи с этим особое значение приобретают вопросы соблюде-

ния законности при осуществлении выдворения нелегалов из России. Между-народный пакт о гражданских и политических правах¹ в ст. 13 указывает, что иностранный гражданин может быть выслан за пределы государства пребыва- ния на основании решения, вынесенного в соответствии с законом. Это требо-

вание Пакта, как справедливо отмечает Я. Броунли², вносит “некоторые огра-ничения свободы усмотрения государства при высылке иностранных граж-дан.” Именно эти ограничения, содержащиеся в международно-правовых ак-тах, пре-дусматривают установление системы гарантий, соблюдение законнос-ти при принятии решений о выдворении иностранных граждан и лиц без граж-данства и их исполнении. Российское законодательство в этом плане полнос-тью соответствует международно-правовым актам.

 

⇐ Предыдущая123456

Поделиться: