Кодификация законодательства о защите окружающей среды как реализация единой государственной экологической политики

 

В последнее время высшая политическая власть уделяет все больше внимания проблемам экологии, охране окружающей среды.

января 2008 г. в выступлениях В.В. Путина и Д.А. Медведева на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации» было обращено внимание на проблемы охраны окружающей среды, в том числе опережающий рост образования токсичных отходов по сравнению с темпом роста ВВП, минимизация негативных последствий интенсивной хозяйственной деятельности при реализации крупных инвестиционных проектов, экологическая чистота источников питьевого водоснабжения, утилизация отходов и выбросов вредных веществ в атмосферу в связи с ростом промышленности и объемом транспортных перевозок, трансграничные загрязнения территории России. Поставлены задачи реализовать уже принятые решения, создать действенную систему экологической безопасности в стране, вывести природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней, принять Федеральную целевую программу по химической и биологической безопасности на 2009-2013 гг. и в целом создать необходимые предпосылки, чтобы в дальнейшем рост российской экономики базировался на высоких экологических стандартах.

Отдельно были обозначены проблемы недостатка правовой базы природоохранной деятельности, которая не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий: не определены статус и режим регулирования пограничных и трансграничных водных объектов и особо охраняемых природных территорий, медленные темпы реформы технического регулирования, отсутствие правовых механизмов возмещения экологического вреда. В дополнение поставлены задачи ликвидации отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, техногенных аварий, стимулирования создания в экономике целого сектора чистых технологий, развития экологических новаций, рынка инновационных технологий, решения вопросов утилизации и вторичного использования отходов - создания целой отходоперерабатывающей индустрии, ужесточение санкций за негативное воздействие предприятий на окружающую среду, изменение эффективности государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере, в том числе исключение дублирования функций.

мая 2010 г. Д.А. Медведевым на заседании Президиума Госсовета по проблемам экологии поставлена главная задача - формирование и реализация единой государственной политики по охране окружающей среды. Среди зависимых задач названы: реформирование системы госуправления в сфере охраны окружающей среды, кодификация законодательства об охране окружающей среды, создание комплексной системы государственного экологического мониторинга, совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, переход на принципы наилучших существующих технологий, создание заинтересованности в этом бизнеса, усиление ответственности за экологические правонарушения, разработка более реальных механизмов возмещения вреда окружающей среде, обязать нарушителей оперативно ликвидировать загрязнения, в том числе самые сложные загрязнения, такие, как нефтяные. Исполнение экологического законодательства должно стать нормой поведения.

Было бы неправильным утверждать, что ранее вопросам экологической политики совсем не уделялось внимания. Однако провозглашение основных положений государственной политики по охране окружающей среды еще не означает создания объективных предпосылок для их системной реализации. Подтверждением является хаотичность рассмотренных в работе документов.

Из их содержания не вполне ясно, как соотносятся документы, направленные на защиту окружающей среды по названию и содержанию, как соотносятся поставленные цели документов - «основа для конструктивного взаимодействия... по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды», «последовательный переход к устойчивому развитию», «формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии», кто их должен реализовывать и в каком порядке.

С другой стороны, совершенно очевидно, что большинство их названных в работе документов содержат политические нормы, направленные на формирование нового законодательства, которые должны быть воплощены в конкретных нормативных правовых актах и подкреплены организационными и идеологическими мероприятиями.

Усилия по кодификации законодательства об охране окружающей среды были предприняты МПР России в 2005 г., которое поставило задачу разработки концепции Экологического кодекса Российской Федерации. Проект концепции был разработан, в июне 2007 г. прошла его презентация, а сам проект был размещен на сайте МПР России 8 октября 2007 г. Однако проект концепции Экологического кодекса Российской Федерации так и не был утвержден.

По ознакомлении с Концепцией сразу возник ряд вопросов об упорядочении использования терминов, об уточнении сферы действия и предмета правового регулирования Экологического кодекса, о соотношении публично- и гражданско-правовых методов регулирования экологических отношений.

Представляется, что причиной, из-за которой проект концепции Экологического кодекса Российской Федерации так и остался проектом, является отсутствие согласованного решения по наиболее важным вопросам кодификации и пределов кодификации: основной идеи, цели и предмета правового регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новых прав и обязанностей, в том числе с учетом ранее имевшихся, места будущего закона в системе действующего законодательства.

Эти проблемы могли бы быть решены при наличии четкого представления об основах единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды.

Тем не менее, несмотря на оставшиеся не решенными концептуальные вопросы, в 2007 г. МПР России было принято решение о параллельной разработке Общей и Особенной частей Экологического кодекса Российской Федерации на базе имеющейся концепции.

Проект Общей части Экологического кодекса Российской Федерации был разработан научным учреждением «Научно-исследовательский институт экологических проблем» на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции (НТПр) для государственных нужд АТ-12-03/78 от 24 мая 2007 г. В подготовке отдельных глав Общей части Экологического кодекса Российской Федерации принимали участие преподаватели юридического факультета МГУ в личном качестве по договору субподряда.

Проект особенной части Экологического кодекса Российской Федерации был разработан юридическим факультетом МГУ им. М.В. Ломоносова на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции (НТПр) для государственных нужд АТ-12-03/77 от 24 мая 2007 г. Соисполнителем работы выступило некоммерческое партнерство «Институт независимых правовых экспертиз».

К сожалению, разработанный проект Экологического кодекса Российской Федерации так и остался не обнародованным, известным лишь ограниченному кругу лиц.

Важнейшие концептуальные вопросы нашли отражение в главе 1 «Основные положения» проекта общей части Экологического кодекса Российской Федерации, в статьях, посвященных основным понятиям, законодательству об охране окружающей природной среды и основным принципам законодательства.

В основных понятиях систематизированы существующие понятия, которые были ранее закреплены в основных законодательных нормативных правовых актах, прежде всего таких, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Введены также новые понятия по предложению разработчиков других глав проекта Экологического кодекса Российской Федерации.

Законодательство об охране окружающей природной среды определено как состоящее только из законодательных нормативных правовых актов - федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Разграничено законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны окружающей среды, и природоресурсное законодательство, а также дано соотношение законодательства об охране окружающей среды с законодательством об охране здоровья и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Отношения в сфере использования природных ресурсов регулируются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, о животном мире, иным природоресурсным законодательством.

Отношения в сфере охраны окружающей природной среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством об охране здоровья и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Обобщены и систематизированы закрепленные ранее в разных федеральных законах разрозненные принципы законодательства. В них сконцентрированы, по мнению разработчиков, основные положения государственной политики в сфере охраны окружающей среды.

К таковым отнесены следующие:

обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду;

презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

рациональное использование природных ресурсов;

приоритет сохранения особо охраняемых природных территорий и объектов;

снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

обеспечение права каждого на получение своевременной, полной, достоверной информации о состоянии окружающей природной среды;

участие граждан и общественных объединений в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;

экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

идеологическое обеспечение охраны окружающей природной среды;

независимость контроля в области охраны окружающей природной среды;

ограничение или запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей природной среды, а также реализация проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей природной среды.

Итак, несмотря на то, что разработанный проект Экологического кодекса Российской Федерации пока не востребован, проделанная работа представляет значительный прогресс на пути кодификации законодательства об охране окружающей среды. Поставленные не так давно высшим руководством страны задачи по формированию единой государственной экологической политики и ее реализации говорят о том, что многие из них были предугаданы разработчиками. Накопленный опыт и результат научно-исследовательской работы могут стать объективной основой для решения задач, в том числе новых, по реализации единой государственной экологической политики.

Вместе с тем успешная кодификация законодательства об охране окружающей среды может быть проведена лишь при условии доработки концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации, которая должна стать одним из основных документов, формализующих единую государственную экологическую политику.

 

Заключение

 

Исследовав состояние нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации, необходимо сделать следующие выводы.

. Происходящие изменения в правовой системе Российской Федерации в целом вызывало интенсивное и порой сумбурное развитие экологического законодательства и правотворчества в 90-е годы XX в. и в начале нового тысячелетия.

На протяжении последних лет внесены существенные изменения в законы, регулирующие отношения России и ее субъектов в области охраны окружающей среды, которые не всегда были продуманы. Если до 2006 г. при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 г. проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

. Все проанализированные законы, направленные на обеспечение защиты окружающей среды в Российской Федерации, принимались без необходимой концептуальной проработки и по этой причине были ориентированы преимущественно на решение задач переходного периода. Поэтому можно заключить, что, несмотря на кажущееся наполнение отрасли законами о природопользовании и охране окружающей среды, предстоит переосмыслить их содержание с учетом тех вызовов, которые сделаны современным миром.

. Оценивая значение всего законодательства в решении экологических проблем, а также состояние сложившейся практики в этой области, приходится констатировать, что, хотя развитие науки экологического права способствовало своевременному формированию экологического законодательства России переходного периода, это не привело к адекватному развитию практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме.

. Факторы, свидетельствующие о несовершенстве законодательства в сфере защиты окружающей среды в Российской Федерации:

вопрос о роли конституций и уставов субъектов Российской Федерации в системе экологического законодательства субъектов Российской Федерации является спорным;

анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать выводы о том, что некоторые положения в области охраны окружающей среды, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере соответствуют ее требованиям;

взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами как принцип правового государства, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т.е. ответственности государства перед гражданами особенно в сфере защиты окружающей среды;

все еще имеется пробельность в правовом регулировании общественных отношений в данной сфере, которую необходимо как можно быстрее ликвидировать;

современное законодательство об уголовной ответственности не учитывает в полной мере социально-экологическую сущность природных объектов как основы жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), триединство водных и иных природных объектов как объекта природы (основного элемента природного комплекса), хозяйствования (пользования) и объекта собственности, а также многоаспектность причиняемого экологическими преступлениями вреда окружающей среде и здоровью граждан;

имеет место несоответствие уголовного законодательства новейшему экологическому законодательству.

В связи с этим возникают серьезные проблемы при определении и разграничении составов уголовных преступлений и административных правонарушений, что создает серьезные проблемы в правоприменительной сфере и влияет на соблюдение федерального и регионального экологического законодательства.

. Одним из направлений развития российского экологического законодательства должно стать нормативное закрепление в нем принципов устойчивого развития как цели движения общества.

Идея стабильности и устойчивого развития получила признание на международных форумах, активно разрабатывается в различных областях современной науки. Многие исследователи рассматривают ее как идею, способную вывести современное общество из экологического кризиса.

. Требует анализа и творческого распространения на нашу действительность зарубежный опыт баснословных штрафов за экологические правонарушения, взимаемых с физических и юридических лиц, рассчитанный на квалифицированный, высокооплачиваемый, социально обеспеченный государственный аппарат и законопослушный средний класс.

. В науке экологического права на разных этапах ее развития, начиная с 60-х годов прошлого века и по настоящее время существовало мнение о необходимости создания кодифицированного законодательного акта, комплексно регулирующего отношения в сфере охраны окружающей природной среды.

По-разному виделось название такого акта: Природоохранительный кодекс, Основы законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, Экологический кодекс.

В последние годы проблема проведения отраслевой кодификации постепенно становится актуальной для российского законодательства об охране окружающей среды и может быть решена в форме разработки и принятия Экологического кодекса Российской Федерации. Сегодня разработка и принятие Экологического кодекса не являются самоцелью, для этого существует ряд объективных причин и предпосылок, исследованных в работе.

 

⇐ Предыдущая1234567

Поделиться: