Тема 5 Теоретические основы бюджетного права Российской Федерации

Тема 5 Теоретические основы бюджетного права Российской Федерации

 

Вопрос 2 Бюджетное устройство Российской Федерации

 

Одним из основных условий эффективного осуществления бюджетной деятельности является включение какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников. Бюджетное устройство в федеративном государстве приобретает особое значение, поскольку является отражением принципа федерализма в государственном устройстве, показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджета каждого уровня бюджетной системы.

Бюджетное устройство представляет собой внутреннюю совокупность бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны. Бюджетное устройство обусловлено типом и формой государства.

Раздел I части второй БК РФ именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», однако содержание этого понятия в нем не раскрывается. Анализ этого раздела БК РФ позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и органов местного самоуправления, принципов бюджетной системы, что не отвечает общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности. Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного понятия, поскольку как включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права, а понятийные и концептуальные недостатки могут привести к практическим негативным последствиям.

Структура БК РФ дает ошибочное основание считать понятие «бюджетная система» более емким, чем понятие «бюджетное устройство», поскольку часть вторая БК РФ называется «Бюджетная система Российской Федерации», а входящий в нее раздел I, как уже отмечалось, — «Бюджетное устройство Российской Федерации». При этом он находится в одном ряду с другими разделами, выделенными из состава бюджетной системы РФ. В финансовом праве общепринято считать бюджетную систему составным элементом бюджетного устройства. Таким образом, бюджетное устройство — это организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ имеет законодательное определение. Статья 6 БК РФ устанавливает, что «бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». При этом следует иметь в виду, что внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь самостоятельным звеном.

По своей структуре бюджетная система является четырехуровневой: первый уровень — федеральный бюджет; второй уровень — бюджеты субъектов РФ; третий уровень — бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; четвертый уровень — бюджеты городских и сельских поселений. Третий и четвертый уровни бюджетной системы являются единой формой местных бюджетов.

Каждое звено бюджетной системы характеризуется не только тем, что оно обслуживает распределение и перераспределение дохода определенной территории, но также и тем, что при этом используются специфические формы и методы аккумулирования и использования фондов денежных средств. Это и лежит в основе тех различий, которые имеются между отдельными звеньями бюджетной системы, т. е. различий в рамках единой категории, каковой является бюджетная система РФ. Каждому звену бюджетной системы присущи определенные свойства и функции, которые не повторяются другими субинститутами данной системы. Но каждое звено взаимодействует с другими институтами и может интегрироваться с ними, что является признаком целостности бюджетной системы.

Бюджетная система РФ существует не автономно, все ее звенья являются составной частью финансовой системы РФ, а каждое звено входит в состав соответственно финансовой системы РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

В основе построения бюджетной системы лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы является отражение федеративного устройства российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления. Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства, предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов.

Основными принципами построения бюджетной системы РФ являются:

а) единство бюджетной системы — этот принцип означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов;

б) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ — этот принцип означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за каждым уровнем бюджетов, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Названный принцип запрещает органам государственной власти, органам местного самоуправления и органам управления государственными внебюджетными фондами налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий;

в) принцип самостоятельности бюджетов — этот принцип означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, установленных БК РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;

г) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований — этот принцип означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ;

д) принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов — этот принцип означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах;

е) принцип сбалансированности бюджета — этот принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Согласно названному принципу при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета;

ж) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств — этот принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

з) принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов — этот принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

и) принцип прозрачности (открытости) — этот принцип означает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Согласно названному принципу секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;

к) принцип достоверности бюджета — этот принцип означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;

л) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств — этот принцип означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования;

м) принцип подведомственности расходов бюджетов — этот принцип означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Согласно рассматриваемому принципу главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, а также в силу создания организации — получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субьекта РФ, муниципального образования;

н) принцип единства кассы — этот принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством.

Бюджетное устройство присуще не только Российской Федерации в целом как единому государству, но и субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Бюджетное устройство в субъектах РФ — это организация бюджетной системы субъекта РФ и принципы ее построения.

Бюджетная система субъекта РФ состоит из бюджета субъекта РФ (республиканского, краевого, областного и др.) и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.

В основе бюджетной системы субъекта РФ лежат принципы: единства;

разграничения доходов и расходов бюджетов;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов;

сбалансированности;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетное устройство в муниципальных образованиях — это организация бюджетной системы муниципальных образований и принципы ее построения.

В муниципальную бюджетную систему входят бюджеты городов, внутригородских районов, сельских (поселковых) территориальных образований. Однако следует иметь в виду, что часто в составе муниципальных образований имеются другие муниципальные образования, например районы в городах, поэтому в составе бюджета города могут быть выделены сметы расходов внутригородских районов. Это относится и к другим видам муниципальных образований. Так, Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» предусматривает возможность включения в бюджет муниципального образования в качестве составной части смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов (территорий), не являющихся муниципальными образованиями (п. 3 ст. 27). В Астраханской области, напротив, районы в городах имеют статус муниципальных образований, следовательно, муниципальная бюджетная система в рамках этого субъекта РФ помимо государственного бюджета включает бюджеты внутригородских районов.

В основе бюджетной системы муниципальных образований лежат те же принципы, что и в основе бюджетного устройства РФ, а также принцип учета местных особенностей и традиций.

 

Тема 5 Теоретические основы бюджетного права Российской Федерации

 

12345678Следующая ⇒

Поделиться: