Стандартизация и регламентация

Лекция 3.

Особенности управления изменениями на государственной и муниципальной службе на примере реализации Админстративной реформы.

План

1.Реформирование системы государственного управления: этапы, цели, результаты.

2. Система мероприятий по проведению административной реформы: направления, критерии эффективности и система оценки, методика действий.

3. Результаты реализации реформы в 2006-2010 гг.

1.Реформирование системы государственного управления:

этапы, цели, результаты.

В начале 21 века результаты российских исследований состояния системы государственного управления свидетельствовали о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 г. основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 г. назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 г. чиновничество было названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

Система исполнительной власти оставалась весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5, 64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0, 46 процента.

По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Необходимо было повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003-2005 гг. были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 " О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах " определены приоритетные направления административной реформы:

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

– организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную Постановлением Правительства Российской Федерации от 31июля 2003 г. N 451.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Были приняты нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 " О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения) и федеральных государственных унитарных предприятий (далее - предприятия), одобренные Правительством Российской Федерации. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36, 4 процента) и 3353 предприятия (51, 8 процента).

Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в Федеральные законы " О лицензировании отдельных видов деятельности", " О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности.

Были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 " О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 " О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" были закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Указы Президента от 1 февраля 2005 г.: «О проведении аттестации государственных гражданских служащих»; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений»; «О конкурсе на замещение вакантной должности на государственной гражданской службе» и «О порядке присвоения и сохранения классных чинов на государственной гражданской службе» − заложили основу нормативно-правового регулирования госслужбы.

Были подготовлены проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг; велась разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Был разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект Федерального закона " Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", (принят в феврале 2009 г. – ФЗ-8), предусматривающий открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ " О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". (В марте 2013 г. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ " О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" был заменен на Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».)

В чем заключались риски :

– в кратком сроке – два года – отведенном на реформирование;

– в недостаточном знании сложности введения управления по результатам;

– в преобладании принципов управления прошлой эпохи;

– в незаинтересованности управленцев в переходе к управлению по результатам;

– в глубине коррупционных отношений в аппарате ГМУ;

– в отсутствии практики аналитического открытого обсуждения этапов реформы.

В результате стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы так и не начались. Прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях. Не были разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

На последующий срок были отложены меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера; механизмы противодействия коррупции. Далекими от оптимального оставалось: взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом; механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц.

Продолжала отсутствовать необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий оставался недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Не были разработаны правовые и организационные механизмы создания и ведения системы порталов государственных услуг, обеспечивающих свободный доступ пользователям информационно-телекоммуникационной сети Интернет к систематизированной информации огосударственных услугах, а также механизмы, обеспечивающие эффективное электронное взаимодействие получателей государственных услуг с органами государственной власти, предоставляющими государственные услуги, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью.

Самый главный просчет заключался в том, что « в ведомствах поручения были расписаны по тем же самым лекалам, что и двадцать, и тридцать лет назад. Казалось бы, и программы есть, и планы реализации записаны, и должны программные мероприятия осуществляться, а суть системы управления не поменялась. Мы живем по разовым поручениям, в ручном режиме и практически забываем о планах сразу после того, как их приняли »[1]. Это самая главная проблема этого направления.

Очевидно было и то, что реализация реформ не рассматривалась в качестве управления изменениями. Проектированию перехода всегда уделялось гораздо меньше внимания, чем проектированию конечного состояния. Управление изменениями включает в себя идентификацию акторов как на макро-, так и на микроуровне, прогнозирование того, кто как себя поведет. Это формирование мотивации к изменениям[2].

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализовалась лишь в виде экспериментов. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Для этой цели были разработаны Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2010 гг. (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. (далее - план мероприятий).

Цели и задачи административной реформы на 2006-2010 гг.:

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах являлись:

– повышение качества и доступности государственных услуг;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Время показывает: было пропущено ключевое звено – взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества.

Для достижения этих целей необходимо было решение следующих задач:

– внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

– разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

– реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС " Управление" ); (абзац введен распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р);

– создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; (абзац введен распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р);

– организация предоставления государственных услуг в электронной форме; (абзац введен распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р);

– оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

– повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

– модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

– формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны были быть реализованы в 2006 - 2010 гг. в соответствии с Дорожной картой по годам. В 2009 - 2010 гг. в рамках административной реформы должна была осуществляется работа по следующим направлениям: создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Административная реформа предусматривала реализацию мероприятий по 8 основным направлениям. (в ред. распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 N 157-р)

Управление по результатам

По этому направлению необходимо было обеспечить:

1. создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами; введение контроля за достижением результатов их деятельности;

2. разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

3. внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей; разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;

4. разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

5. внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;

6. внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.

В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования необходимо было решить задачи по их методическому обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов.

Мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, также должны быть скоординированы с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и федеральной целевой программой " Электронная Россия (2002 -2010 годы)"; следующими мероприятиями:

– формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов;

– совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации;

– разработка и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач;

– создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах;

– внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти; внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета;

– создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей социально-экономического развития, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования ведомственной управленческой отчетности;

– формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

Российский опыт последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости – корректировку.

Практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004 - 2005 годах выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат: отсутствие методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не были созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих отсутствовали необходимые знания и навык такой работы, а также мотивация к ее проведению. Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Однако риски, указанные в 2005 г., сохранялись и в 2006 – 2010 гг.