Риски заключались в том, что каждое направление должно было реализовываться в директированном порядке.

– выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 " Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих";

– регламентация функции по оказанию консультативной помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, образованным в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих

– методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

– разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

– разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих;

– регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих;

– совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе;

– внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;

– совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

– внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности;

– разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;

– сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих;

– формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих; развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих;

– совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе; внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Развитие ОРВ в России

органом по ОРВ становится Минэкономразвития России.

В июле 2010 г. в Минэкономразвития России был создан Департамент оценки регулирующего воздействия. Начиная с 2011 г. институт ОРВ развивается в регионах. Так, по состоянию на конец III квартала 2013 года нормативные акты, устанавливающие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов актов, приняты в 45 субъектах Российской Федерации. В Свердловской области в министерстве экономики создан отдел оценки регулирующего воздействия.

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.

В России каждый год принимают 25 тысяч новых законов и документов. Еще пять лет назад " утечка" из правительства или министерства проекта закона или постановления была чуть ли не подрывом устоев госслужбы и поводом для служебного расследования. Теперь все наоборот. Благодаря тому, что эксперты, журналисты и вообще все желающие могут на специальном сайте заранее изучить проекты нового регулирования, экономика сберегла 3, 1 триллиона рублей, которые могли быть потрачены впустую[3]. Официально это называется " оценка регулирующего воздействия" - ОРВ (не путать с ОРВИ).

Даже если акт получает отрицательное заключение, это лишь повод еще раз подумать, а можно ли добиться тех же целей с меньшими издержками. Ситуация стала намного лучше, поскольку от ведомств требуется самим предварительно оценить дополнительную нагрузку, которую несет разработанный ими акт. Но все равно примерно треть актов получает отрицательное заключение. К тому же ОРВ проводится на финальной стадии, когда разработчик считает, что политическое решение уже принято.

С 1 января 2016 года на уровне муниципалитетов начнёт работать система оценки регулирующего воздействия (ОРВ), которая на федеральном уровне действует с 2010 года, а на региональном — с 2013-го. Проблемам и достижениям этого процесса был посвящён круглый стол, проведённый в Екатеринбурге региональной властью и «большой четвёркой» бизнес-объединений — Свердловским областным союзом промышленников и предпринимателей, Уральской торгово-промышленной палатой, Свердловским региональным отделением «Деловой России» и Свердловским отделением «ОПОРЫ РОССИИ»[4].

Даже не все бизнесмены знают, что такое оценка регулирующего воздействия, как и для чего она проводится. ОРВ — это учёт обобщённых мнений предпринимательского сообщества относительно готовящихся законопроектов либо уже принятых нормативно-правовых актов (НПА).

За два года действия в Свердловской области процедуры ОРВ прошли 215 региональных нормативно-правовых актов. Предприниматели участвовали в разработке и корректировке этих НПА в 40 процентах случаев. Это считается очень высоким показателем. По рейтингу развития института ОРВ, составленному Минэкономразвития России, Свердловская область занимает среди всех субъектов РФ шестое место.

3 . Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы

Определенные коррективы в реализацию Административной реформы внесла Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011- 2013 гг.
(утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р). Концепция подвела основные итоги административной реформы в Российской Федерации, проведенной в 2006 – 2010 гг.

Было отмечено, что в 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (далее - Концепция административной реформы), одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

В рамках направления, касающегося управления по результатам и проектного управления, отмечались позитивные сдвиги:

– ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; в 2008 г. утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

– была заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями; – были утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций). Риск заключался в отсутствии анализа эффективности указанных мероприятий.

В области регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг (функций) были разработаны административные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), которые позволили систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, а также восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации. К концу 2010 г. административный регламент (как утверждал документ) стал основным документом, регулирующим порядок предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), а административные регламенты – основой для оптимизации государственных и муниципальных услуг (функций) и перевода их в электронный вид.К концу 2010 г. было утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно. Риск заключался в отсутствии анализа эффективности указанных мероприятий

Лекция 4.

Особенности управления изменениями на государственной и муниципальной службе на примере реализации Админстративной реформы в 2009-2013 гг.

План.

1. Цели, задачи, критерии эффективности, направления реализации, методика выполнения мероприятий Федеральной программы " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

2. Итоги реализации Федеральной программы " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

3. «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг.»

4. Взаимосвязь настоящей Концепции с другими направлениями развития и реформирования государственного управления

5. Итоги реализации «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг.»

1. Цели, задачи, критерии эффективности, направления реализации, методика выполнения мероприятий Федеральной программы " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

Для решения указанных выше проблем были приняты: Федеральная программа " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", (утв. Указом президента от 10 марта 2019 г. № 261 и Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р).

Заметим сразу, что риски заключались в том, что реформирование 2003 – 2005 гг. получило только частично научное осмысление, но не стало предметом изучения на научно-практических конференциях с участием высшего руководства. Вне анализа оставался и период 2006– 2008 гг., особенно результаты реализации четырех Указов президента (январь 2005 г.), посвященных совершенствованию кадровых технологий.

Цель Программы (Федеральная программа " Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" ): создание целостной системы государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики

Задачи Программы

- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

– формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации»;

– выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 " Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих";

– регламентация функции по оказанию консультативной помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, образованным в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих

– методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

– разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

– разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих;

– регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих;

– совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе;

– внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;

– совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;

– внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности;

– разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;

– сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих;

– формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих; развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих;

– совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе; внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Риски заключались в том, что каждое направление должно было реализовываться в директированном порядке.

Ожидаемые результаты реализации Программы (основные):

– Обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю. В какой степени удалось выполнить эту задачу в 2009− 2013 гг.?

Информация доступна только по отдельным направлениям; только в количественном измерении; без анализа динамики и сравнения с другими регионами и европейскими стандартами.

– Реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы. В какой степени удалось выполнить эту задачу? Принятие программ не учитывало противодействующих факторов. Требования к высшему эшалону иные, явно заниженные, чем к среднему и низшему.

– Унификация и методическое сопровождение разработки должностных регламентов государственных служащих. В какой степени удалось выполнить эту задачу? Сотнидолжностных регламентов государственных служащих с 2010 г. вошли в практику работы. Однако аналитика качества реализации должностных регламентов за 2011 – 2015 гг., ее экономический эффект не представлены в исследованиях.

– Создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов. Задача не выполнена. Ориентация на послушного исполнителя сохраняется.

– Совершенствование порядка замещения вакантных должностей государственной службы на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе. Задача выполнена на уровне нижнего и среднего звена.

– Внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих. Аналитика качества реализации задачи за 2011 – 2015 гг., ее экономический эффект не представлены в исследованиях.

– Актуализация содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения. Основные пробелы: нет изучения УПР, управления рисками на базе компьютерных технологий.

Риски усиливались тем, что каждое направление не имело дорожной карты плановых индикаторов и ответственных за исполнение.

2. Направления реформы и применяемые технологии.

а) Внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы.

Для решения названных задач необходимо было:

а) Разработать комплекс мер по формированию современного кадрового резерва государственной службы в целях обеспечения преемственности и передачи накопленного профессионального опыта государственных служащих молодым специалистам. В какой степени удалось выполнить эту задачу. Современный кадровый резерв государственной службы сформирован. Однако аналитика качества использования кадрового резерва за 2011 – 2015 гг., ее экономический эффект не представлены в исследованиях.

б) Создать систему мотивации карьерного роста государственных служащих как важного условия прохождения государственной службы. Задача не выполнена.

в) Разработать и обеспечить применение современных методик проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации государственных служащих, их ротации, формирования кадрового резерва, решения других кадровых вопросов. Задача не выполнена.

г) Повысить на основе разработки и использования научно обоснованных методик объективность оценки профессиональных знаний и навыков граждан при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв, а государственных служащих − при проведении указанных конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов. Задача выполнена фрагментарно.

б) Повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных и муниципальных служащих

Важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы являются разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов. Уровень денежного содержания государственных служащих слабо зависит от результатов их труда. Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности их профессиональной служебной деятельности.

Необходимо разработать сбалансированную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов.

К сожалению, внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности − остаются на уровне пожеланий. Это направление является наиболее слабым звеном реформы, влияя на общую достаточно сдержанную оценку реализации Федеральной программы.

Итоги реализации Федеральной программы " Реформирование и развитие с истемы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)".

Как же были реализованы задачи Федеральной программы?

Одной из сложнейших задач – являлась задача обеспечения взаимосвязи всех видов государственной и муниципальной службы. Речь шла о внедрении таких инструментов как: межведомственные ФЦП (федеральные целевые программы); конкуренция за ресурсы; место в частно-государственном партнерстве; введении единых стандартов и регламентов служебной деятельности. Планировалось, что к 2014 г. в органах исполнительной власти будут введены все основные инструменты управленческой деятельности рекомендованные ОСЭР, включая систему управления по результатам. Нормативно-методологическое обеспечение составили: «Основные направления деятельности правительства РФ на 2013 – 2018 гг.» и ФЗ-172 от 28 июля 2014г. «О стратегическом управлении в РФ». По оценке специалистов координация органов исполнительной власти, как и внедрение системного управления по результатам остается слабым местом реформы[1]. Главная причина – неумение преодолевать ведомственные барьеры; непонимание сущности системного управления по результатам.

Важно отметить и иные проблемы в сфере определения, планирования, контроля достижения и оценки результатов деятельности органов власти местного самоуправления:

– различия в определении целей и результатов, попытка замены показателей, отражающих результат, показателями, свидетельствующими о действиях, направленных на его достижения (зачастую без прямой взаимосвязи между действиями и результатом);

– разрозненность усилий и инициатив в сфере реформирования и развития государственного управления в России,

– множественность центров принятия решений о приоритетах и направлениях повышения эффективности и результативности деятельности приводят к размыванию ответственности, принятию противоречивых решений, дублированию усилий различных ведомств;

– отсутствие единой системы федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов РФ по многим предметам совместного ведения.

– показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ не связаны с целевыми показателями реализации государственной политики.

Отсутствует мотивация субъектов РФ к участию в реализации государственных программ; отсутствие информации, позволяющей оценить последствия принимаемых решений. Не выстроена система мониторинга реализации государственной политики, результатов деятельности органов власти в оперативном режиме. Состав данных государственной статистики и сроки их формирования не удовлетворяют информационные потребности государственного управления[2].

Государственное управление по результатам может рассматриваться как противоположность ориентированности государственного аппарата на исполнение административных процессов без внятного (внешнего для государства, системы управления) результата (то есть концепции «граждан для государства, государства для функций»). При этом данная модель не ограничивается отдельными типами государственных функций (например, оказанием государственных услуг), как предусмотрено концепцией «нового государственного управления», и не полагается на политические инструменты и внешние оценки как на единственный (ключевой) источник оценки эффективности и результативности деятельности — как в рамках концепции «качественного государственного управления».

Основные принципы государственного управления по результатам связаны, на наш взгляд, с соблюдением правила «пяти балансов» при определении целей, планировании механизмов и способов их достижения, реализации принятых решений, осуществлении мониторинга, оценки и коррекции действий и целевых установок:

• баланс интересоввсех заинтересованных сторон при определении, планировании, в процессе достижения и при оценке результатов («баланс интересов участников»);

• баланс интересов нынешнего и будущего поколений, преимуществ краткосрочной и долгосрочной перспективы, повышения качества жизни и инвестиций в развитие («баланс во временной перспективе»);

• баланс ожидаемых результатов и имеющихся ресурсов, предполагающий соблюдение принципов амбициозности (значимости) и достижимости целей, соотношение важности результатов и уровня рисков их достижения; соблюдение данного правила предполагает разработку альтернативных вариантов достижения целей и осуществление выбора оптимального варианта из фактически имеющихся альтернатив («баланс результатов и ограничений»);

• баланс инициативы и оценки достижений, предполагающий сочетания «проактивных» подходов (реализации государственной политики, учитывающей тенденции развития и возможные риски на основе «систем раннего предупреждения» и иных инструментов) и «реактивных» подходов, предполагающих оценку фактических достижений и корректировку действий по итогам оценки («баланс инициатив и рисков»);

• баланс персональной ответственности за результат и свободы администрирования, предполагающий возможность управления внутренними рисками при учете (оценке, прогнозировании) внешних рисков с сохранением ответственности за достижение цели, реализуемой через инструменты как внешней, так и внутренней подотчетности за результат («баланс свободы и ответственности»).

Формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Нормативно-методологическое обеспечение составили: «Государственная программа «Информационное общество 2011– 2020 гг.» и Указ президента № 601 (май 2012) и Указ президента № 1199 (август 2012) «Об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ».

В практику вошли социологические опросы населения и опросы экспертов; ежемесячные рейтинги глав регионов; проверки представителями Общероссийского народного фронта работы органов исполнительной власти. Однако – нет оценки эффективности работы министерств и ведомств, а также госкорпораций. Риск заключается и в обеспечении независимости мнения экспертов; в участии чиновников в руководстве Общероссийского народного фронта.