Понятие избирательной системы и особенности конституционно-правового регулирования

Понятие избирательной системы и особенности конституционно-правового регулирования

Избирательная система является одной из важнейших категорий науки конституционного права и характеризует степень демократического развития любого государства.

В российской науке конституционного термин «избирательная система» понимается в двух значения – широком и узком.

Избирательная система в широком смысле – это система общественных отношений, возникающих в ходе выборов.

Избирательная система в узком смысле – закрепленные в законе способы выдвижения кандидатов, образования избирательных округов и подсчета голосов, то есть конкретный способ организации выборов.

Под избирательной системой также понимают совокупность правовых норм, определяющих, тип избирательных округов, форму и содержание избирательного бюллетеня, правила работы избирателя с бюллетенем, правила определения результатов выборов и правила формирования партийных списков.

Большинство зарубежных исследователей придают термину «избирательная система» исключительно узкий смысл, так же как и дореволюционные отечественные авторы. Появление широкого смысла термина связано с нормативным введением в оборот понятия «избирательная система» в Конституции СССР 1936 г., когда в ее тексте появилась глава с аналогичным названием, нормы которой касались регулирования избирательных прав, порядка организации и проведения выборов и т.д.

В конституциях зарубежных стран понятие «избирательная система» встречается нечасто, при этом в него вкладывается разное содержание.

Так, глава 1 «Избирательная система» Конституции Беларуси охватывает принципы избирательного права, вопросы выдвижения кандидатов, финансирования выборов, организации избирательных комиссий, проведения и регулирования выборов и отзыва депутатов.

Таким образом, избирательная система имеется в виду в широком смысле. Но и в данном значении этот термин встречается на конституционном уровне крайне редко.

Гораздо чаще он употребляется в узком смысле – как способ подведения итогов голосования. Например, согласно Конституции Греции «избирательная система и избирательные округа определяются законом».

В любом случае в большом количестве конституций встречается ситуация, когда термин «избирательная система» в широком смысле в конституции не употребляется, но, по сути, там регулируются ее элементы. При этом, конечно, объем регулирования избирательной системы в широком смысле индивидуален и зависит от детальности самой конституции и ряда других факторов.

Что касается избирательной системы в узком смысле, то в ее конституционном регулировании можно выделить некоторые общие черты. Так, порядок избрания главы государства на конституционном уровне отражается достаточно подробно для того, чтобы установить особенности избирательной системы (речь может идти об условиях проведения первого тура и условий назначения второго тура и способа определения кандидата). Подобные положения встречаются практические во всех конституциях. Порядок определения результатов выборов депутатов парламента может как включаться в конституцию, так и отсутствовать или иметь простую отсылку к закону.

На практике сложилось несколько основных законодательно-технических приемов регулирования вопросов, относящихся к избирательной системе в узком смысле, и соответственно можно выделить наиболее распространенные варианты регулирования:

1. В конституции вообще не упоминается о способе определения результатов голосования. Это позволяет политической элите маневрировать, вносить изменения в избирательную систему, что не требует проведения конституционной реформы (Турция).

2. Конституция содержит отсылку к закону. Такого рода положения об избирательной системе содержатся в конституциях Армении, Греции, Румынии, Словакии и других. В некоторых случаях речь идет именно об избирательной системе. Но чаще встречаются положения общего характера, охватывающие и избирательную систему (но не называющие ее прямо). Конституция РФ говорит о том, что порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом.

3. Смешанный вариант, когда в целом в конституции содержится отсылка к закону, но отдельные черты избирательной системы могут быть оговорены. Так, в Конституции Словении 1991 г. применительно к Государственному собранию установлено положение, что «избирательная система регулируется законом…» Вместе с тем устанавливается принцип, согласно которому в Государственное собрание всегда избирается по одному депутату от итальянского и венгерского национального сообществ. Т.е. установлена квота для национальных меньшинств.

4. Конституция определяет избирательную систему в общем виде, не детализирует ее особенности (Азербайджан, Ирландия, Чехия).

5. Детальное регулирование применяемой избирательной системы конституцией (Австрия, Бельгия, Швеция).

Таким образом, Конституция РФ не закрепляет полного описания избирательной системы, применяемой на выборах в России. В ней дается конституционно-нормативное представление лишь об основах формирования федеральных органов государственной власти. Она только упоминает об основах избирательной системы при выборах в органы местного самоуправления и не содержит никакого нормативного указания о каких-либо основах избирательной системы при выборах в органы государственной власти субъектов РФ.

Виды избирательных систем

Проблема выбора избирательной системы обычно является одним из ключевых моментов политической жизни страны, приобретая в отдельные периоды даже особую остроту. Имели место случаи, когда вопрос о будущей избирательной системе страны решался непосредственно гражданами путем всенародного голосования (в Новой Зеландии, Ирландии, Италии).

Установление вида избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе или в стране в целом. Конкретный способ определения итогов выборов часто оказывается более выгодным отдельным партиям, и они добиваются включения в избирательное законодательство именно этого способа. Поэтому важно иметь в виду, что в зависимости от вида избирательной системы, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными.

Законодательно установленная для выборов парламента или иного органа избирательная система влияет на персональный и партийный его состав, на все этапы избирательного процесса в целом.

В настоящее время нормативными правовыми актами, закрепляющими возможность использования в России определенного вида избирательной системы на выборах различного уровня власти, являются:

- Конституция РФ 1993 г.;

- ФЗ от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»;

- ФЗ от 10.01.2003 г. «О выборах Президента РФ»;

- ФЗ 2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы»

- ФЗ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

- ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

- Конституции и уставы субъектов РФ.

Мажоритарная избирательная система (от франц. «мажорите» - большинство) – система формирования органов власти на основе персонального (индивидуального) представительства, в которой избранным считается кандидат, набравший предусмотренное законом большинство голосов.

Термин «мажоритарная система» хотя и не часто, но встречается на конституционном уровне. Например, в Конституции Азербайджана.

В качестве кандидата на выборную должность в мажоритарной избирательной системе всегда выдвигается конкретный человек. При этом механизм выдвижения кандидатов может быть различным: в одних странах допускается самовыдвижение наряду с выдвижением кандидатов от политических партий или общественных объединений, в других – только политическими партиями. В РФ допустимы оба варианта.

В любом случае избиратель голосует за индивидуально определенного кандидата, который является самостоятельным субъектом избирательного процесса – гражданином, осуществляющим свое пассивное избирательное право.

Альтернативное голосование

Избиратель в бюллетене цифрами указывает предпочтительность для него кандидатов. Например, если в одномандатном округе баллотируются кандидаты А, Б. В и Г, избиратель может отметить цифрой 1, скажем, кандидата А (это наиболее желательный для него кандидат), цифрой 3 - кандидата Б (наименее желательно), цифрой 2 - кандидата В (он наиболее желателен, если кандидат А не пройдет), а кандидат Г вообще цифры не получает, ибо он для этого избирателя совершенно не желателен. Предположим, что голоса 50 тыс. Избирателей округа распределились по первым предпочтениям (преференциям) следующим образом: А получил единичку в 19 тыс. бюллетеней, Б - в 12 тыс., В - в 10 тыс. И Г - в 9 тыс. Бюллетеней. Абсолютного большинства (25 001), следовательно, нет ни у одного кандидатов. Тогда берут бюллетени кандидата с наименьшим числом первых предпочтений (в данном случае кандидата Г), и распределяют их между остальными кандидатами в соответствии с указанными в этих бюллетенях вторыми предпочтениями. К примеру, в этих бюллетенях вторым кандидата А указали 1 тыс. избирателей, кандидата Б - 5 тыс. Избирателей и кандидата В - 3 тыс. Избирателей. Получаем: А - 20 тыс.; Б - 17 тыс., В - 13 тыс. Опять ни один из кандидатов не получает требуемого большинства. Операция повторяется: На этот раз передаются 13 тыс. Бюллетеней кандидата В, из которых 10 тыс. - по вторым предпочтениям, а полученные 3 тыс. - по третьим. И так до тех пор, пока кто-то из кандидатов не наберет требуемое абсолютное большинство.

Теоретики спорят, насколько вторые, а тем более третьи, четвертые и т.д. предпочтения равноценны первым. Здесь действительно есть о чем подумать. На практике же небольшие политические партии стремятся влиять на результаты выборов, призывая свой электорат ставить соответствующие вторые и последующие предпочтения. Система, впрочем, может оказаться нерезультативной, если общество расколото настолько, что значительное большинство избирателей вторых и последующих предпочтений не ставят.

Эта система иногда имеет любопытные дополнительные правила. Например, во Франции предусмотрено, что если голоса разделились поровну, то предпочтение отдается старшему по возрасту кандидату

Применение в России:

- на выборах Президента РФ в первом туре (и во втором туре – если остается одна кандидатура), на выборах высшего должностного лица субъекта РФ.

В зарубежных странах:

- на президентских выборах во Франции и ее бывших колониях, в Австрии, Казахстане,

- депутатов – в Польше, Аргентине.

Так как эта система применяется преимущественно на президентских выборах, поэтому она получает отражение в конституции. Например, в Конституции Франции, Австрии, Польши, Аргентины, Литвы.

3) система квалифицированного большинства – избранным считается кандидат, получивший квалифицированное большинство голосов, которое устанавливается законом и превышает большинство абсолютное (60 %, 2/3, ¾ голосов). Эта система применяется редко, так как менее результативна, чем система абсолютного большинства, и далеко не всегда отражается на конституционном уровне. Такой опыт раньше был в Азербайджане по Конституции 1995 г. на выборах Президента республики. Требовалось набрать победителю 2/3 голосов участвующих в голосовании. В настоящее время эта статья изменена и применяется мажоритарная система абсолютного большинства.

Мажоритарная система квалифицированного большинства - это система, при которой избранным считается кандидат (список кандидатов), получивших квалифицированное большинство голосов. Квалифицированное большинство устанавливается законом и превышает большинство абсолютное (2/3, голосов). Эта система применяется редко, так как еще менее результативна, чем система абсолютного большинства.

Например, до 1993 г. по итальянскому законодательству о выборах для того, чтобы быть избранным в верхнюю палату парламента, будущий сенатор должен был набрать не менее 65% голосов. Получение такого высокого процента голосов, конечно, дело трудное, особенно в условиях многопартийности и плюралистической демократии. Поэтому система квалифицированного большинства применялась редко. Кроме того, существует определенная специфика ее применения. Эта система применяется в два тура. Если в первом туре никто из кандидатов не получал 2/3 или 3/4 голосов, то законом предусматривается проведение второго тура, в котором остаются только два кандидата. Для победы во втором туре требуется набрать голосов больше, чем у соперника.

Система квалифицированного большинства в некоторых случаях применяется не для выборов в парламент, а для выбора отдельных должностных лиц. Например, согласно Конституции Италии 1947 г., избрание президента производится парламентом. Для победы необходимо большинство (2/3) собрания, состоящего из депутатов. После третьего тура, если никто не получал 2/3 голосов, то для победы предусмотрено абсолютное большинство, т.е. 50% плюс один голос. Кстати, такие большие цифры, необходимые для победы, всегда затрудняли достижение результата, и выборы становились достаточно долгими, избирательный процесс затягивался. Например, при отсутствии согласия между политическими группировками и фракциями выборы президента Италии часто требовали очень большого числа туров. Из 9 избранных на основании Конституции 1947 г. президентов лишь двое были избраны в первом туре: первый временный президент Э. де Никола и президент Франческо Коссига. Для большинства других потребовалось большее число туров. Например, президент Луиджи Эй-науди и Джованни Гронки были избраны в 4-м туре, Антонио Сеньи - в 9-м туре. 60-70-е годы потребовалось очень большое количество туров, поскольку невозможно было набрать ни квалифицированного, ни абсолютного большинства голосов. Для избрания президентом Джузеппе Сарагата в 1964 г. потребовался 21 тур голосования, для избрания Джованни Леоне в 1971 г. - 23 тура, для избрания Алессандро Пертини -- 16 туров. Оскар Луиджи Скальфаро был избран в 1992 г. также после 16 туров голосования.

В любом случае, применение любой мажоритарной системы приводит к тому, что количество мест, полученное той или иной партией в парламенте, не соответствуют числу полученных этой партией по стране голосов избирателей. При мажоритарных системах для партии важно победить в возможно большем числе округов, хотя бы с минимальным перевесом в каждом округе. Большой перевес, получаемый в каждом округе, не имеет смысла. Главное - добиться хотя бы минимального большинства в наибольшем количестве избирательных округов.

В абсолютном большинстве случаев при мажоритарной избирательной системе выборы проводятся по одномандатным (униноминальным) округам. При этом по законодательству ряда стран, если в округе был выдвинут или остался только один кандидат, то голосование вообще не проводится. Единственный кандидат автоматически становится депутатом.

Наряду с названными тремя используются еще две разновидности мажоритарной системы:

система единственного непередаваемого голоса (полупропорциональная) - в многомандатном избирательном округе избиратель голосует только за одного кандидата, а не за список кандидатов (Япония);

кумулятивный вотум (от лат. cumulatio - скопление)- каждый избиратель в многомандатном округе имеет столько голосов, сколько следует избрать кандидатов и распределяет свои голоса между кандидатами как угодно: может отдать нескольким кандидатам по одному голосу, либо одному - все голоса (Бавария).

4) особая разновидность – система двойного синхронного голоса, которая при определении победителя учитывает и персональное и партийное голосование избирателей. Каждая партия в одномандатном избирательном округе вправе выставлять несколько своих кандидатов. Голосуя за одного из них, гражданин одновременно отдает свой голос партии, к которой принадлежит кандидат. Победитель определяется по двум критериям:

а) кандидат должен принадлежать к партии, получившей в целом наибольшее число голосов;

б) за него проголосовало больше избирателей, чем за других кандидатов этой партии.

Главное достоинство мажоритарной избирательной системы – близость кандидатов и депутатов к избирателям. У каждой разновидности системы большинства тоже есть свои особенности:

- система относительного большинства предполагает экономию бюджетных средств, так как она предполагает проведение выборов в один тур.

- система абсолютного большинства более объективно отражает настроения избирателей: претенденту необходимо получить весомую поддержку электората. Но проведение при необходимости второго тура является затратным с финансовой точки зрения.

Пропорциональная избирательная система – система формирования выборных органов власти на основе партийного представительства, в которой депутатские места (мандаты) распределяются в соответствии с числом набранных партиями голосов в процентном выражении. Данная система обеспечивает адекватное представительство политических интересов в выборных органах власти.

Мажоритарные системы критикуются часто. Действительно, они обладают рядом недостатков, хотя, как мы видим, имеют свои достоинства. Уже в XIX веке начались поиски более справедливых избирательных систем и более демократичных механизмов избрания депутатов либо иных избираемых лиц. Научные изыскания привели к созданию пропорциональной избирательной системы. Она была введена в ряде стран уже в конце прошлого века: в 1888 г. в Сербии и в 1899 г. в Бельгии. Суть пропорциональной системы в том, что места в парламенте распределяются между партиями или избирательными блоками пропорционально числу поданных голосов за ту или иную партию или избирательный блок. Если, например, партия получает 30% голосов по стране, она будет иметь 30% мест в парламенте. Эта система очень точно отражает распределение политических симпатий в стране.

Главная идея этой системы, как уже отмечалось выше, заключается в том, чтобы каждая политическая партия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей.

Теория пропорциональной избирательной системы зародилась в Швейцарии в конце XVIII – начале XIX вв. Затем она была подхвачена Францией во времена Великой французской буржуазной революции. В XIX в. Движение в поддержку этой системы выборов было широко распространено во многих странах Западной Европы: Швеции, Бельгии, Англии и др.

Суть пропорциональной избирательной системы состоит в следующем. Территория государства (субъекта федерации, муниципального образования) объявляется единым избирательным округов. Политические партии выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из таких списков. Победа в этом случае пропорциональна числу голосов, поданных за соответствующий список политической партии. Далее количество голосов, поданных за каждый список кандидатов, делится на полученное честно. Так устанавливается, сколько партии получили мест в представительном органе.

Внутри списка мандаты получают кандидаты согласно их очередности, начиная с первого в списке. Если же список разбит на центральную часть и региональные группы, первыми проходят в парламент кандидаты из центральной части. Кандидаты из региональных групп получают мандаты пропорционально голосам избирателей, поданным за данный список в соответствующем регионе.

Данная избирательная система имеет много достоинств:

1) при сложившейся стабильной, относительно немногочисленной партийной системе она дает больше возможностей представить в парламенте весь спектр основных политических сил страны;

2) система пропорционального представительства позволяет каждой политической партии получить число мест пропорционально числу голосов;

3) при открытых списках данная система позволяет избирателям выбирать и кандидата, и политическую партию, и таким образом уменьшается влияние партии на персональный состав своих представителей в парламенте.

Недостатки пропорциональной избирательной системы:

1) выборы становятся фактически безличностными – многие кандидаты в партийных списках мало известны избирателям;

2) для нее характерна частичная утрата связи депутатов с избирателями и с конкретными регионами. Если на выборах законом установлен высокий «заградительный барьер», то парламент не отразит в своем составе волю большого числа избирателей, проголосовавших за непрошедшие партии;

3) при закрытых списках во главу избирательного списка становятся популярные личности, которые затем отказываются от своих мандатов, в результате чего в парламент попадают никому не известные личности из конца списка. Закрытые партийные списки дают большую власть партийным лидерам, которые определяют очередность кандидатов в списке партии, и это может привести к диктатуре внутри партии.

Применение в России:

Впервые эта система была использована на выборах в Учредительное собрание в 1917 г. С 2007 г. применялась на выборах депутатов Государственной Думы (по ФЗ 2005 г.). Новый ФЗ 2014 г. отменит исключительное применение пропорциональной системы на парламентских выборах. В настоящее время она используется на выборах в законодательные органы власти некоторых субъектов РФ – республике Дагестан, Ингушетия, кабардино-Балкарской, Калмыкия, Чеченской республике, СПб, Ненецком АО, Амурской области, Московской области.

На муниципальных выборах она применима в меньшей степени, в силу того, что местное самоуправление в целом не политическая организация.

Метод избирательной квоты

Избирательная квота – это наименьшее число голосов, необходимое для избрания одного кандидата. Использование данного метода требует дальнейшего распределения неиспользованных голосов и нераспределенных мандатов (по методу наибольшего остатка или методу наибольшей средней).

Определяется оно различно.

В 1855 году английский барристер (высшей квалификации адвокат) Thomas Hare предложил квоту, определяемую по простейшей формуле: x: y, где x - число голосов, а y - число мандатов. После того, как квота определена, число голосов, собранное каждой партией, делится на эту квоту, и полученные от деления целые числа показывают, сколько мандатов партии подложено. Однако у этой формулы есть заметный недостаток, который состоит в том, что часто образуются большие остатки голосов и остается много нераспределенных мандатов. Поэтому квоту Хэра начали совершенствовать, главным образом путем прибавления к знаменателю по одной, две, три и т. д. единицы. Наибольшую популярность приобрели квоты, предложенные другим английским барристером Генри Друпом в 1868 году и профессором Базельского университета Эдуардом Гогенбах-Бишофом в 1888 году. Квота Друпа определяется по формуле (x/(y+1))+1, а квота Гогенбах-Бишофа - по формуле x/(y+1). При использовании этих квот удается сразу распределить значительно больше мандатов, чем при использовании квоты Хэра.

Квота Гогенбах-Бишофа используется при выборах в Национальный совет Австрии (при первом распределении).

Однако в любом случае использование метода квоты требует дальнейших операций: остаются неиспользованные голоса и нераспределенные мандаты. Если оставаться в границах соответствующего избирательного округа, то могут применяться следующие правила:

Правило наибольшего остатка требует предать непосредственно мандаты партиям, у которых остаток голосов самый большой. Замечено, что это правило (особенно при использовании квоты Хэра) в некоторой мере благоприятствует небольшим партиям, «подбирающим» оставшиеся после первого распределения мандаты. Иногда это правило применяется с ограничениями. Например, в Венгрии нераспределенные мандаты передаются только тем спискам, остатки голосов у которых, превышают 2/3 квоты.

Большим партиям благоприятствует правило наибольшей средней, которое предусматривает передачу нераспределенных мандатов партиям, имеющим наибольшее частное от деления числа собранных ими голосов, на число полученных при первом распределении мандатов плюс единицу.

Порядок определения квоты устанавливается законом. Например, по такому методу распределяются места на выборах депутатов Государственной Думы, законодательных органов большинства субъектов РФ и ряда представительных органов муниципальных образований.

По Федеральному закону от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» можно выделить этапы (части 7-9 статьи 82):

Панаширование

Этот термин (иногда употребляется термин «панашаж»; от франц. Panachage – смесь) обозначает право избирателя голосовать за кандидатов из разных списков либо вписывать в списки новых кандидатов. Панаширование может иметь место как при мажоритарной системе (если избирательные округа - многомандатные), так и при пропорциональной.

При мажоритарной системе в этом случае подсчитываются голоса, полученные каждым кандидатом в отдельности, будь то в составе списка или в виде специальной преференции.

При пропорциональной системе дело обстоит сложнее. Обычно при этом исчисляется средняя цифра по каждому списку. При пропорциональной системе панаширование может сочетаться с преференциальным голосованием.

Панаширование применяется, например, в Бельгии. Оно дает возможность избирателю выбирать желательных для себя депутатов независимо от их политической принадлежности, но при этом вполне возможно, что избиратель проголосует за кандидатов, стоящих на противоположных политических позициях.

Пропорциональная избирательная система имеет много достоинств. Главное из них - то, что она отражает распределение политических симпатий в стране. Однако она, как показала практика Итальянской республики, имеет и недостатки. Так, избиратели на протяжении десятка лет голосовали за одни и те же полюбившиеся им партии, а ввиду того, что эти партии выдвигали практически одних и тех же кандидатов, не было смены «политической крови»: одни и те же люди десятками лет заседали в парламенте, обрастали нужными и ненужными связями, возникала коррупция и т.д. Пропорциональная система оказалась при длительном применении обременена рядом негативных моментов. С целью избежать этого ряд стран применяет обе системы: и мажоритарную, и пропорциональную. Такое явление называется смешанной избирательной системой.

Итак, разновидностью пропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего) голоса - избиратель имеет лишь один голос, но этот голос он может использовать не для голосования за партийный список, а только для преференциального (предпочтительного) голосования за одну из кандидатур любого партийного списка кандидатов.

Пропорциональная система представительства может применяться наряду или совместно с мажоритарными системами (ФРГ). Пропорциональная система, если она не искажена различного рода дополнениями и поправками, дает относительно верное отражение в представительном органе действительного соотношения политических сил.