Регламентация административной деятельности: понятие,

состав и общие положения административных регламентов

 

История и понятие регламентации административной деятельности. Административно-правовые формы, деятельность и в целом устройство органов исполнительной власти и полномочия их служащих, в свою очередь, должны быть строго упорядочены (регламентированы) в целях как удобства самих служащих, так и, в большей мере, удобства граждан. Исторически нынешняя реформа регулирования административной деятельности вторит реформе Петра I, который заменяет приказы коллегиями, заимствованными из шведской практики. Указ от 11 декабря 1717 г. вместе с переходом к коллегиям предписывал до 1719 г. составить нормативные акты, регламентирующие деятельность каждой коллегии, а за образец брать шведские регламенты. В 1720 г. был принят Генеральный регламент – общий всем коллегиям. Регламент каждой коллегии содержал перечень должностей и порядок заседаний: так, в регламенте Адмиралтейской коллегии предусматривалась даже должность «профоса», следившего за тем, чтобы никто мимо определенного места не испражнялся.

Основной смысл регламентов в доскональном, пошаговом, нередко, поминутном и даже посекундном регулировании деятельности чиновников. Конечно, и в советские, и в постперестроечные годы существовали свои правовые акты об административных процедурах: издавна четко определялась процедура привлечения к административной ответственности органами исполнительной власти в соответствующих кодексах (КоАП), иная деятельность исполнительных органов прописывалась в законах (например, Законе о милиции) и подзаконных положениях и инструкциях. Возрождение же в последние годы «шведско-петровских» регламентов призвано более единообразно и детально, как было сказано, нередко поминутно упорядочить административные процедуры. Ранее всего это коснулось деятельности высшего исполнительного органа – Правительства РФ: еще в 1998 г. своим постановлением оно утвердило Регламент Правительства РФ (ныне действует уже упоминаемый Регламент, утвержденный постановлением от 1 июня 2004 г. № 260). Переход на регулирование регламентами деятельности иных органов исполнительной власти начался с 2005 г., после административной реформы 2004 г., о которой говорилось в одном из предыдущих вопросов, одной из целей которой является исключение дублирования функций органов власти и их оптимизация. О необходимости принятия административных регламентов и стандартов государственных услуг, служащих этой цели, говорится в Концепции административной реформы и Плане мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006-2008 гг., одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р; о необходимости принятия должностных регламентов говорилось еще в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 год) (утв. указом Президента РФ от
19 ноября 2002 г. № 1336).

Сегодня общее содержание различных конкретных административных регламентов (не путать с техническими регламентами, содержащими требования к качеству продукции) определено несколькими главными регламентами исполнительной власти (федеральный закон об административных регламентах пока не принят): Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30); Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452) и Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679).

Исходя из сказанного, возможно следующее определение. Регламентация административной деятельности – это ведомственное, наиболее подробное нормирование в административных регламентах организации органов исполнительной власти, порядка их взаимодействия, сроков и последовательности действий при выполнении органами власти своих функций, должностных полномочий государственных служащих. В данном нами общем определении функции включают и государственные услуги, а под государственной службой подразумеваются все ее виды и уровни (военная, правоохранительная, служба субъектов РФ).

Состав административных регламентов. Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, состоит из: 1) регламента федерального органа исполнительной власти; 2) административных регламентов исполнения государственных функций, административных регламентов предоставления государственных услуг и 3) должностных регламентов гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти. (Административной реформой предполагаются разработка и внедрение административных регламентов и в органах исполнительной власти субъектов РФ, однако по понятным причинам это произойдет позднее федерального опыта. От себя прибавим, что опыт административных регламентов государственных органов применим и к органам местного самоуправления, разумеется, по их собственной инициативе.) Кроме собственно регламентов деятельность органов власти параллельно «регламентируют» и акты, называемые более традиционно, таковы, например, Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 г. № 536) и названные ранее «Положения», определяющие правовое положение того или иного органа исполнительной власти.

Регламенты органов исполнительной власти. Целесообразно начать с изложения положений двух названных Типовых регламентов, прежде всего Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, посвященного структуре и взаимодействию подразделений одного органа власти, т.е. собственно регламенту органа власти. В соответствии с собственным регламентом руководитель органа власти утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата, а территориальных аппаратов – соответственно, их руководители. Структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти включает в себя руководство (руководителя и его заместителей), помощников (советников) руководителя и структурные подразделения по основным направлениям деятельности – департаменты в федеральных министерствах или управления в федеральных службах и федеральных агентствах. В департаментах (управлениях) и в территориальных подразделениях органа образуются отделы. В штатное расписание департаментов (управлений) и отделов включаются должности федеральной государственной гражданской службы, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы. Кроме того, в органе власти может быть образована коллегия – постоянно действующий совещательный орган при руководителе, решения которого оформляются протоколом. Руководитель федерального органа исполнительной власти организует его работу и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральный орган исполнительной власти функций, а также за реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности, представляет федеральный орган исполнительной власти в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени федерального органа исполнительной власти договоры и другие документы гражданско-правового характера и иные полномочия. Начальники структурных подразделений несут персональную ответственность за свой участок работы и могут наделяться полномочиями по представлению вовне органа власти. Кроме того, органы власти могут создавать межведомственные органы без прав юридического лица; согласно п. 12.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами; если это совещательные органы, то они именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер (за организационно-техничес-кое обеспечение их деятельности отвечает орган, чей руководитель или заместитель стал председателем или сопредседателем образованного органа). Этим же регламентом предусмотрено, что деятельность каждого федерального органа исполнительной власти осуществляется в соответствии с утверждаемым свыше планом работы на год и отчетом о его исполнении.

Решения федерального органа исполнительной власти оформляются в виде приказа органа исполнительной власти или в случаях, установленных законодательством РФ, в виде иных актов. По вопросам, требующим рассмотрения и подготовки проекта решения органа власти, руководитель дает письменные поручения (в том числе в форме резолюций), поручения, оформляемые протоколом проведенного у него совещания, а также устные указания руководителям соответствующих структурных подразделений. Акты федерального органа исполнительной власти, а также резолюции (поручения) руководителя (заместителей руководителя) федерального органа исполнительной власти по рассмотренным документам оформляются и рассылаются исполнителям, как правило, в течение суток, а срочные и оперативные – незамедлительно. Структурное подразделение федерального органа исполнительной власти, указанное в поручении первым или обозначенное словом «созыв» («ответственный»), является головным исполнителем поручения, руководитель этого структурного подразделения организует работу по исполнению поручения и несет ответственность за его исполнение; головным исполнителем поручения федерального министра также могут быть федеральная служба или федеральное агентство, находящиеся в ведении федерального министерства (по вопросам, относящимся к их компетенции).

Примерами регламентов органов исполнительной власти, принятыми в соответствии с Типовыми регламентами, являются Регламент Федерального агентства по недропользованию (утв. приказом Роснедр от 30 марта 2007 г. № 360) и Регламент Федеральной антимонопольной службы (утв. приказом ФАС от 9 апреля 2007 г. № 105).

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Внутренняя организация органа власти важна, но не самоценна; все же ключевым предметом регламентации является выполнение самих управленческих функций тем или иным органом власти. Здесь применяются административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, определяющие сроки и последовательность действий (административные процедуры) органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти. В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг их разработкой занимается сам орган власти и в случае, если этот орган находится в прямом подчинении Президента или Правительства РФ, сам и утверждает (что не бесспорно), в остальных случаях регламенты передаются на утверждение соответствующего министра. При разработке регламентов требуется по возможности упрощать процедуры, сокращать их сроки и устранять избыточные процедуры. Проекты регламентов, включенных в приоритетный перечень Правительственной комиссии по проведению административной реформы, в обязательном порядке, а остальные по решению органа власти проходят независимую экспертизу саморегулируемыми организациями в соответствующей сфере деятельности в соответствии с порядком ее проведения, утверждаемыми органами власти (см., например, Приказ МВД РФ от
20 сентября 2006 г. № 742 «О проведении независимой экспертизы административных регламентов МВД России»).

В раздел регламентов «Административные процедуры» должны включаться: а) описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги (указанное описание может быть представлено в электронной форме), при этом описание каждого действия должно содержать следующие обязательные элементы: юридические факты, являющиеся основанием для начала действия; должностное лицо, ответственное за выполнение действия; максимальный срок выполнения действия; права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения; формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений; способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти); результат действия и порядок передачи результата; б) порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.

Примерами данного вида регламентов являются Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утв. приказом Минюста РФ от 14 сентября 2006 г. № 293), Административный регламент исполнения государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (гражданина или организации) (утв. приказом Минюста РФ от 21 сентября 2007 г. № 192), Административный регламент Министерства сельского хозяйства РФ по исполнению государственной функции по ведению учета мелиорированных земель (утв. приказом Минсельхоза России от 27 января 2009 г. № 33), Административный регламент работы с обращениями граждан в Администрации Алтайского края (утв. постановлением Администрации Алтайского края от 30 декабря 2008 г. № 588), Административный регламент рассмотрения обращений граждан в администрации города Барнаула (утв. постановлением администрации г. Барнаула от 27 октября 2008 г. № 3234). И, в частности, согласно первому из них, общий максимальный срок приема документов от физических лиц и их представителей не может превышать 30 минут при приеме документов от 3 и менее заявителей на совершение 1 регистрационного действия, государственную регистрацию прав на 1 объект недвижимого имущества; срок приема документов от 1 юридического лица – 45 минут (общий срок, в свою очередь, делится на поминутные и посекундные сроки выполнения тех или иных действий).

К данным регламентам вплотную примыкают названные в Концепции административной реформы стандарты качества государственных услуг. Однако в силу того, что они сродни техническим регламентам и государственным стандартам качества различных товаров и услуг, мы их в курсе административного права рассматривать не будем. К тому же, в отличие от ситуации с административными регламентами, принятие названных стандартов забуксовало и на практике они имеют место, скорее, не на федеральном, а региональном уровне, в частности, в Алтайском крае, где было принято Постановление Администрации Алтайского края от 28 июня 2007 г. № 292 «Об утверждении стандартов качества предоставления государственных услуг в сфере образования, культуры, здравоохранения и социальной политики, оказываемых населению Алтайского края за счет средств краевого бюджета».

Должностные регламенты государственных служащих. В завершение вопроса кратко коснемся последнего вида регламентов – должностных регламентов служащих; как и в случае с ранее рассмотренными регламентами, в настоящее время переход к ним произошел только на федеральном государственном уровне, поэтому будет сказано лишь об этом.

По своей природе должностные регламенты практически тождественны прежним должностным инструкциям государственных служащих. Каждое ведомство утверждает собственную примерную форму должностного регламента, по которой утверждаются конкретные должностные регламенты для должностей тех или иных департаментов, управлений и отделов. Такая примерная форма, например, содержится в Приказе Минсельхоза РФ от 14 мая 2005 г. № 79 «Об утверждении Служебного распорядка, форм служебного контракта и должностного регламента». Хотя бывают и общие для исполнительных органов формы, как в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 «Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статс-секретарей – заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти». Должностной регламент должен включать общие положения с указанием группы и категории должности, квалификационные требования, права и обязанности, ответственность служащего.

 

Государственное управление

⇐ Предыдущая10111213141516171819Следующая ⇒

Поделиться: