Понятие, сущность бюрократии и ее роль в выполнении функций государства

 

Как уже отмечалось, отличительным признаком государственного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государственными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией.

Понятие " бюрократия" происходит от франц. слова " бюро", что означает письменный стол. Поэтому слово " бюрократия" можно перевести как власть письменного стола. Термин " бюрократия" введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712-1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления. Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам - 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Иначе говоря, это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых - компетентное управление государственными делами. Они представляют абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация - это рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) упорядоченность делопроизводства, т.е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок;

4) иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации;

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличенность функционирования, что гарантирует от произвола конкретных исполнителей.

Эти идеи развивал аналогичным образом американский Президент В. Вильсон, который в своем труде " Изучение бюрократии" (1887) исходил из следующих посылок: наличие единого управляющего центра в любой системе правления; отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политических пристрастий; профессионализм служащих; организационная иерархия.

В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А.В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т.е. участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В.И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: " Каждая кухарка может управлять государством". Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали " спецов" из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно-административную.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиатских странах, поэтому ее принято называть восточной. А поскольку ее классическим примером служит китайская система бюрократии, то ее иногда именуют и китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственности в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во главе с императором. Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении власти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти императора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в качестве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегированный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями императора.

Проф. А.В. Оболонский выделяет следующий механизм подчинения китайских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансовая зависимость от императорского жалованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чиновниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произвольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например запрещались браки с женщинами из местного населения или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данного чиновника.

Китайская система оказалась очень живучей и просуществовала более двух тысячелетий.

Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню организованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд центральной власти, а не служило обществу.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден негативными чертами бюрократической организации, которые состоят в следующем:

1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и безответственной;

2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохранению и использует свое положение для распоряжения общественными делами;

3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), поскольку у него есть собственный интерес и он стремится навязать его обществу;

4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чиновник считается единственно компетентным лицом, а все другие - непрофессионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника;

5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализму, так как чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управленческой деятельности подменяется соблюдением формы;

6) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его штатов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность.

Достаточно сослаться на такие факты: в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн. 130 тыс. чиновников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тысячу жителей приходилось до 0, 3 чиновника, в СССР в 1991 г. - 4, 8, а в современной России - 7, 9. Таким образом, за последние десять лет аппарат власти вырос более чем в полтора раза;

7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под контроля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм работает на себя, вместо того чтобы работать на общество. Кроме того, чиновники охраняют свои привилегии, используют свое положение в ущерб управляемым.

В литературе называют и другие характерные черты бюрократизма, например консерватизм, безразличие к конечному результату своей деятельности. Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизированной организации.

В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла законодательное закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. " О системе государственной службы Российской Федерации". Согласно Закону под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов Российской Федерации и субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности.

Государственная служба состоит из следующих трех видов:

а) государственной гражданской службы, т.е. службы в государственном аппарате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную службу субъекта РФ;

б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных силах РФ);

в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина).

Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на государственной гражданской службе. Она регулируется специальным ФЗ от 27 июля 2004 г. " О государственной гражданской службе Российской Федерации" и регулирует отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственного служащего.

Законом установлены следующие принципы гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами;

4) профессионализм и компетентность служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную и служебную деятельность.

Законом предусмотрены определенные ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем:

1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;

2) нельзя состоять депутатом законодательного (представительного) органа или органа местного самоуправления;

3) государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью;

4) нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально-технического и иного обеспечения, т.е. нельзя использовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;

6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

7) запрещается получать от физических и юридических лиц подарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;

8) не допускается участие в забастовках;

9) запрещается выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;

10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности;

11) обязанность хранить государственную и служебную тайну, в том числе и после выхода на пенсию и др.

Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т.д. Предельный возраст для государственной службы установлен в 60 лет, но допускается продление службы для некоторых должностей.

Специальное внимание в Законе уделено случаям получения государственным служащим неправомерного приказа или распоряжения.

Таким образом, организация управления в Российском государстве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим концепциям.

 

Контрольные вопросы:

 

1. Что понимается под механизмом государства?

2. Какими признаками характеризуется государственный орган?

3. Какие существуют виды государственных органов?

4. На каких принципах строится и функционирует государственный аппарат?

5. В чем смысл принципа разделения властей?

6. Что представляется собой законодательная власть?

7. Каково назначение исполнительной власти?

8. В чем состоят особенности судебной власти?

9. Что такое бюрократия и какую роль она играет в выполнении функций государства?

10. Какая концепция государственного управления принята в современной России?

 

Литература:

 

1. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспектива развития / отв.ред. Хаманева Н.Ю. М., 2004.

2. Правительство Российской Федерации / под ред. Хабриевой Т.Я. М., 2005.

 

⇐ Предыдущая28293031323334353637Следующая ⇒

Поделиться: