Социологический подход к государственному управлению М.Вебера.

В конце XIX в. немецкий социолог и экономист Макс Вебер (1864-1920), одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования - разработал концепции государства как главного субъекта политики и власти; бюрократии; государственного аппарата. Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени.

По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующие ему, - это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Вебер выделял три вида внутренних причин, на основании которых люди могут подчиниться власть имущим:

Во-первых, авторитет " вечно вчерашнего", т.е. традиционное господство.

Во-вторых, харизматическое господство, как его осуществляют пророк или в политической области избранный князь-военачальник, политический партийный вождь.

И, наконец, господство в силу " легальности ", в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетентности, обоснованной рационально созданными правилами.

Таким образом, согласно Веберу, в своей эволюции государство проходит все 3 типа системы властвования - сначала власть держится на традициях, затем - на харизме лидеров и в конечном итоге - на признаваемых обществом законах.

Вебер также впервые предложил теорию бюрократии.

Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.

Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов.

Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти.

Автором термина «бюрократия » является французский экономист Винсент де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря Максу Веберу. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих.

Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

- иерархическое построение организации;

-иерархия приказа, построенная на легальной власти;

-подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;

-специализация и разделение труда по функциям;

-четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;

-система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;

-ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом. Однако именно в этом заключается основная сложность: «демократической легитимации» преграждает дорогу «антидемократическая сущность бюрократии».

Большую обеспокоенность у него вызывал количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу.

Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение. Задача служащих государственной администрации состоит в умении применять управленческие принципы к конкретным ситуациям. Он считал, что профессиональные служащие – это не только высококвалифицированные специалисты духовного труда, но и люди с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. Без этого, по его мнению, возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность госаппарата.

Если вышестоящее учреждение отдает приказ, который, по мнению чиновника ошибочен, дело чести чиновника выполнить приказ добросовестно и точно под ответственность приказывающего. Без такой дисциплины, по его мнению, развалился бы весь управленческий аппарат.

Теория «административной эффективности» Ву́ дро Ви́ льсона.

Ву́ дро Ви́ льсон (1856-1924) - 28-й президент США (1913-1921), доктор философии в области истории и политологии, лауреат Нобелевской премии мира 1919г. за миротворческие усилия.

Ву́ дро Ви́ льсон является основателем системы административного управления. Основные положения его концепции изложены в статье « Наука государственного управления» (1887г.). Поводом для написания работы явилось принятие закона Пендлтона (1883), который предусматривал проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время.

В своей статье Вильсон рассматривает проблемы, встающие на пути реформатора в новых условиях демократической власти. «В любом государстве, где правительство считается с общественным мнением, реформы будут осуществляться медленно, и все реформы будут полны компромиссов». Таким образом, В. Вильсон предлагает не доверять принятие важных политических решений толпе, не имеющей должного представления ни о сути политического курса, ни о национальных интересах и стратегиях государства. Взамен этого он предлагает воздействовать определенным образом на общественное мнение с целью заставить общественность думать в нужном для политика направлении, убедить общество в необходимости тех или иных политических решений. Этот принцип в полной мере соблюдается и сегодня.

В своей работе «Наука государственного управления» Вильсон утверждает, что политология должна быть нацелена на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом, и что « наука о государственном управлении стала последним достижением политической науки ». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Таким образом, основополагающим принципом государственного управления Вильсон считает разделение политического и административного управления. Государственное управление является сферой исполнения обязанностей. В поддержку своей позиции он приводит высказывание немецкого ученого Биунчли: «Политика, таким образом, это сфера приложения усилий государственного деятеля, а управление - технического исполнителя». Это означает, что принятие политических решений, политического курса лежит на бюрократической организации, на профессиональных опытных специалистах, которые всегда находится в тени политического деятеля, «лица» государства. Административные ресурсы отделены от политики, поскольку это дает возможность продумывать курс без спешки, методично добиваясь цели. Таким образом, структура государственного управления построена на основе структуры управления бизнесом. Этот принцип находит свое отражение в системе управления и сегодня, когда бизнес оказывает огромное влияние на политический курс страны.

Еще одним важным принципом управления Вильсон считает наличие доверия между государством и общественностью. Поскольку именно доверие обусловливает курс, за который будут голосовать люди. Таким образом, «задача организатора управления заключается в том, чтобы методы управления соответствовали бы условиям четко установленной ответственности, что в свою очередь вызывает доверие.». Это отражается в прямой ответственности президентов США перед народом, в том, что по сей день президент объясняет все свои шаги, и руководствуется в некоторых из них поддержкой народа.

Еще одной принципиальной особенностью подхода В. Вильсона к управлению является то, что он ставил приоритет на практическом опыте применения идей и принципов политического курса, требовал активных действий, а не создания бумажных доктрин. Это проявилось в полной мере во внешней политике во время Первой мировой войны, а также по ее завершению -- именно В. Вильсону принадлежит идея создания Лиги Наций.

Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который в работе « Политика и управление » (1990) стремился разработать модель бюрократии, способную эффективно работать в условиях демократического общества. При этом, он считал, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Гуднау и Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая “работала бы” в рамках демократического общества. Вильсон считал, что политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Вместе с тем Гуднау и Вильсон провели четкое разграничение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам необходимо контролировать деятельность администраторов. Тогда администраторы никогда не смогут “вмешиваться” в политику: они просто будут следовать указанным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Гуднау и Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, независимого от политической идеологии.

Идеи Вебера, Вильсона, Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах. Этих ученых часто называют “ поколением предшественников”.

Выводы:

Первый этап (80-е гг. Х I Х в – 1920 г ). Формирование концептуальных основ теории государственного управления как самостоятельной научной области

Немецкий социолог и экономист Макс Вебер разработал концепцию государства как главного субъекта политики и власти, основанного на господстве одних людей над другими с помощью легитимного насилия. Сформулировал теорию бюрократии как эффективного инструмента управления обществом.

Вудро Вильсон - создатель системы административного управления. Основные принципы его теории управления:

- разделение политического и административного управления. Административные функции в такой системе лежат на профессионалах своего дела, специалистов, разрабатывающих прикладной политический курс, выражающийся в доктринах.

- государственное управление - это сфера деловой активности.

Деятельность государства должна быть направлена на достижение наилучших результатов, на эффективность и на улучшение показателей экономики

 - внедрение нужных идей в сознание общества с целью заставить думать в нужном для политика направлении

- наличие доверия между государством и общественностью.

 

2. Основные школы государственного управления в 1 пол. ХХ века.

⇐ Предыдущая123Следующая ⇒

Поделиться: