Поняття, система та принципи адміністративно-територіального устрою України

Адміністративно-територіальний устрій — це поділ території держави на певні частини (області, провінції, де­партаменти тощо), відповідно до якого будується і функці­онує система державних і місцевих органів держави.

Поняття " адміністративно-територіальний устрій" слід розуміти у двох значеннях: як процес поділу території на ад­міністративно-територіальні одиниці і як стан, що є резуль­татом цього процесу.

Питання адміністративно-територіального поділу в Украї­ні, до прийняття нового законодавства, регламентувалися Положенням про порядок вирішення питань адміністратив­но-територіального устрою Української РСР, затвердженим Указом Президії Верховної Ради УРСР " Про порядок вирі­шення питань адміністративно-територіального устрою Ук­раїнської РСР" від 12 березня 1981 р.

Відповідно до цього Положення адміністративно-терито­ріальними одиницями в Україні були: область, район, місто, район у місті, селище міського типу, сільрада і селище. На­селені пункти, розташовані на території України, поділяли на міські та сільські. До міських населених пунктів належа­ли міста республіканського, обласного, районного поділу та селища міського типу, до сільських — села і селища неза­лежно від їх адміністративного підпорядкування.

В Україні адміністративно-територіальному устрою при­свячено ст. 133 розділу IX Конституції України. Згідно з цією статтею визначається система адміністративно-терито­ріального устрою республіки.

За ст. 133 Конституції система адміністративно-територі­ального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Жито-

-502-

мирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київ­ська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Черні­вецька і Чернігівська області, міста Київ і Севастополь. Спе­ціальний статус міст загальнодержаного значення Києва і Севастополя, визначається законами України.

Протягом усіх 11 років існування України як незалежної держави відбувався активний пошук оптимальної моделі ад­міністративно-територіального устрою.

Щодо принципів побудови системи адміністративно-тери­торіального устрою, то бралися до уваги, зокрема, такі прин­ципи: природно-історичний, національний, соціально-еконо­мічний, природний. Враховувався також стан шляхів, кількість і густота населення певної території, наявність умов для задоволення потреб населення, наближеність центру адміністративно-територіальної одиниці до населення тощо.

Необхідно виявити такі принципи, які мають бути покла­дені в основу вдосконалення існуючої системи адміністра­тивно-територіального поділу України. Зокрема, науковцями і представниками органів державної влади та місцевого само­врядування пропонувалися такі принципи: врахування регіо­нальних, соціально-економічних, історичних та природних особливостей; соціально-екологічна спрямованість екологіч­ної політики; паритетність державних і регіональних цілей за рахунок децентралізації регіонального управління, чітке ви­значення змісту його рівнів; максимальна відповідність адмі­ністративно-територіального устрою соціально-економічному та іншим видам районування; зменшення витрат на адмініст­ративне управління за рахунок різкого скорочення функцій апарату центру; виборність керівних органів; творче враху­вання досвіду зарубіжних країн і максимальне використання власного.

Важливого значення набуває і виявлення чинників, що визначають адміністративно-територіальний поділ України. До них, зокрема, пропонувалося віднести: історико-менталь-ний, соціально-економічний, адміністративний і політичний чинники. Виділялися також етнічний, географічний і демо­графічний чинники, але вони не виходили за рамки згаданих чотирьох.

-503-

Як бачимо, історичний шлях України привів до існування регіонів, населення яких помітно відрізняється рівнем націо­нальної свідомості, геополітичним спрямуванням, етнічним складом, ментальністю. Таких регіонів дев'ять: Волинь, Га­личина, Закарпаття, Буковина, Слобожанщина, Донбас, Причорномор'я, Крим та Центральна Україна. Виходячи з цього, з урахуванням історико-ментального чинника пропо-нувалося збільшити території областей, а отже, зменшити їхню кількість принаймні вдвічі.

Соціально-економічний чинник складався з таких умов: спільність економіко-географічних параметрів та спеціаліза­ції виробництва, розвиненість комунікацій та кооперації, од­норідність сеціально-демографічних показників. Ці умови, за думкою вчених, диктують потребу максимального збільшен­ня розмірів областей, які мають стати основною ланкою ре­гіонального управління. Тим більше, що теперішні області в цілому відповідають світовим параметрам — близько 2 млн. населення і понад 3 млрд. вартості основних фондів.

Взагалі в Україні протягом століть адміністративно-тери­торіальні одиниці були різні за площею і назвою. Князівство, воєводство, землі, а у 17 ст. — козачі полки — сотні — гро­мади; з 18 ст. — губернії — повіти; за радянської доби — губернії, округи, які поділялися на повіти і райони, а протя­гом 1932—1954 рр. склалася чітка триланкова система адмі­ністративно-територіального устрою України — область— район—село.

Запроваджена у проектах Конституції 1991 —1992 рр. (хоч і в дужках) назва " земля" мала більш історико-етнічний зміст і мала бути за площею значно більшою за область.

Вважалося також, що районний рівень управління мав забезпечувати конкретну реалізацію управлінських рішень на її території.

Місто на всіх рівнях управління розглядалося як " ядро" відповідних соціально-економічних комплексів, з якими функціонально взаємодіє прилегла до них територія.

Низовою ланкою адміністративно-територіального поділу України звичайно залишалися села і селища.

Адміністративний чинник полягав у забезпеченні оп­тимального поєднання ефективності управління та його еко­номічності.

-504-

Політичний чинник вважався фактором зміцнення на­ції, він залежав від конкретної політики парламенту і Прези­дента України.

Отже, пошук оптимальної системи адміністративно-тери­торіального поділу України не завершений, він триває.

Важливим кроком до розв'язання цієї важливої проблеми було прийняття 4 грудня 1997 р. Верховною Радою України Закону України " Про адміністративно-територіальний устрій України" відповідно до нової Конституції України 1996 р. Він визначав поняття адміністративно-територіального устрою України, правовий статус і види адміністративно-територі­альних одиниць, повноваження органів державної влади і ор­ганів місцевого самоврядування щодо вирішення питань ад­міністративно-територіального устрою.

Згідно з цим Законом, адміністративно-територіальний устрій України — це обумовлена географічними, історични­ми, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація дер­жави з поділом її на складові частини — адміністративно-те­риторіальні одиниці, відповідно до яких будуються система державних органів і система місцевого самоврядування.

У Законі визначено основи державної політики у сфері адміністративно-територіального устрою, які грунтуються на засадах єдності та цілісності території, поєднання централі­зації і децентралізації у здійсненні державної влади, зба­лансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, гео­графічних і демографічних особливостей, етнічних і культур­них традицій.

Систему адміністративно-територіального устрою відпо­відно до Закону, становлять адміністративно-територіальні одиниці: Автономна Республіка Крим, області, райони, міс­та, райони в містах, селища і села.

У Законі визначено поняття і види адміністративно-тери­торіальних одиниць.

Адміністративно-територіальна одиниця — це час­тина території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

172-290

-505-

За соціально-територіальними ознаками адміністративно-територіальні одиниці поділяються на два види: населені пункти (села, селища, міста) та регіони — райони і області.

Автономна Республіка Крим є автономною адміністра­тивно-територіальною одиницею у складі України.

Закон окремо визначає статус населених пунктів та адмі­ністративно-територіальних одиниць регіонального рівня.

Щодо першого виду адміністративно-територіальних оди­ниць — населених пунктів. У Законі визначено поняття цих одиниць, а також категорії відповідних населених пунк­тів. Зокрема, під населеним пунктом розуміється частина за­селеної території України, яка склалася внаслідок господар­ської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована у порядку, перед­баченому цим Законом.

Невеликі поселення, що мають тимчасове значення і не­сталий склад населення, хутори та поодинокі двори, а також поселення, що є об'єктами службового призначення у систе­мі певної галузі господарств (будівлі залізничних служб, бу­динки лісників, шляхових майстрів, бакенників, польові ста­ни тощо), не є самостійними населеними пунктами і включаються до тих адміністративно-територіальних оди­ниць, на території яких вони розташовані.

Населені пункти поділяються на сільські та міські. До категорії сільських населених пунктів належать села, до міських — селища і міста.

Села — це населені пункти зі сталим складом населен­ня, переважна частина якого зайнята в сільськогосподар­ському виробництві.

Селища — це міські населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву і пе­реробці сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, що мають комунальну і соціальну інфраструктуру, переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві чи соціально-культурній сфері.

У Законі визначено також адміністративно-територіаль­ний статус міст районного значення, міст республікан­ського, обласного значення та міст, що мають спеціаль­ний статус.

-506-

До категорії міст районного значення належать міста, на території яких розміщені промислові підприємства, кому­нальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств з кількістю населення по­над 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята у промисловості чи соціально-культурній сфері.

До категорії міст республіканського (Автономної Рес­публіки Крим), обласного значення згідно із Законом відно­сять міста з кількістю населення понад 50 тисяч жителів, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд.

До категорії міст республіканського (Автономної Рес­публіки Крим), обласного значення належать також населе­ні пункти з кількістю населення менш як 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включено до курортних зон і на їх території розташовані санаторії, стаціонарні ліку­вальні та оздоровчі заклади, туристичні бази, інші заклади відпочинку.

Містами, що мають спеціальний статус, відповідно до Конституції України, є Київ і Севастополь. Особливості їх статусу визначено в законі України " Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р., а також в проекті за­кону " Про місто-герой Севастополь".

У Законі визначаються територія і межі населених пунктів.

Територія населених пунктів складається з місць прожи­вання (територія, що забудована, включаючи присадибні ді­лянки), частин природного ландшафту, у тому числі зон від­починку (територія парків, скверів, лісів, озер, річок тощо), промислової зони (територія, забудована виробничими об'­єктами, зони очисних споруд, сміттєзвалищ тощо), об'єктів інфраструктури (шляхів, інших комунікацій тощо).

Межами населених пунктів є межа їхніх земель, що ві­докремлює територію населених пунктів від земель іншого призначення. Межі населених пунктів визначаються на під­ставі проекту планування та забудови населених пунктів, землевпорядкування або техніко-економічного обгрунтуван­ня їх розвитку.

17*

-507-

Визначено підстави змін цих меж. Так, зміна меж насе­леного пункту проводиться у разі:

— зміни генерального плану забудови населеного пункту; -г- включення населеного пункту до складу міста, селища;

— об'єднання кількох населених пунктів в один населе­ний пункт;

— включення до складу населеного пункту земель про­мисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призна­чення;

— надання земельних ділянок для потреб населеного

пункту;

— виділення з меж міста, селища, села територій інших

населених пунктів.

Визначено і критерії встановлення цих меж. Межі адмі­ністративно-територіальних одиниць встановлюються:

— на суші — за характерними точками і лініями рельєфу;

— на судноплавних річках — по середині головного фар­ватеру, або тальвегу, річки; на несудноплавних річках (руча­ях) — по їх середині або по середині головного рукава річки; на озерах та інших водоймах — по прямій лінії, що з'єднує виходи меж адміністративно-територіальних одиниць до бе­регів озера або іншої водойми. Межі, що проходять по річці (ручаю, озеру чи іншій водоймі), не переміщуються як при зміні обрису їх берегів або рівня води, так і при відхиленні русла річки (ручаю) в той чи інший бік;

— на водосховищах гідровузлів та інших штучних водой­мах відповідно до лінії меж, що проходили на місцевості до

їх заповнення;

— на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та ін­ших спорудах, що проходять через.ділянки судноплавних і несудноплавних річок (ручаїв), — по середині цих споруд або по їх технологічній осі, незалежно від проходження меж

на воді;

— за межами землекористувачів;

— по лінії державного кордону України.

У Законі визначено адміністративно-територіальний ста­тус районів, районів у містах, інші складові частини на­селених пунктів.

Офіційне тлумачення термінів " район", " район у місті", а також повноважень міських рад щодо самостійного утво-

-508-

рення і ліквідації районів у місті дав Конституційний Суд Ук­раїни¹.

Так, у містах з кількістю населення не менш як 300 ти­сяч жителів можуть утворюватися адміністративно-територі­альні одиниці — райони в містах.

У свою чергу територія міста, селища, села може поділя­тися на окремі мікрорайони та інші мікроструктури (вулиці, квартали, дільниці, житлові масиви та ін.), що є відповідно до Конституції та законів України територіальною основою для створення органів самоорганізації населення.

До другого виду адміністративно-територіальних одиниць належать регіони — Автономна Республіка Крим, області, райони.

Згідно із Законом, Автономна Республіка Крим є авто­номною адміністративно-територіальною одиницею у складі України, її територією є територія Кримського півострова. До складу Автономної Республіки Крим входять райони та міста республіканського (Автономної Республіки Крим) зна­чення. Територія Автономної Республіки Крим може бути змінена Верховною Радою України за погодженням з Вер­ховною Радою Автономної Республіки Крим.                 -.

До категорії областей належать адміністративно-тери­торіальні одиниці, що склалися в межах території України і характеризуються певними історичними, економічними, еко­логічними, географічними та демографічними особливостями.

Область складається з районів та міст обласного значення.

До складу районів входить частина території області пе­реважно з агропромисловим характером економіки, транс­портною, інформаційною та іншою соціальною інфраструкту­рою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, розташованими на його території.

У свою чергу райони складаються із сіл, селищ, міст ра­йонного значення.

Крім населених пунктів і регіонів, Закон визначає статус інших територіальних утворень. До них належать сільські та селищні округи.

¹ Див.: Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. № 11-рп/2001. — Справа № 1-39/2001. — Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997— 2001. — Кн. 2. — С. 488—494.

- 509 -

Сільський, селищний округ — це адміністративно-тери­торіальне утворення, яке склалося з кількох сусідніх сіл, се­лищ і діє під юрисдикцією єдиної територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування.

Сільський округ утворюється на основі добровільного об'єднання територіальних громад кількох сусідніх сіл в од­ну територіальну громаду.

Селищний округ утворюється на основі добровільного об'єднання територіальних громад кількох сусідніх селищ або селищ і сіл в одну територіальну громаду.

Закон визначає порядок найменування і перейменування населених пунктів та їх складових частин, інших адміністра­тивно-територіальних одиниць. Зокрема, найменування і пе­рейменування населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць проводиться з урахуванням їх історичних, культурних, географічних, національних, побу­тових та інших місцевих умов і особливостей.

Назви областей, районів мають походити від наймену­вання тих населених пунктів, які є їх адміністративними центрами, або географічного чи історичного найменування тієї частини території, на якій розташовані ці адміністратив­но-територіальні одиниці.

Рішення Верховної Ради України про найменування і пе­рейменування сіл, селищ, міст, районів у містах приймаєть­ся лише з урахуванням думки громадян, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Присвоєння найменувань населеним пунктам та іншим адміністративно-територіальним одиницям з метою увічнен­ня пам'яті особливо видатних державних, громадсько-полі­тичних діячів, захисників Батьківщини, діячів науки і куль­тури може проводитися тільки посмертно і лише у виняткових випадках.

Найменування і перейменування вулиць, проспектів, бульварів, площ, парків, скверів, мостів та інших складових частин населених пунктів, хуторів і присвоєння їм імен дер­жавних, громадсько-політичних діячів, захисників Батьків­щини, діячів науки і культури проводиться за рішенням відповідної ради з урахуванням думки громадян, які прожи­вають на територіях відповідних населених пунктів або їх складових частин.

-510-

Державним актом, що містить відомості про населені пункти, інші адміністративно-територіальні одиниці України та їх загальну характеристику, є Державний реєстр адмі­ністративно-територіальних одиниць України. До нього включаються: назва населеного пункту та іншої адміністра­тивно-територіальної одиниці (у т. ч. назва); дата її утворен­ня; площа; кількість населення і його основні національності (у відсотках до загальної кількості населення); відстань до обласного, районного центрів та найближчої залізничної станції; поштове відділення; річка, озеро, які є на території населеного пункту та іншої адміністративно-територіальної одиниці; пам'ятки історії, культури і природи.

Усі населені пункти та інші адміністративно-територіаль­ні одиниці України підлягають обов'язковому включенню до Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць.

Населені пункти, з яких виїхали або переселилися всі жителі, підлягають виключенню з Держаного реєстру адмі­ністративно-територіальних одиниць. З нього виключаються також населені пункти, які включено до меж міст, селищ, або об'єднано з іншими населеними пунктами, а також об­ласті, райони, які ліквідовано в порядку, визначеному цим Законом.

Підставою для включення або виключення з Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць України населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць є рішення органу, до повноважень якого належить вирішення цих питань.

Державний реєстр адміністративно-територіальних оди­ниць України веде Кабінет Міністрів України в порядку, що визначається Верховною Радою України.

Відомості про населені пункти та адміністративно-тери­торіальні одиниці до Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць України подають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севасто­польська міські ради.

Органами, до повноважень яких належать розгляд і вирі­шення питань адміністративно-територіального устрою в Ук­раїні, є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої вла- •

-511-

еці, органи місцевого самоврядування. Закон визначає повно­важення кожного з цих органів.

Питання адміністративно-територіального устрою, крім цього Закону, регулюються Конституцією та іншими законо­давчими актами України.

Незважаючи на прийнятий Верховною Радою Закон Ук­раїни " Про адміністративно-територіальний устрій України", процес реформування територіального устрою країни три­ває. Зокрема, в Указі Президента України " Про Комісію з питань адміністративно-територіального устрою" від 8 серп­ня 2000 р. зазначається, що з метою забезпечення всебічно­го вивчення пропозицій щодо вдосконалення територіальної організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України утворюється Комісія з питань адміністративно-територіаль­ного устрою як консультативно-дорадчий орган при Прези­дентові України.

Основними завданнями Комісії є:

— узагальнення та аналіз пропозицій щодо внесення змін до системи адміністративно-територіального устрою Ук­раїни;

— підготовка пропозицій щодо приведення у відповід­ність з Конституцією України мережі селищ та селищ мі­ського типу, а також системи рад у населених пунктах;

— вивчення можливостей проведення укрупнення сіль­ських територіальних громад та внесення відповідних пропо­зицій;

— організація вивчення іноземного досвіду формування системи адміністративно-територіального устрою та роз­в'язання проблем у цій сфері;

— підготовка та експертиза проектів нормативно-право­вих актів з питань адміністративно-територіального устрою.

-512-

Глава XII

Конституційні основи місцевого самоврядування в Україні

⇐ Предыдущая41424344454647484950Следующая ⇒

Поделиться: