Виконавча влада в Україні

20.1. Поняття виконавчої влади і система її органів

Виконавча влада є різновидом державної влади. В умовах, коли згідно з Основним Законом державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, неможливо уяви­ти Україну як сучасну демократичну, правову державу без виконавчої влади, адже остання своїм організаційно-управлінським впливом охоплює практично всі сфери суспільного життя, забезпечуючи вико­нання Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів, практичну реалізацію їх норм і принципів. Вона несе на собі основні навантаження по здійсненню державних функцій у галузі соціальних, економічних, культурних та інших суспільних відносин, реалізації і захисту прав і свобод людини і фомадянина, підтримання безпеки і громадського порядку в країні, здійснення оборони і зовнішніх відносин з метою забезпечення нормального життя суспільства та його громадян.

У юридичній науці є чимало досліджень з проблем виконавчої вла­ди, її призначення та функцій, однак жодна з існуючих у науковій літературі її визначень не може претендувати на вичерпність. Лише повно і всебічно вивчаючи виконавчу владу загалом, можна розкрити її сутнісну характеристику, багатогранність та цільове призначення.

 

430

431

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

Виконавча влада завжди була і є предметом особливої уваги суспільства як у нашій країні, так і в інших державах, адже в ній зосе­реджуються основні важелі впливу на процеси, що відбуваються в різних сферах суспільного життя. її матеріальні й фінансові можли­вості, інформаційний ресурс, різнобічність організації, мобільність дають змогу швидко й ефективно впливати не тільки на політичний курс, а й на загальний стан у країні. Пізнаючи природу виконавчої влади, її властивості і особливості, можна зрозуміти як позитиви, так і негативи в управлінні державними справами. Суспільство завжди проявляло інтерес до функцій виконавчої влади, насамперед таких, як забезпечення публічних інтересів, ефективне регулювання суспільними процесами, додержання встановлених правил, підтри­мання громадського порядку, здійснення контролю тощо. Магіст­ральною спрямованістю виконавчої влади є утвердження і забезпе­чення прав і свобод людини, що відповідно до Конституції України є головним обов'язком держави. Від ефективності виконавчої влади багато в чому залежить благополуччя держави, усіх членів суспільства.

Здійснення виконавчої влади в державі органічно пов'язане з управлінням суспільними відносинами, вирішенням численних нагаль­них проблем суспільства, забезпечення його життєдіяльності. Вона посідає виключно вагоме і відповідальне місце з погляду підтриман­ня належного рівня управління, що ставить перед нею високі вимоги у правовому регулюванні, виходячи з її повноважень, системної організації, високотехнологічного функціонування, професійної на сучасному рівні підготовки управлінських кадрів, впровадження в управлінський процес досягнень науки тощо. Адже саме від стану ви­конавчої влади залежить характер і результативність взаємодії держа­ви і суспільства, державних органів і громадян.

Виконавча влада у силу притаманних їй властивостей, зокрема, та­ких як можливість терміново приймати рішення і здійснювати інші оперативні дії, відіграє найбільш активну роль у своєчасному вирішенні завдань, що стоять перед державою, її окремими регіона­ми, у подоланні форс-мажорних обставин, наслідків стихійного лиха, різного роду катастроф, що виникають у країні, а також несподіваних обставин у міждержавних відносинах. Виконавча влада діє повсюдно, на усій території держави, діє постійно, без перерв у її функціонуванні. Специфічною ознакою є універсальність її виконавчої діяльності. Оскільки інші гілки влади (законодавча та судова) не мають свого ви­конавчого апарату, органи виконавчої влади беруть на себе, по суті, весь обсяг виконавчо-владних функцій.

432

Поряд з цим виконавча влада слугує не тільки для виконання пра­вових актів інших гілок влади. її діяльність у процесі здійснення тако­го виконання пов'язана з розпорядливістю, тобто її органи видають чимало розпорядчих актів, вони спираються на значний потенціал своїх кадрових, фінансових, матеріальних, інформаційних та інших ресурсів. На підставі й у межах закону виконавча влада може застосо­вувати силовий вплив на захист громадського порядку, безпеки дер­жави, публічних інтересів.

Виконавча влада має певну незалежність і самостійність. Це про­являється в тому, що ніякі інші ланки державної влади не повинні бра­ ти на себе її функції, втручатися у визначену законом компетенцію її органів. Виконавча влада має власний механізм, особливі притаманні їй методи впливу на суспільні відносини — управління ними. Це управління певною мірою відрізняється від загального поняття уп­равління державою. Воно є спеціалізованим державним управлінням з застосуванням методів і засобів, притаманних саме гілці виконавчої влади. У цьому легко переконатися, якщо ретельно порівняти її діяльність з діяльністю парламенту або судової системи, зіставити їх функції та призначення в державі. Слід зазначити, що виконавча вла­да займає свою нішу у загальному державному управлінні, яке слід розуміти як цілісну сферу діяльності всіх гілок державної влади, їх ор­ганів та посадових осіб¹.

Виконавча влада — об'єктивно необхідна, адже без неї не може функціонувати держава, бути дійовою і повноцінною єдина, по суті, державна влада. Водночас за своїм характером, способом організації виконавча влада тяжіє до відособленості, авторитаризму, прагне звільнитися від контролю інших гілок влади. У зв'язку з ускладнен­ням завдань управління та з суб'єктивних причин виконавча влада схильна до невиправданого розширення свого апарату, його розбу­хання, бюрократизму, корупції. Для того щоб домогтися успіхів у де­мократизації апарату управління, подолання корупції, потрібне рішу­че посилення контролю за його діяльністю з боку інших органів, а також громадськості, гласності й прозорості роботи, правового і морально­го виховання кадрів, створення умов недопущення скоєння корупційних дій².

¹ Чиркин В. Е. Публичное управление. — М., 2004. — С. 98-99.

² Чиркин В. Е. Государствоведение. — М., 1999. — С. 304-305.

433

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

Відповідно до радикальних політичних, демократичних, соціаль­них вимог, які висунуло життя у процесі конституційної реформи, в Україні виникла реальна можливість подолання анахронічних ко­мандно-адміністративних форм і методів державного управління та переходу до нової за своєю сутністю державно-владної діяльності. Відкрився реальний шлях до формування нового демократично-пра­вового режиму, заснованого на загальновизнаних демократичних за­садах верховенства права. Цей режим спирається на принцип поділу влади, народовладдя, на пріоритет прав і свобод людини, що є осново­положними вимогами до України в аспекті її сучасної євроінтеграції. Саме такі вимоги мають бути знаковими для організації й діяльності органів виконавчої влади, головними особливостями яких є те, що вони діють на підставі й на виконання законів.

До прийняття Конституції України 1996 р. органи виконавчої вла­ди становили, по суті, єдину систему органів державної влади нарівні з представницькими органами — радами народних депутатів, незва­жаючи на їхню істотну відмінність від останніх з функціонально-структурного погляду. Із закріпленням у Конституції України поло­ження про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а також, що органи кож­ної з цих гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, відбу­лися суттєві зміни у статусі органів виконавчої влади. Змінилася навіть назва цих органів, які раніше іменувалися як «виконавчі і роз­порядчі органи», або «органи державного управління». Конституція України 1996 р. замінила поняття «органи державного управління» поняттям «виконавча влада» й «органи виконавчої влади».

Така зміна понять не є випадковою, а має глибокий соціальний зміст. Вона випливає з історичних змін, що відбуваються сьогодні у самій сутності української державності, багатьох трансформацій в ор­ганізації та функціонуванні державної влади, насамперед з орієнтації нашої країни на побудову демократичної, соціальної, правової дер­жави, переведення економічних відносин на ринкові рейки. Усе це зумовлює природу певних еволюційних процесів, що відбуваються в нашій державі, змінюється сутність її діяльності, яка наповнюється новим змістом, виникають нові державні структури, способи і засоби, що забезпечують виконання суттєво змінених функцій держави.

Органи виконавчої влади відрізняються від інших органів держави (законодавчих і судових) саме своїм призначенням, змістом своєї діяль-

434

ності і методами роботи. Вони покликані здійснювати підзаконну ор­ганізаційно-управлінську, виконавчо-розпорядчу, контрольно-право­охоронну діяльність. Об'єктами управління у процесі здійснення зако-новиконавчої діяльності є насамперед господарська, соціально-куль­турна й адміністративно-політична сфери. Виконуючи свої завдання і функції, органи виконавчої влади діють від імені держави, для чого їх наділено державно-владними повноваженнями. Вони не тільки прово­дять у життя вимоги законів, указів Президента України та інших право­вих актів, а й самі мають право видавати у межах визначеної їм компе­тенції акти управління, які є обов'язковими для тих, кому вони адресо­вані, і вживати заходів щодо забезпечення реалізації вимог цих актів. Державно-владні повноваження є невід'ємною ознакою кожного держав­ ного органу. Без них орган держави втратив би свою специфіку, не зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити своє призна­чення у механізмі держави. Обсяг і характер державно-владних повнова­жень визначається, виходячи з місця і ролі, що їх має той чи інший орган у загальній системі органів, які здійснюють державну владу.

Державні органи виконавчої влади знаходяться на бюджетному фінансуванні і є юридичними особами, тобто мають цивільну право­ здатність. Діючи у межах своєї компетенції, вони користуються відносною юридичною самостійністю, їх взаємодія із законодавчими (представницькими) і судовими органами здійснюється у різно­манітних організаційних формах, таких, як представництво, погод­жувальні комісії, взаємоінформація тощо. Будучи визначеними в Конституції України як самостійний вид державних органів, вони як такі відрізняються від виконавчих органів системи місцевого само­врядування, а також виконавчих органів комерційних і неко-мерційних організацій та громадських об'єднань.

Кожний державний орган виконавчої влади має визначену норма­тивним актом компетенцію, внутрішню структуру, територіальний масштаб діяльності, має свою сферу, що іменується «предметом відан­ня». Орган складається переважно з державних службовців, між яки­ми розподіл посадових обов'язків закріплюється нормативними акта­ми, а кожен із них має відповідати встановленим вимогам щодо рівня професійної підготовки, стажу і досвіду роботи тощо. Державні служ­бовці обіймають посади і виконують свої функції відповідно до зако­нодавства про державну службу.

Для кожного державного органу виконавчої влади затверджується штатний розпис, в якому йдеться про перелік структурних

435

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

підрозділів, найменування і кількість посад з визначеними посадови­ми окладами. Адміністративна та інша правоздатність і дієздатність органів виконавчої влади виникає одночасно з їх утворенням і визна­ченням компетенції, а припиняється з їх ліквідацією.

Функціонування виконавчої гілки державної влади забезпечується діяльністю системи виконавчих органів, що мають вертикальний зв'язок між супідрядними органами виконавчої влади на підставі роз­ поділу компетенції між ними. Правовий статус органів виконавчої влади як суб'єктів адміністративних та інших правовідносин визна­чається відповідними нормативними актами.

Системність є невід'ємною властивістю виконавчої влади та її органів. Вони функціонують у межах закономірностей державної вла­ди і формуються під впливом об'єктивних і суб'єктивних факторів, та­ких як рівень економічного розвитку суспільства, його політичної і правової культури, зовнішньополітичних умов тощо. Елементний склад системи органів виконавчої влади базується на урахуванні ха­рактеру мети, завдань, функцій держави, її територіальної організації. Основою побудови системи органів виконавчої влади є їх структура і функціональна підпорядкованість. Взаємодія всіх її ланок складає най­важливішу її системну характеристику.

Система органів виконавчої влади, їх правовий статус регулюють­ся Конституцією України (розділ VI), а також законами України, указами Президента України. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України, Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим та місцеві державні адміністрації.

20.2. Кабінет Міністрів України — вищий орган

у системі органів виконавчої влади, його склад,

основні функції та повноваження

Вищим органом у системі органів виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, який очолює систему органів виконавчої влади, є урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні

436

адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих ор­ ганів. Він відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Ефективність його діяльності як центру державного управління багато в чому залежить від підтрим­ки Верховної Ради та Президента України.

Очолює Кабінет Міністрів України Прем'єр-міністр, який призна­ чається Верховною Радою України за поданням Президента України. До складу Кабінету Міністрів України входять також Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри та міністри. Кандидатура для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вноситься Президентом України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст. 83 Консти­туції, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.

Міністри оборони та закордонних справ України призначаються Вер­ ховною Радою за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів призначаються Верховною Радою за поданням Прем'єр- міністра. За його поданням призначаються також Голова Антимоно-польного комітету України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення, Голова Фонду державного майна України.

Верховна Рада України може звільняти зазначених осіб з посади, вирішувати питання про відставку Прем'єр-міністра, а також членів Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів складає свої повнова­ ження перед новообраною Верховною Радою України, а у разі прийняття Верховною Радою резолюції недовіри уряду передбачена відставка всього його складу. У цих випадках Верховна Рада здійснює формуван­ня нового складу Кабінету Міністрів в порядку і строки, визначені Конституцією України. Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою або відставку якого прийнято, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України.

Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р. за № 514-V визначається коло функцій і повноважень Кабінету Міністрів, зокрема, йому властиві такі функції, як: виконавча, бюджетно-фінансова, державного програмування роз­витку України, організаційна, державного контролю та інші. Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України забезпечує: держав-

437

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

ний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо ре­алізації прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, на­уки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокори­стування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми еко­номічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об'єктами державної власності.

Кабінет Міністрів України розробляє проекти Закону про Держав­ний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верхов­ною Радою України Державного бюджету України, подає парламенту України звіт про його виконання. До компетенції Кабінету Міністрів України належить: здійснення заходів щодо забезпечення оборо­ноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьба зі злочинністю, організація і забезпечення здійснення зовнішньополітичної діяльності України, митної справи. Він спрямо­вує та координує діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади, контролює їх діяльність.

Беручи за основу найбільш типовий перелік сфер і галузей суспільного життя, враховуючи положення чинної Конституції Ук­ раїни та Закону України «Про Кабінет Міністрів України», до основних функцій та повноважень Кабінету Міністрів України належать такі:

а) у сфері економіки та фінансів:

— забезпечує проведення державної економічної політики,
здійснює прогнозування та державне регулювання національної еко­
номіки;

— забезпечує розроблення та виконання загальнодержавних про­грам економічного та соціального розвитку;

— визначає доцільність розроблення та виконання державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів;

— здійснює відповідно до закону управління об'єктами державної власності, в тому числі корпоративними правами, делегує в установ­леному законом порядку окремі повноваження щодо управління за­значеними об'єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповід­ним суб'єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання

438

державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

— сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед за­коном усіх форм власності та забезпеченнк*|рціальної спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури;

— забезпечує розроблення і виконання програм структурної пере­будови галузей національної економіки та інноваційного розвитку, здійснює заходи, пов'язані з реструктуризацією та санацією під­приємств і організацій, забезпечує проведення державної промисло­вої політики, визначає пріоритетні галузі промисловості, які потребу­ють прискореного розвитку;

— забезпечує захист та підтримку національного товаровиробника;

— визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення державного замовлення на її ви­робництво, вирішує відповідно до законодавства інші питання щодо задоволення державних потреб у продукції (роботах, послугах); утво­рює згідно із законом державні резервні фонди фінансових і матеріаль­но-технічних ресурсів та приймає рішення про їх використання;

 

— забезпечує проведення державної аграрної політики, продо­вольчу безпеку держави;

— забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабільності грошової одиниці України;

— розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує вико­нання затвердженого Верховною Радою України Державного бюдже­ту України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

— приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України;

— обслуговує державний борг України, приймає рішення про ви­пуск державних внутрішніх та зовнішніх позик, державних грошово-речових лотерей;

— організовує державне страхування;

— забезпечує проведення державної політики цін, здійснює дер­жавне регулювання ціноутворення;

— забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики Украї­ни, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньо­економічної діяльності;

439

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

— організовує митну справу;

— організовує роботу із складення платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує раціональне використання дер­жавних валютних коштів;

— виступає гарантом щодо позик, які у визначених законом про Державний бюджет України межах надаються іноземними держава­ми, банками, фінансовими міжнародними організаціями, а в інших випадках — відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

б) у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середови­ ща та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій:

— забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає
заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує
соціальний захист громадян;

— забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів та соціальних гарантій;

— забезпечує розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, вживає заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення;

 

— забезпечує проведення державної політики зайнятості населен­ня, розроблення та виконання відповідних державних програм, вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки кадрів, регулює міграційні процеси;

— забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров'я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнст­ва та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів;

— забезпечує проведення державної політики у сферах культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин, охорони історичної та культурної спадщини, всебічного розвитку і функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України; створює умови для вільного розвитку мов корінних народів і національних меншин України, сприяє задоволен­ню національно-культурних потреб українців, які проживають за ме­жами України;

— забезпечує розроблення і здійснення заходів щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку

440

охорони здоров'я, освіти, культури і спорту, туристичного та рекре­аційного господарства;

— проводить державну піїтику у сфері інформатизації, сприяє становленню єдиного інформаційного простору на території України;

— забезпечує проведення науково-технічної політики, розвиток і зміцнення науково-технічного потенціалу України, розроблення і ви­конання загальнодержавних науково-технічних програм;

— вживає заходів щодо вдосконалення державного регулювання у науково-технічній сфері, стимулювання інноваційної діяльності підприємств, установ та організацій;

— визначає порядок формування та використання фондів для на­уково-технічної діяльності;

 

— забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування;

— забезпечує розроблення та виконання державних і міждержав­них екологічних програм;

— здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів;

— приймає рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупи­нення) або припинення діяльності підприємств, установ та органі­зацій незалежно від форми власності у разі порушення ними законо­давства про охорону праці та навколишнього природного середови­ща;

— координує діяльність органів виконавчої влади, органів місце­вого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов'язану з охороною навколишнього природного середовища, виконанням державних, регіональних і міждержавних екологічних програм;

— забезпечує здійснення заходів, передбачених державними про­грамами ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, приймає рішення з питань ліквідації наслідків інших аварій, а також пожеж, катастроф, стихійного лиха;

в) у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина:

— забезпечує проведення державної правової політики;

— здійснює контроль за додержанням законодавства органами ви­конавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади;

441

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

— вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здо­ров'я людини і громадянина від протиправних посягань, охорони власності та громадського порядку, забезпечення пожежної безпеки, боротьби із злочинністю, протидії корупції;

— здійснює заходи щодо забезпечення виконання судових рішень органами виконавчої влади та їх керівниками;

— створює умови для вільного розвитку і функціонування системи юридичних послуг та правової допомоги населенню;

г) у сфері зовнішньої політики:

— забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України, розробляє та затверджує державні програми в цій сфері, погоджує програми перебування офіційних закордонних деле­гацій, до складу яких входять представники Кабінету Міністрів Ук­раїни, та інші пов'язані з цим документи;

— забезпечує відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних дого­ворів України;

— приймає рішення про придбання за кордоном у власність України нерухомого майна (будівництва, реконструкції об'єктів) для потреб закордонних дипломатичних установ України;

ґ) у сфері національної безпеки та обороноздатності:

— забезпечує охорону та захист державного кордону і території України;

— вживає заходів щодо зміцнення національної безпеки України, розробляє та затверджує державні програми з цих питань;

— здійснює заходи щодо забезпечення боєздатності Збройних Сил України, визначає у межах бюджетних асигнувань на оборону чи­сельність громадян України, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори;

— вживає заходів щодо забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил України та інших утворених відповідно до закону військових формувань;

— вирішує питання соціальних і правових гарантій для військово­службовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їхніх сімей;

— здійснює керівництво єдиною системою цивільного захисту
України, мобілізаційною підготовкою національної економіки та пе­
реведенням її на режим роботи в умовах надзвичайного чи воєнного
стану;

 

— вирішує питання забезпечення участі військовослужбовців Ук­раїни в миротворчих акціях Лцорядку, визначеному законом;

— визначає пріоритетні напрями розвитку оборонно-промислово­го комплексу;

д) у сфері вдосконалення державного управління та державної служ­ би:

— організовує проведення єдиної державної політики у сфері дер­жавної служби;

— здійснює заходи щодо кадрового забезпечення органів виконав­чої влади;

— розробляє і здійснює заходи, спрямовані на вдосконалення си­стеми органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності та оптимізації витрат, пов'язаних з утриманням апарату уп­равління;

 

— утворює, реорганізовує та ліквідує міністерства та інші цент­ральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи;

— призначає постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України;

— застосовує дисциплінарні стягнення до керівників органів ви­конавчої влади та їх заступників, які є державними службовцями;

— затверджує граничну чисельність працівників органів виконав­чої влади;

— визначає умови оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового за­безпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу).

— Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Консти­туції України, законів України, актів Президента України вирішує також інші питання державного управління.

У разі потреби Кабінет Міністрів України може передавати для тимчасового чи безстрокового виконання окремі повноваження орга­нам виконавчої влади з одночасною передачею їм фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для належного виконання таких повноважень, якщо інше не передбачено законом, а також встанов­лює контроль за виконанням переданих ним повноважень, несе відповідальність за результати їх виконання.

 

442

443

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах: верховенства права, законності, поділу державної влади, безперерв­ності, колегіальності, солідарної відповідальності та відкритості. Кабінет Міністрів України повинен дотримуватися вимог утверджен­ ня та гарантування прав і свобод людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя, здійснювати виконавчу владу в межах, встановлених Конституцією та законами України, незалежно від органів законодавчої та судової влади.

Як колегіальний орган Кабінет Міністрів приймає рішення після обговорення питань на своїх засіданнях. Неприпустимим є непра­вомірне втручання будь-яких органів, посадових осіб, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян у здійснення функцій, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.

Законом України «Про Кабінет Міністрів України» визначені по­вноваження Кабінету Міністрів у відносинах з органами виконавчої влади, у відносинах з Президентом України, з Верховною Радою України та її органами, з іншими державними органами, органами місцевого са­моврядування та об'єднаннями громадян (цьому присвячені відповідно глави V, VI, VII, VIII закону).

У своїй діяльності Кабінет Міністрів України має спиратися на наукове обгрунтування питань державної політики, активно викорис­товувати досягнення наукових досліджень, прогресивні органі­заційно-технічні засоби та інформаційні технології. Про свою діяльність і прийняті рішення Кабінет Міністрів мусить регулярно інформувати широкі кола громадськості.

Порядок організації діяльності Кабінету Міністрів України, пов'язаний з виконанням його повноважень, крім Конституції та за­конів України, регулюється Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. за № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України». У цьому документі визначені організаційні засади діяль­ності українського уряду, зокрема: перспективне і поточне плануван­ня його роботи, в тому числі планування нормотворчої діяльності, а також організація роботи членів уряду та здійснення ними своїх по­вноважень; порядок підготовки і проведення засідань уряду, урядових комітетів, оформлення рішень прийнятих на засіданнях: організація роботи органів, шо утворюються Кабінетом Міністрів, порядок підготовки, подання до розгляду проектів постанов і розпоряджень Кабміну, а також проектів актів Президента України; підготовка і роз-

гляд інформації про стан вик^ання Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів та про діяльність цен­тральних і місцевих органів виконавчої влади; законопроектна діяльність Кабміну, в тому числі особливості підготовки проекту Дер­жавного бюджету України, а також регламентація порядку підготовки в Кабінеті Міністрів на підпис Президентові України законів Ук­раїни, прийнятих Верховною Радою України.

Регламент визначає реалізацію повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою, в тому числі підготовку матеріалів до проведення дня Уряду України у Верховній Раді України, розгляд Кабміном депутатських звернень і запитів; взаємовідносин Кабінету Міністрів і органів судової влади; порядок розгляду звернень цент­ральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, інших органів, установ і організацій, а також громадян; порядок реалізації Прем'єр-міністром, Першим та іншими віце-прем'єрами їх повноважень у сфері спрямування, координації і контролю.

Робота Кабінету Міністрів України планується на основі пропо­зицій центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій шляхом прийняття програми діяльності Кабінету Міністрів на період його повноважень, щорічної Державної програми економічного і соціального розвитку України, інших державних програм та актів уряду. Планується нормотворча діяльність, проведення засідань Кабміну, робота по реалізації його контрольних функцій і повноважень. Планові заходи, як правило, проводяться у визначені дні тижня.

Робота членів Кабінету Міністрів здійснюється на основі щотиж­невих графіків. У них передбачається участь у засіданнях Кабінету Міністрів, роботі Верховної Ради України, засіданнях колегій цент­ральних органів виконавчої влади, міжнародних заходах тощо.

На основі плану законопроектної роботи, який формується Мін'юстом щороку на наступний рік і затверджується Кабміном, складаючи основу всієї нормотворчої діяльності, відбувається роз­робка і розгляд законопроектів.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем'єр-міністр. Він спрямовує її на виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України, інших завдань, покладених на уряд, спря­мовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій, які забезпе-

 

444

445

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

чують виконання покладених на них завдань відповідно до їх повно­важень.

Міністри як члени Кабінету Міністрів беруть участь у розробленні та виконанні програми діяльності Кабінету Міністрів, реалізації дер­жавної політики у доручених їм сферах державного управління, здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Члени Кабінету Міністрів не можуть діяти всупереч офіційній позиції Кабінету Міністрів України.

Члени уряду представляють Україну у міжнародних і міждержав­них організаціях, ведуть міжнародні переговори, беруть участь в інших міжнародних заходах, підписують в установленому порядку міжнародні договори України, при чому Прем'єр-міністр і міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Іншим членам Кабінету Міністрів України такі повноваження надаються розпорядженням Кабінету Міністрів або за його дорученням — актом Міністерства закордонних справ.

Засідання Кабінету Міністрів проводяться під головуванням Прем'єр-міністра. Воно вважається правомочним, якщо на засіданні присутні не менше двох третин членів Кабінету Міністрів України. Всі вони беруть участь у засіданні особисто. В разі коли міністр не мо­же бути присутнім з поважних причин, то за його погодженням з Прем'єр-міністром замість нього у засіданні може брати участь його заступник, але з правом дорадчого голосу. Рішення Кабінету Міністрів приймаються більшістю голосів його членів, присутніх на засіданні. За умови рівного розподілу голосів, вирішальним є голос Прем'єр-міністра. Рішення, прийняті на засіданні, оформляються протоко­лом, який підписується головуючим на другий день після засідання. Члени Кабінету Міністрів України та інші учасники його засідання не можуть без згоди Прем'єр-міністра оприлюднювати інформацію про хід засідання та про персональні оцінки і позиції, що висловлювали­ся його учасниками.

Акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер, вида­ються у формі постанов, а акти з оперативних, організаційно-розпо­рядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру — у формі розпоряджень. Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України підписуються Прем'єр-міністром і діють з моменту їх прий­няття, якщо не встановлено пізніший термін набрання ними чинності,

але акти, що визначають права і обов'язки громадян, вступають удію не раніше дня їх опублікуванню офіційних друкованих виданнях. Дія актів Кабінету Міністрів України може бути зупинена Президентом України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним звернен­ня до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Для забезпечення ефективності реалізації своїх повноважень, коор­динації дій під час виконання відповідних завдань, розроблення про­ектів урядових актів Кабінет Міністрів може утворювати робочі групи (§ 50 Регламенту Кабінету Міністрів України). Залежно від покладених на них завдань до їх складу включаються, крім представників органів виконавчої влади, також народні депутати України, представники інших органів, не підвідомчих Кабінетові Міністрів, суб'єкти гро­мадських організацій, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Реалізуючи право законодавчої ініціативи, Кабінет Міністрів роз­глядає і вносить до Верховної Ради проекти законів, бере участь у за­конодавчій діяльності Верховної Ради, а також у реалізації Президен­том України права законодавчої ініціативи.

Важливою функцією Кабінету Міністрів України є організація ро­боти по складанню Державного бюджету країни та забезпеченню йо­го виконання. Відповідно до Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів розробляє і щороку не пізніше 15 вересня подає до Верхов­ної Ради України проект закону про Державний бюджет на наступний рік. Проект Держбюджету розробляється Мінфіном з урахуванням пропозицій органів державної влади, Національного банку, а також організацій, які визначає Кабінет Міністрів України.

Не пізніше 1 травня року, наступного за звітним, він подає до Вер­ховної Ради річний звіт про виконання Держбюджету за минулий рік, який оприлюднюється та розглядається відповідно до Бюджетного кодексу України. Уряд розробляє і вносить також на розгляд Верхов­ної Ради проекти загальнодержавних програм з питань економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку України, охорони навколишнього природного середовища та з інших питань, звітує про їх виконання.

Здійснюючи контроль за виконанням Конституції та законів України, актів Президента України та власних актів підвідомчими йому органами, установами та організаціями, Кабінет Міністрів України систематично розглядає ці питання на своїх засіданнях. За необхідності утворюється комісія для перевірки діяльності державного органу (організації), керівник якого звітує на засіданні Кабінету Міністрів України.

 

446

447

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

Значний обсяг роботи Кабінету Міністрів припадає на розгляд звернень і запитів народних депутатів України, що здійснюється в по­рядку, визначеному відповідно до статей 12 і 19 Закону України «Про статус народного депутата України». Аналогічно депутатським розглядаються звернення до Кабміну комітетів і тимчасових комісій Верховної Ради України з питань, що належать до їх компетенції відповідно до частини другої ст. 12 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Згідно із Законом України «Про звернення гро­ мадян» Кабінет Міністрів розглядає пропозиції, заяви і скарги грома­дян та повідомляє авторам про результати розгляду. Прем'єр-міністр здійснює прийом громадян у встановленому ним порядку і визначає загальний порядок прийому громадян у Кабінеті Міністрів. Міністри як члени уряду ведуть прийом громадян за місцем знаходження очолю­ваних ними органів виконавчої влади.

Коли вирішення питання, порушеного у зверненні, не належить до повноважень Кабінету Міністрів, воно пересилається за на­лежністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідо­мляється громадянину. Кабінетом Міністрів здійснюється контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян.

Прем'єр-міністр і очолюваний ним уряд несуть політичну відпо­відальність за свою діяльність. Посади членів Кабінету Міністрів за ха­рактером повноважень, порядком призначення та звільнення визнані політичними посадами, тобто такими, що не належать до категорій по­ сад державних службовців. На них не поширюється законодавство про державну службу та трудове законодавство. Соціальне та інше забез­печення членів Кабінету Міністрів України регламентується Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (розділ X).

Як глава Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр керує його діяльністю, спрямовує її на виконання завдань, покладених на уряд Консти­туцією і законами України, на забезпечення проведення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України, спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, вживає заходів для вдосконалення і підвищення ефек­тивності роботи органів виконавчої влади країни.

Прем'єр-міністр розподіляє обов'язки між Першим віце-прем'єр-міністром та віце-прем'єр-міністрами щодо забезпечення виконання

урядових функцій на окремих напрямах діяльності Кабінету Міністрів, спрямування і координації роботи міністерств, інших ор­ганів виконавчої влади. Цей розподіл функціональних повноважень закріплюється постановами Кабінету Міністрів.

Для забезпечення ефективної реалізації повноважень Кабінету Міністрів, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, проектів концепцій, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів, у його структурі утворюються урядові комітети. їх перелік та посадо­вий склад за поданням Прем'єр-міністра затверджується Кабінетом Міністрів. Порядок організації роботи урядових комітетів визна­чається Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (ст. 50) та Регламентом Кабінету Міністрів України (розділ 4). Очолюють уря­дові комітети Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри.

Діяльність уряду забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України (ст. 51 Закону «Про Кабінет Міністрів України», § 12 Регла­менту Кабінету Міністрів України). Основними його завданнями є: організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, мате­ріально-технічне та інше забезпечення Кабінету Міністрів України. Секретаріат діє на підставі положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів України. Очолює Секретаріат міністр Кабінету Міністрів України.

20.3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

Важливою ланкою у системі органів виконавчої влади є підвідомчі Кабінету Міністрів такі органи, як міністерства, державні комітети (державні служби), інші державні органи із спеціальним статусом, які складають групу так званих центральних органів вико­навчої влади.

Серед них першорядне значення мають міністерства — центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати держав­ну політику у відповідних сферах суспільного життя. Між міністерства­ми розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом. Міністерства є

 

448

15-8152

449

Розділ 20

Виконавча влада в Україні

 

єдиноначальними органами. Кожне з них є головним (провідним) орга­ном центральної виконавчої влади у визначеній йому сфері діяльності.

Міністерство очолює міністр, який входить до складу Кабінету Міністрів і несе персональну відповідальність за роботу міністерства. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з цих питань. Частину своїх посадових повноважень міністр доручає своїм заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками.

Указом Президента України «Про зміну кількісного складу керівництва у системі центральних органів виконавчої влади» від 10 березня 2005 р. за № 455/2005 встановлено, що міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади має не більше чоти­рьох заступників, у тому числі одного першого, які належать до керівників відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. За необхідності кількість заступників керівників окремих центральних органів виконавчої влади може бути збільшена.

Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх за­ступників встановлюється положенням про ці органи. Не допус­кається прирівняння посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України. У міністерствах та інших цент­ральних органах виконавчої влади існують колегії.

Центральні органи виконавчої влади видають нормативно-правові акти — накази й інструкції у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Пре­зидента України та актів Кабінету Міністрів України. Нормативно-правові акти цих органів підписуються їх керівником і відповідним чином реєструються. У змісті діяльності самого органу визначаються і розмежовуються його функції.

Апарат міністерств, інших центральних органів складається з дер­ жавних службовців і фінансується із державного бюджету. Всі члени Кабінету Міністрів, керівники центральних та місцевих органів вико­навчої влади, державні службовці не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та

творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи на­глядової ради підприємква, що має на меті одержання прибутку.

Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Консти­туцією і законами України, положеннями про ці органи.

В Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади» було дане визначення дер­жавного комітету (державної служби) та центрального органу вико­навчої влади зі спеціальним статусом. Державний комітет (державна служба) — є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів України чи міністрів. Комітет вносить пропозиції щодо фор­мування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Дер­жавний комітет (державну службу) очолює його голова. Кількість та статус державних комітетів визначається Схемою організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, яка затверджується указом Президента України.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний поря­ док утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших пи­ тань. Його очолює голова.

Фінансування центральних органів виконавчої влади здійснюєть­ся за рахунок коштів Державного бюджету України. Гранична чисель­ність їх працівників затверджується Кабінетом Міністрів України.

Структуру міністерства, а також структуру центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує міністр, затверджує відповідний міністр, структуру іншого центрального органу виконавчої влади — його керівник, якщо інше не передбачено законом.

Спрямування і координація діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади здійснюється міністром шляхом: формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за її реалізацією; внесення на розгляд Кабінету Міністрів України роз­роблених ними проектів нормативно-правових актів та їх погоджен-

 

450

451

Розділ 20

⇐ Предыдущая48495051525354555657Следующая ⇒

Поделиться: