Режим в процессе государственного управления социальными практиками и взаимодействия с личностью и обществом.
Многообразные традиционные и новые для современной России практики постоянно развиваются. Некоторые из них инициированы государством и высокодинамичны. Каждая практика как общественно значимый вызов-проблема требует не только адекватного и точного нормативно-правового регулирования со стороны государства и общества, но и соответствующей правореализации.
Правореализация интегрирована во все практики, например она пронизывает практику выборов, практику купли-продажи недвижимости, практику материнского капитала и др. Если количество правонарушений меньше массива правомерного поведения, то правореализация способна обеспечить стабильность той или иной практики и в конечном счете объединить эти практики в целостную систему.
На правореализацию влияют различные факторы, среди которых большую роль играет государственный социально-правовой режим (или, что терминологически менее точно, государственный политический режим). Именно он является системооборазующим для правореализации и особенно важным при модернизации той или иной практики. При этом государственный режим должен иметь высокий индекс законности, сочетать демократически-правовые, авторитарно-правовые, материально-правовые, процессуально-правовые и иные элементы, поскольку только такой гибкий и адекватный социокультурной среде режим способен инициировать, эффективно поддерживать, а при необходимости охранять и защищать позитивную социальную динамику как отдельной практики, так и всей системы практик.
Идеально-духовной предпосылкой, формально и ментально моделирующей востребованный практикой режим, выступает (должна выступать) качественная
теория. Однако доминирующее сегодня в публицистике и науке понимание означенного феномена, а следовательно, методология деятельности государства и оценки этой деятельности обществом не в полной мере отвечают вызовам времени.
Это понимание и соответствующая теория сформировались в XX веке как закономерный результат идеологического противоборства двух супердержав. С тех пор концепция режима мало в чем изменилась, она декларативна, избыточно политизирована и поэтому нуждается в корректировке.
екоторые положения теоретической модели современного государственного социально-правового режима (ГСПР): 1) его исходное понятие; 2) статическую структуру; 3) динамическую структуру на примере режима «в коридорах власти».
1. Понятие ГСПР. Применяя взаимодополняемые статический и динамический приемы системного метода, режим можно и нужно рассматривать в статике (прерывности и неизменности) на уровне объективного права и в динамике (движении и развитии) на уровне правореализации. В первом случае - это цели, средства, принципы, методы, правовые формы, правовые статусы чиновников и иных субъектов (граждан страны, иностранцев и т. п.), закрепленные в действующем праве в социально-правовом государстве - детально и всесторонне, в доправовом - декларативно и с пробелами.
Динамический аспект включает в себя рассмотрение ГСПР на микро- и макроуровне. На микроуровне режим рассматривается как инструментальная составляющая правореализующего поведения конкретного, прежде всего высокопоставленного, чиновника: какие цели в конкретной практике он действительно преследует, с помощью каких средств и методов он их достигает, действует ли в пределах своего правового статуса, не ущемляя правовой статус субъектов-нечиновников. На макроуровне ГСПР представляет собой инструментальную характеристику многообразной правореализационной деятельности государства в процессе управления социальными практиками и взаимодействия с личностью и обществом.
Следует различать (но не разделять и тем более противопоставлять) формальный режим де-юре, то есть нормативную модель-идеал, или статическую структуру режима в виде подсистемы норм объективного права (государственное право), и реальный режим де-факто, представляющий собой конкретную практику, или динамическую структуру реализации этих норм субъектом управления в конкретных социокультурных условиях. Хотя между ними как между идеалом и реальностью есть расхождения и противоречия, тем не менее они взаимозависимы, а в стабильном правовом гражданском обществе и социально-правовом государстве дополняют друг друга и раздельно не существуют. Поэтому глубоко и точно понять, каким может и должен быть в РФ режим сейчас или в ближайшей перспективе и главное - какой ГСПР в системе правореализации есть на самом деле, возможно только на основе комплексного анализа нормативно-должной и реально-сущей его сторон.
2. Статическая структура ГСПР. Системный анализ внутриотраслевых и межотраслевых связей и взаимозависимостей норм объективного права и практики функционирования режима позволяет выявить его статическую структуру. Сюда входят не только средства и методы, как отмечают некоторые авторы,
но и как минимум цели, принципы, правовые формы, правовые статусы чиновников и иных субъектов. Рассмотрим первый элемент этого ряда.
В юридической науке дается описание отдельных видов средств, например административных [1]. Но нет - и это проблема теории права - теоретического анализа и формально определенного методологического знания этого элемента государственной управленческой деятельности. Между тем такое знание особенно необходимо в условиях модернизации.
Средства (ресурсы, орудия) - это простые и сложные управленческие и производственные инструменты-приспособления, которые позволяют создавать и получать в процессе материальной, политической, финансовой, следственной и другой правореализационной деятельности необходимые результаты и достигать поставленных целей. С помощью управленческих средств специально уполномоченный субъект в процессе правореализации воздействует на конкретную практику с целью ее оптимизации (и модернизации), а участники практики, используя производственные и управленческие средства, создают объекты-ценности. Любая традиционная или новая практика, например ипотека, оборот ценных бумаг, митинговая практика, объективно требует адекватных ее социально-предметному содержанию управленческих и производственных средств-инструментов и соответствующей правореализации. Более того, та или иная общественно значимая практика наиболее эффективно функционирует и постоянно обновляется, если субъект нормативного правового регулирования способен выявить и качественно закрепить в праве именно те средства, которые необходимы в данный момент, и, конечно, если участники практики, в том числе управляющий субъект, правильно применяют их в своей деятельности. Не все средства, имманентно присущие практике, получают легальную поддержку. Так, нельзя применять криминальные средства. Однако средства, не регламентированные и не запрещенные правом, также могут использоваться.
Все управленческие средства условно можно разделить на инновационные и традиционные. При этом они не являются некой объективной данностью, это результат совместной созидательной деятельности социума и государства, прежде всего властвующего субъекта, который в ходе нормативно-правового регулирования должен их создать и легализовать, аккумулировать и определить алгоритм использования и что не менее важно - выстроить систему стимулирующей поддержки, охраны и защиты. За редким исключением номенклатура средств-ресурсов, или государственных управленческих инструментов, закреплена в действующем праве (а такие нормы, как функционально специализированная часть объективного права, сами являются универсальным управленческим ресурсом, если не имеют дефектов (см. [2, с. 45-48])). Если обобщить, сгруппировать и классифицировать различные средства, то сюда входят:
- авторитарно-правовые средства;
- демократически-правовые средства;
- материальные средства;
- идеологические средства;
- харизма лидера-руководителя;
- объективное право;
- криминальные ресурсы.
Авторитарно-правовые средства, прежде всего административные и уголовные, появились в системе социальной регуляции еще в период разложения первобытнообщинного строя, однако только после возникновения государства получили относительную самостоятельность. Они постоянно совершенствуются, видоизменяются и до сих пор активно эксплуатируются в правореализации. Эти средства - важный инструмент и одновременно управленческий ресурс (основа) любого современного государства. Их применение в соответствии с требованиями права в тех или иных социальных практиках и ситуациях, объективно требующих именно авторитарного, то есть основанного на единоначалии, оперативного, жесткого и централизованного управленческого воздействия, способно дать весьма ощутимые позитивные результаты (см. [3]). Это особенно эффективно в ситуации чрезвычайного положения, контртеррористической операции, организации исполнения уголовных наказаний, противодействия массовым беспорядкам при проведении спортивных, политических мероприятий и т. п. При этом они должны применяться правомерно и без унижения чести и достоинства человека. В структуре ГСПР, где данные средства задействуются правомерно, образуется относительно самостоятельный авторитарно-правовой режим. Заметим, что для современной России формирование культуры цивилизованного авторитаризма не менее важно, чем развитие демократической культуры.
Как и другие средства управления, авторитарно-правовые функционально противоречивы. Это такой обоюдоострый инструмент, с помощью которого творится как добро, так и зло. Если эти средства применять неправомерно и в негуманных формах (по принципу «я начальник - ты дурак, что хочу, то и ворочу»), возникает уже не авторитаризм, а криминальный режим. Это те случаи, когда некоторые чиновники используют легализованные авторитарные средства вне правовых регламентов и процедур, иногда реанимируют запрещенные средства, например пытки. Тогда правореализация как система разрушается, а в структуре ГСПР формируется криминальный режим, который уничтожает социально-целесообразные связи и коммуникации государства, общества и личности.
В теории и практике современного государства и общества сложились четкие принципы и каноны допустимости и необходимости использования авторитарных средств, перечень которых закреплен в объективном праве в форме закона. Их использование в практиках и ситуациях, детально прописанных в законе, возможно при соблюдении ряда условий:
- применение только специально уполномоченным субъектом с подробной регламентацией его правового статуса и повышенной юридической ответственностью (с высоким уровнем материального и социального обеспечения субъекта управления);
- уважение чести и достоинства человека;
- максимальная открытость (транспарентность) и контроль как со стороны вышестоящей государственной инстанции, так и институтов общества;
- возможность обжаловать действия субъекта управления, в том числе в специализированном суде и т. д.
Авторитарно-правовые средства, дополненные демократически-правовыми и другими средствами, призваны поддерживать баланс в системе управления. Правомерное применение авторитарных средств в процессе правореализационной
деятельности позволяет блокировать возникающую при определенных условиях тенденцию трансформации демократии в охлократию; в свою очередь демократически-правовые средства потенциально способны препятствовать перерастанию авторитаризма в криминал, тоталитаризм и деспотию.
К демократически-правовым средствам относятся референдум, митинг, многопартийность, периодические выборы высших должностных лиц государства, общественный контроль исполнительной власти и т. д. Они возникли вместе с авторитарными средствами в глубокой древности, постоянно развивались и совершенствовались. В этом процессе исключительно важную организующе-стабилизирующую роль играло и играет право. С его помощью демократические средства, возникающие в ходе сложного и противоречивого взаимодействия общества и государства, закрепляются, легализуются, получают нормативно-правовую регламентацию и идеологическую поддержку, а также процессуально-правовую основу для охраны и защиты демократических ценностей.
Данные средства особенно эффективны там, где все иные средства малопригодны и не дают необходимого результата, например при выявлении интересов социальных групп, принятии легитимного решения по наиболее значимым проблемам жизнедеятельности государства и общества, формировании законодательной власти и т. п. Более того, их потенциал востребован и в неполитических практиках. Но здесь они используются как дополнительный управленческий ресурс, например в экономической и корпоративной практике акционерного общества применяются выборы и голосование. Однако - и это принципиально важно - демократические средства не универсальны, их нельзя применять везде и всюду, ибо они имеют объективные ограничения. Любое демократически-правовое средство предназначено для достижения определенной цели, имеет свои принципы, технологию реализации, правовые формы и т. п. Все эти особенности функционирования означенных средств, в том числе пределы действия, урегулированы (должны быть урегулированы) в объективном праве. Важно отметить, что в структуре ГСПР демократически-правовой режим возникает только тогда, когда демократические средства применяются в условиях законности и правопорядка, при высоком уровне социальной активности и соответствующем менталитете граждан и чиновников, а также, как было отмечено выше, когда они правомерно дополнены авторитарно-правовыми средствами. Искусство управления властвующего субъекта состоит в умелом сочетании демократических и авторитарных средств в соответствии с требованиями права и реальными социокультурными условиями.
В этой связи нельзя не заметить и не сформулировать два концептуально важных положения.
• Вряд ли сегодня конструктивна идея противопоставления авторитарных и демократических средств и основанное на ней традиционное деление режимов на демократические и авторитарные. В действительности режим (на уровне объективного права и практики его реализации) в современном обществе и государстве, в том числе в России, - это синтез демократически-правового, авторитарно-правового, криминального и других элементов.
• Известный лозунг о необходимости демократизации Российского государства при всей внешней привлекательности не столь очевиден. Он допустим
в некритической публицистике, ортодоксальной политической риторике. Государственный деятель, повторяющий политическое клише ХХ века, целенаправленно или неосознанно повышает степень конфликтности и напряжения в обществе, поскольку любой лозунг - это сигнал-ориентир для человека и социума. Если лозунг не соответствует реалиям и в принципе неосуществим (точнее, его осуществление приведет к краху системы государственного управления), то он негативно влияет на правореализацию, разрушает социокультурные связи и коммуникации, провоцирует конфликт между властью и обществом.
Материальные средства охватывают разнообразные материальные и нематериальные (виртуальные) ценности, имеющие стоимостной эквивалент: деньги, налоговое стимулирование, льготы приватизации госсобственности и т. п. Они при посредстве права используются государством в качестве самостоятельного и основного ресурса прежде всего в управлении экономическими и социальными практиками. Вместе с тем материальные средства являются неотъемлемой частью авторитарного и демократического инструментария, поскольку без материального обеспечения многие демократические и особенно авторитарные средства полноценно не функционируют.
Идеологические средства целесообразно рассматривать в рамках двух четко различимых групп. Во-первых, любое вышеозначенное средство имеет идеологическую версию, своеобразную идеологическую оболочку-образ. Это вербально выраженное и, как правило, формально закрепленное в тексте Конституции и Закона теоретическое обоснование социальной целесообразности и допустимости использования конкретного средства в управленческой деятельности. Например, есть формализованное знание - идеология лишения свободы, моратория на смертную казнь, референдума, многопартийности и т. п. Следует отметить, что идеология как составляющая управленческого средства это не только его внешняя форма и способ идентификации в ряду других средств; она является также его интеллектуальной квинтэссенцией, которая в значительной степени предопределяет и формирует управленческий инструментарий, в том числе психологию и профессиональную культуру управляющего и управляемого.
Во-вторых, идеология есть относительно самостоятельное универсальное средство в статической структуре ГСПР. Это теоретическое знание всех инструментов управления, их потенциальной регулятивной возможности, того, какие средства следует применять в той или иной социальной практике, а также проект-прогноз развития практики.
Харизма лидера-руководителя является специфическим, но при прочих равных условиях вполне эффективным ресурсом управляющего воздействия. Поэтому формирование харизмы и позитивного имиджа руководителя, если это не переходит границы объективной потребности и приличия, закономерный и необходимый процесс.
Объективное право (точнее, правовой институт средств государственного управления как одна из его частей) закрепляет и регулирует порядок применения управляющим субъектом тех или иных средств ГСПР. В этом случае право на уровне каких-либо норм (норм дефиниций, норм сроков, процедурных норм и т. п.) наполняется содержанием конкретного средства, включается в его структуру и становится для него организующе-стабилизирующим элементом.
Но право является таким универсальным инструментом, который может существовать и как самостоятельное средство управления (см. [4]). Следует отметить, что в системе права все большую роль играет комплексная отрасль - государственное право.
Можно дополнительно выделить и другие средства ГСПР: организационно-институциональные, позитивные неправовые социальные регуляторы, управленческие и информационные средства и технологии, качественные правовые формы, профессионально-нравственные и социально-психологические свойства субъекта управления и даже религию.
Кроме того, у субъекта управления потенциально есть криминальные ресурсы - запрещенные правом средства, применение которых приводит к разрушению системных связей правореализации.
Реализуя в той или иной практике по мере необходимости различные средства и их комбинации в соответствии с установленными целями, принципами, методами, не выходя за пределы своего правового статуса и не посягая на правовой статус другой личности, управляющий субъект и государство в целом могут получить очень высокие результаты, создать благоприятную среду для жизнедеятельности человека и развития общества.
3. Динамическая структура ГСПР проявляется в рамках конкретного управленческого правоотношения, где сторонами выступают управляющий - госчиновник и управляемый - нижестоящий чиновник либо нечиновник, например гражданин (микроуровень) или вся система конкретных управленческих правоотношений (макроуровень). На макроуровне выделяются, во-первых, режим внутри законодательной, исполнительной, правоохранительной и судебной подсистем власти (режим внутри государства, или режим в «коридорах власти»), во-вторых, режим, складывающийся в процессе управления государства социальными практиками и взаимодействия с личностью и обществом (государственный социально-правовой режим). Рассмотрим подробнее режим в «коридорах власти».
Законодательная подсистема. В ней различными субъектами, обладающими организационными и функциональными полномочиями, осуществляется управление. Потенциально данная система глубоко демократична, поскольку формируется с помощью демократических средств, с которыми тесно связано ее функционирование. Однако в случае необходимости используются и другие инструменты, например авторитарно-правовые, материальные, идеологические и т. п. Иногда задействуются криминальные средства. В итоге образуется сложная система демократически-правового, авторитарно-правового, материально-правового и, как деструктивный элемент, криминального режимов.
Закреплять, совершенствовать, развивать демократию и демократически-правовой режим необходимо прежде всего в этой подсистеме власти. Вместе с тем правомерное применение специально уполномоченным субъектом системы управленческих средств в процессе законодательной деятельности не гарантирует высокое качество законов. Более того, зачастую возникает парадоксальный казус, когда в демократически-правовом режиме появляется закон с избыточным количеством дефектов. Это возможно, если законодатель профессионально и нравственно не соответствует требованиям и вызовам регулируемой практики.
Исполнительная подсистема. Здесь есть элементы демократически-правового режима, например принятие решения на коллегии министерства с учетом рекомендаций общественного совета, общественных организаций, но в целом преобладает авторитарно-правовой режим. Вообще исполнительная власть, особенно в период нестабильности общества и государства, может эффективно функционировать только в авторитарно-правовом режиме, когда управляющий субъект добивается высокой исполнительности и дисциплины подчиненных во всей вертикали власти. Конечно, при этом используются и иные легальные средства, но в качестве дополнительных. Таким образом, в системе исполнительной власти формируется сложный синтез режимов: доминирует авторитарно-правовой, есть элементы демократически-правового и материально-правового, а также негативная составляющая в виде криминального режима.
Правоохранительная подсистема. В этой части структуры государства управляющие субъекты, например прокурор, руководитель следствия, в ходе организационно-управленческой деятельности задействуют различные средства, преимущественно процессуально-правовые, то есть закрепленные в административных регламентах и процессуальном законодательстве. В результате внутри правоохранительной подсистемы формируется сложный синтез авторитарно-правового, демократически-правового, криминального и преобладающего процессуально-правового режимов.
Судебная подсистема. Председатели судов и иные субъекты используют разнообразные легальные управленческие средства, но здесь даже в большей степени, чем в правоохранительной системе, должны применяться процессуально-правовые средства и, соответственно, должен складываться процессуально-правовой режим.
Таким образом, основные выводы заключаются в следующем.
Необходимо различать статическую структуру режима как подсистему норм объективного права (формальный режим) и динамическую структуру реализации данных норм (реальный режим, конкретная практика).
В настоящее время не может быть признано корректным противопоставление авторитарных и демократических средств управления и, соответственно, традиционное деление режимов на авторитарные и демократические, поскольку режим в современном государстве и обществе представляет собой синтез различных элементов. В связи с этим лозунг о необходимости демократизации режима в России негативно влияет на правореализацию и провоцирует конфликт между властью и обществом.
