Характеристики державного управління

Стр 1 из 35Следующая ⇒

Публічне адміністрування

Навчальний посібник

КИЇВ 2013

Рекомендовано до друку

Укладач:

Тимцуник В.І. – доктор наук з державного управління, професор

Рецензенти :

ЗМІСТ

ВСТУП.. 6

Тема 1. Публічне адміністрування як системне суспільне явище. 12

1.1. Основні підходи до розуміння публічного адміністрування та його еволюція 12

1.2. Предмет та методологічна основа публічного адміністрування (співвідношення понять «управління» та «публічне адміністрування») 17

1.3. Формування та розвиток ідей управління суспільством. 19

1.4. Поняття соціально-інженерного та гуманітарного підходу управління суспільством. 27

Тема 2. Громадське суспільство як суб’єкт формування
цілей публічного адміністрування. 33

2.1. Етапи формування громадянського суспільства. 33

2.2. Основа і інститути громадянського суспільства. 36

2.3. Функції громадянського суспільства при здійсненні
управління державою.. 38

2.4. Види громадянського суспільства. 39

2.5. Громадське суспільство як сфера формування єдиного комплексу цінностей та відносин в державі 40

Тема 3. Публічне адміністрування та влада. 45

3.1. Поняття «феномену влади». 45

3.2. Публічна влада та публічне адміністрування. 47

3.3. Влада як основний засіб публічного адміністрування. 47

3.4. Держава як суб’єкт політичної влади. поняття економічної влади. 50

3.5. Поняття «лобізму». 53

Тема 4. Публічне адміністрування та муніципальна влада. 56

4.1. Поняття публічної муніципальної влади. 56

4.2. Поняття місцевого самоврядування.
Основні фактори його формування. 59

4.3. Сфери управління та компетенції місцевого самоврядування. 60

4.4. Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування. 62

4.1. Посадові особи місцевого самоврядування. 64

Тема 5. Закони та принципи публічного адміністрування. 67

5.1. Головне призначення публічного адміністрування. 67

5.2. Загальний закон соціального управління. 70

5.3. Загальносистемні принципи публічного адміністрування. 72

5.4. Закон централізації та децентралізації влади. 74

Тема 6. Публічне адміністрування як процес вироблення,
прийняття та виконання управлінських рішень. 78

6.1. Управління як визначальна функція публічного адміністрування. 78

6.2. Система управління. Об’єкти та суб’єкти управління. 79

6.3. Поняття управлінського рішення та цілей
в публічному адмініструванні 81

6.4. Послідовність прийняття управлінських рішень. 83

Тема 7. Механізми, органи, методи та стилі публічного адміністрування. 88

7.1. Структура механізму та органів публічного адміністрування. 88

7.2. Принципи організації діяльності органів публічного адміністрування. 91

7.3. Форми організації публічного адміністрування. 95

7.4. Методи публічного адміністрування. 97

7.6. Стилі публічного адміністрування. 101

Тема 8. Бюрократія в системі публічного адміністрування. 104

8.1. Бюрократія як наукова категорія. 104

8.2. Теорія бюрократії М. Вебера. 107

8.3. Сучасні підходи в оцінюванні бюрократії 113

8.4. Публічна служба. 114

Тема 9. Антикорупційна діяльність
у сфері публічного адміністрування». 119

9.1. Поняття корупції та корупційних дій. 119

9.2. Нормативно-правова база антикорупційної діяльності 121

9.3. Зони підвищеного ризику прояву корупції 122

9.4. Фактори запобігання проявам корупції 123

Тема 10. Результативність та ефективність публічного адміністрування. 128

10.1. Поняття результативності та ефективності
публічного адміністрування. 128

10.2. Критерії результативності публічного адміністрування. 128

10.3. Критерії ефективності публічного адміністрування. 130

10.4. Фактори результативності та ефективності
публічного адміністрування. 133

Тема 11. Основні засади публічного адміністрування
в соціальній сфері 135

11.1. Держава як гарант соціальної спрямованості ринкової економіки. 135

11.2. Основні види соціальної допомоги держави. 136

11.3. Забезпечення державою соціальної безпеки людини, громадянина та населення. 138

11.4. Принципи оцінювання ефективності реалізації соціальної політики. 140

Тема 12. Публічне адміністрування та економіка. 145

12.1. Основні напрями формування та розвитку сучасної економічної системи 145

12.2. Основні ознаки ринкової соціально орієнтованої економіки. 146

12.3. Від економіки індустріального типу індустріального
типу до постіндустріальної економіки. 147

12.4. Основні характеристики сучасної економічної системи. 149

Тема 13. Найважливіші функції публічного адміністрування
у сфері економіки. 151

13.1. Загальна характеристика взаємовідносин суспільства та економіки. 151

13.2. Держава як гарант забезпечення умов
для підприємницької діяльності 154

13.3. Нові тенденції у взаємовідносинах суспільства та бізнесу. 156

13.4. Управління власністю в умовах демократичної правової держави. 159

13.5. Забезпечення цивілізованих засад конкуренції 162

Тема 14. Відповідальність у публічному адмініструванні 166

14.1. Структура механізму та органів публічного адміністрування. 166

14.2. Відповідальність органів державної влади
в сфері публічного адміністрування. 168

14.3. Відповідальність органів і осіб, які не перебувають
на держаній службі у сфері публічного адміністрування. 173

14.4. Правопорушення та відповідальність при здійснені міжнародної публічної діяльності 175

Перелік питань до іспиту з курсу «Публічне адміністрування». 180

Консультації 183

Список літератури. 185

Рекомендовані інтернет-ресурси. 186

ВСТУП

Вивчення курсу публічного адміністрування сьогодні набуває особливого значення у зв’язку зі змінами, що відбулися в державно-правовій системі України, закріпленням у Конституції України світових та європейських стандартів щодо прав і свобод людини і громадянина. Основоположне значення для підготовки майбутніх фахівців у галузі економіки, управління, права має вивчення публічного адміністрування, адже цей курс, з одного боку належить до циклу фундаментальних навчальних дисциплін у програмі управлінської, юридичної та економічної освіти, а з іншого – регулює суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління в процесі здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

В України відбуваються значні зміни, пов’язані зі здійсненням адміністративної реформи. Підручник з курсу «Публічне адміністрування» підготовлено з урахуванням нового законодавства України, змін і доповнень до чинного конституційного та адміністративного законодавства нашої держави.

Публічне адміністрування базується на засадах сучасної адміністративно-правової доктрини із застосуванням значного обсягу новітньої нормативної та аналітичної інформації. У пропонованих темах, окрім базових, приділяється увага таким питанням, як нові підходи в регулювання управлінських відносин, висвітлення проблем законодавчого забезпечення державного управління, ролі та місця адміністративного управління в цій сфері тощо.

Вивчення дисципліни «Публічне адміністрування» сприяє підготовці висококваліфікованих фахівців в галузі права, економіки, управління, забезпечує оволодіння студентами знаннями щодо особливості правового регулювання економічної діяльності на державному/адміністративному рівні, а також основними навичками щодо застосування норм конституційного та адміністративного права на практиці, їх вірного розуміння.

Предмет публічного адміністрування – процес досягнення національних цілей та інтересів шляхом організації діяльності суб’єктів публічної сфери, у тому числі законодавчих, виконавчих і судових органів та органів місцевого самоврядування.

Ефективне державне управління є тим чинником, від якого значною мірою залежить цивілізаційний розвиток будь-якої держави. Саме державне управління є однією з фундаментальних підвалин забезпечення дієздатності і безпеки держави, економічного зростання, подолання бідності і забезпечення добробуту населення.

Публічне адміністрування — надзвичайно важлива сфера реалізації державної влади. За своїм змістом воно органічно поєднано з виконавчої гілкою державної влади.

Однією з важливих причин кризових суспільних явищ сьогодні є не тільки криза економіки, але й низька ефективність управлінського апарату, криза державного управління.

У радянський період в Україні державне управління розглядалось як вузька спеціальність у межах адміністративного права. А як наукова галузь знань державне управління почало активне формуватися лише в 90-ті роки минулого сторіччя.

Натомість, в сучасних умовах державне управління виокремлюється у відносно самостійну сферу діяльності, що регламентується окремою нормативно-правовою базою і потребує відповідного кадрового і наукового потенціалу. Здійснення державного управління є спеціальним напрямом у фундаментальних і прикладних суспільних науках. Таким чином, професіоналізація державного управління і державної служби зараз є глобальною світовою тенденцією.

Професіоналізація державного управління зумовила те, що у 1992 р. розпочав свою діяльність Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів Україні, який вперше започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою. На його базі 30 травня 1995 р. створена Українська Академія державного управління при Президентові України – головний вищий навчальний заклад у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні. В цьому ж році діяльність розпочали її регіональні підрозділи у Дніпропетровську, Львові, Одесі, Харкові, які в 2001 р. отримали статус регіональних інститутів державного управління УАДУ. З часу створення академії одним з головних її завдань визначено підготовку наукових та науково-педагогічних кадрів вищої кваліфікації у галузі науки "Державне управління." Перший прийом до аспірантури та докторантури розпочався у 1996 році. Функціонує спеціалізована вчена рада з присудження наукового ступеня доктора, кандидата наук зі спеціальностей: 25.00.01 – теорія та історія державного управління, 25.00.02 – механізми державного управління, 25.00.03 – державна служба, 25.00.04 – місцеве самоврядування.

Інститут державного управління створений у 2006 р. у складі Миколаївського державного гуманітарного університету імені Петра Могили з метою підготовки магістрів державної служби. В Інституті функціонують кафедри державної служби і державної політики та менеджменту.

Отже, державне управління в Україні здобуло офіційного визнання як галузь науки, що є вимогою часу і відповідає міжнародній практиці. Разом з тим, досі дискусійним залишається таке просте, на перший погляд, питання як назва цієї галузі. У вітчизняних і російських публікаціях за старою радянською традицією продовжується застосовуватися термін державне управління. В західних державах зазвичай застосовується до виконавчо-організаторської діяльності держави влади термін «публічне адміністрування» («Public Administration»). В Сполучених Штатах Америки як синонім використовується «Public Affairs” – можна перекласти як громадські, суспільні справи.

Відповідно, присуджуються наукові ступені з цієї спеціальності: Master of Public Administration (MPA) – магістр державного управління, Doctor of Public Administration (DPA, PhD in Public Administration) – доктор з державного управління.

Головні завдання державного управління:

1. визначення тенденцій та закономірностей розвитку суспільства;

2. виявлення та розв’язання протиріч його існування та розвитку;

3. забезпечення зберігання та зміцнення структурної і функціональної єдності суспільної системи, її здатності протистояти негативному впливу;

4. розробка і проведення реалістичної політики, яка ґрунтується на урахуванні об’єктивних можливостей, співвідношенні соціальних сил;

5. досягнення соціоекономічної рівноваги суспільства (пропорційного розвитку економічної та соціальної сфер життя).

Недоліки сучасної моделі

- Ієрархічні структури не обов’язково є найбільш ефективними типами організації.

- Бюрократія може бути ідеальною для контролю, але не обов’язково для управління; вона дає почуття впевненості, але звичайно громіздка; стандартизована робота є доброю для розуміння, але вона перешкоджає інноваціям.

- Коли бюрократизм перебільшений, його пороки можуть замінити його чесноти.

- Формальна бюрократія має свої сильні боки, але вона не підходить для нерутинних видів діяльності, які вимагають творчості й інновацій для досягнення результатів у середовищі, що змінюється.

- Тобто формальна бюрократична модель практично ідеально відповідає адмініструванню, або виконанню інструкцій, але не менеджменту, або досягненню результатів.

Питання для самостійної роботи:

1. Японський варіант людських стосунків.

2. Публічне управління в контексті неокласичної теорії управління.

3. Концепція порівняння та «новий менеджмент».

4. Основні теорії та школи управління суспільством і країною.

5. Еволюція публічного адміністрування.

Література:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. – 4-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2006 – С. 6 – 19. [Електронний ресурс].

2. Балабаєва З. Вудро Вілсон про витоки та причини виникнення теорії публічного адміністрування / З. Балабаєва // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. ОРІДУ / [голов. ред. М.М. Іжа]. − Одеса, 2010. − Вип. 4 (44). − С. 6-11.

3. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право [Текст] / В.Б. Аверянов [та ін.]; заг. ред. В.Б. Аверянов; НАН України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. − К.: Юстиніан, 2007. – С. 17 – 32.

4. Державне управління: основи теорії, історія і практика: Навчальний посібник / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арабаджи / За заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. − Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – С. 9 – 38.

5. Енциклопедичний словник з державного управління [Текст] / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; за ред.: Ю.В. Ковбасюка [та ін.]; уклад.: Ю.П. Сурмін [та ін.]. − К.: НАДУ, 2010. – С. 150, 605, 622, 722.

Тема 2.
Громадське суспільство як суб’єкт формування цілей публічного адміністрування

Питання :

Етапи формування громадянського суспільства

Основа і інститути громадянського суспільства

Функції громадянського суспільства

Види громадянського суспільства

Громадянське суспільство як сфера формування єдиного комплексу цінностей та відносин

Питання:

1. Поняття «феномену влади».

2. Публічна влада та публічне адміністрування.

3. Влада як основний засіб публічного адміністрування.

4. Держава як суб’єкт політичної влади. Поняття економічної влади (їх взаємодія).

5. Поняття «лобізму».

Поняття «феномену влади»

Історія свідчить: кожний, хто рвався до трону, шукав свого: один багатства, інший – почестей, третій – права вершити долю людей, четвертий – прагнув змінити світ… І майже всі вели боротьбу за владу. Філософ Поль Буаст говорив, що «споруджують олтарі богам, властям, свободі для того, щоб зійти на них і владарювати», а політолог Джон Мілль твердив, що «властолюбство і свободолюбство постійно антагоністичні. Де найменша свобода, там пристрасть властолюбства найнахабніша і нерозбірлива».

Поняття «лобізму»

Лобізм (англ. lobbyism) – скоординована практика відстоювання інтересів чи чинення тиску на законодавців і чиновників неурядовими організаціями, фінансово-промисловими групами чи етнічними спільнотами на користь того, або іншого рішення. Лобізм також передбачає діяльність зацікавлених осіб, яка сприяє ухваленню органами влади тих або інших рішень, з використанням формальних і неформальних відносин в органах влади.

Передусім йдеться про захист інтересів не якоїсь окремої компанії, а цілої галузі.

Іноді асоціюється з корупцією і нелегальними методами впливу на прийняття рішень урядовими структурами, хоча лобізм не обов’язково передбачає підкуп державних працівників. Представники зацікавлених груп називаються лобістами, а їх групи лобі.

Історія терміну.

Вважається , що термін «лобі» походить від практики відвідувати депутатів у Центральному Вестибюлі Британського Парламенту (англ. Central Lobby).

Перша згадка про лобіювання датована 1820 р. про намагання представників громадськості вплинути на прийняття рішення в Конгресі США.

Англійською lobby означає «кулуари», «коридори».

За іншою версією, термін від різного роду активіст, які очікували президента США в кулуарах готелю, щоб намагатися вплинути на нього і таким чином посприяти прийняттю вигідного їм рішення. У 1946 р. у США був прийнятий спеціальний закон про лобізм і зараз цей феномен існує у всіх демократичних країнах. Нерідко лобісти мають свої контори при законодавчих органах. Легалізація цієї діяльності дозволяє зробити прозорими взаємини влади і бізнесу, щоб виборці могли бачити, чиї інтереси відстоює той або інший політик.

Питання для самостійної роботи:

1. Механізм взаємодії влади та публічного адміністрування.

2. Економічна влада.

3. «Ядро» публічного адміністрування.

4. Взаємозв’язок та взаємозалежність політичної та економічної влади.

5. Значення лобізму.

Література:

1. Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців [Текст] / розроб. С. Мельник; Міністерство праці та соціальної служби України. Головне управління державної служби України. − Офіц. вид. − К.: Соцінформ, 2002. − 111 с.

2. Кірмач А.В. Публічна служба: Зарубіжний досвід та пропозиції для України / А.В. Кірмач, В.К. Тимощук, М.В. Фігель та ін.; за заг. ред. В.П. Тимощука, А.М. Школика; Центр політико-правов. реформ. – К.: Конус-Ю, 2007. – 735 с.

3. Лазор О. Публічна служба в Україні: Нормативно-правове регулювання: навч. посіб. / Оксана Лазор, Олег Лазор. − К.: Дакор, КНТ, 2006. − 525 с.

4. Оболенський О.Ю. Державна служба: Навч. посібник / О.Ю. Оболенський. – К.: КНЕУ, 2003. – 344 с.

5. Оболонський А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия / А.В. Оболонський. – М.: Дело, 2002. – 168 с. [Електронний ресурс].

6. Про державну службу: Закон України вiд 16.12.1993 № 3723-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.

7. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України вiд 07.04.2011 № 3206-VI // Офіційний вісник України. − 2011. − № 44.

8. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 175.

Тема 4.
Публічне адміністрування та муніципальна влада

Питання:

1. Поняття публічної муніципальної влади.

2. Поняття місцевого самоврядування. Основні фактори його формування.

3. Сфери управління та компетенції місцевого самоврядування.

4. Представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування.

5. Посадові особи місцевого самоврядування.

Література:

1. Європейська хартія місцевого самоврядування.

2. Гірняк М. Європейська Хартія місцевого самоврядування в правовому полі України: Аналіз ситуації// Людина і політика. – 2001. – №3.

3. Гезвиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ/ Пер. з нем. Фонд Фридриха Еберта.

4. Європейська конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади. – К., 1992.

5. Пітцик М.В., Кравченко В.В., Моньйо Е.С., Фонтен Б., Черніков В. Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування. / Навчальний посібник –К., 2000

6. Муніципальне право України. – К., 2001. – С.315-348.

7. Воронкова В.Г. Муніципальний менеджмент. – К., 2004. – С. 89-134.

8. Вісник Асоціації міст України та громад/ видання Асоціації міст України та громад. − К., 2006. -№№ 20-25

9. Драгоманов М. Старі Хартії Вільності // Політологія. Кінець ХІХ – перша половина ХХ ст.: Хрестоматія / За ред. Семківа О.І. – Львів, 1996.

10. Драгоманов М. Вольний союз – Вільна спілка. Опит украинськой политико-социальной программы. – Женева, 1884.

11. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – Мюнхен, 1963.

12. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. – К., 2003.

13. Мороз С. Питання місцевого самоврядування в політико-правовій думці України кінця XVII – поч. ХХ ст.// Управління великим містом: адміністрування та безпосередня демократія. – Львів, 2004. – С. 50-60.

14. Шаповал В., Баранчик В. Питання форми державного устрою в українській політико-правовій думці (друга половина ХІХ – поч. ХХ ст.)// Вісник Академії правових наук України. – К., 2001. – С. 54-70.

15. Кравченко В.В., Пітцик М.В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні. – К., 2001.

16. Муніципальне право України. – К., 2001. – С. 54-70.

17. Воронкова Г.В. Муніципальний менеджмент. – К., 2004.

18. Григорьев В.А. Идейные и институциональные историки местного самоуправления в Украине (до середины ХІХ в.) // Юридический вестник. – 1998. − № 2.

19. Основи демократії: Навчальний посібник/ За ред. А. Колодій. – К., 2002. – С. 281 – 320.

20. Конституція України. Ст. 5, 7, 8, 19, 38, 69 – 74, 75 – 78, 87, 91, 102, 103, 106, 107, 113 – 120, 121 – 123, 124 – 136, 140 – 146.

21. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України вiд 21.05.1997 № 280/97 // Голос України вiд 12.06.1997 р.

22. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України вiд 17.03.2011 № 3166-VI // Голос України, 09.04.2011. − № 65.

23. Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади: Постанова Кабінет Міністрів України вiд 25.05.2011 № 563 // Офіційний вісник України. – 2011р. − № 41.

24. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України вiд 09.12.2010 № 1085/2010 // Офіційний вісник України. − 2010. − № 94.

25. Про Кабінет Міністрів України: закон України вiд 21.12.2006 № 514-V // Голос України, 02.02.2007 − № 19.

26. Про Конституцію Автономної Республіки Крим: Закон України вiд 04.04.1996 № 117/96 // Відомості Верховної Ради України. − 1996 р. − № 24.

27. Про місцеві державні адміністрації: Закон України вiд 09.04.1999 № 586-XIV // Голос України, 12.05.1999 р.

28. Сайт державної адміністрації АРК http://sev.gov.ua/

Тема 5.
Закони та принципи публічного адміністрування

Питання :

1. Головне призначення публічного адміністрування.

2. Загальний закон соціального управління.

3. Загальносистемні принципи публічного адміністрування.

4. Закон централізації та децентралізації влади.

Принципи управління.

Під принципами управління розуміють керівні правила, основні положення, норми поведінки, що відображають найбільш загальні стійкі риси законів і закономірностей управління, яких необхідно додержуватися в управлінській діяльності.

Принципи як поняття теорії управління зумовлюються певними законами, але одночасно відображають зміст та реальність процесів управління. Вони є результатом наукового пізнання, формулюються людьми, їх склад і спрямованість залежить від ступеня дослідженості закономірностей та управлінських відносин.

Безпосередньо на практиці принципи набувають конкретного характеру вимог, якими належить керуватися в управлінській діяльності. Сприятливі умови для їх додержання створює систематизація принципів публічного управління, згідно з якою вони розподіляються на декілька видів.

Адміністративно-правові принципи публічного управління:

· відповідність об’єктивним законам суспільного розвитку;

· публічність правової регламентації;

· відповідність інтересам народу;

· об’єктивність із позицій додержання законів;

· співвідносність влади та публічного управління;

· правове регулювання управлінської діяльності.

Системно-цільові принципи публічного управління:

ü розмежування повноважень між суб’єктами публічного управління по горизонталі та вертикалі;

ü підпорядкування локальних цілей загальній меті;

ü несуперечність цілей одна одній;

ü взаємодоповнення цілей;

ü послідовність у досягненні всієї сукупності цілей;

ü розподіл цілей за функціями публічного управління.

Системно-функціональні принципи публічного управління:

ü закріплення розподілу функцій правовими нормами;

ü сутність функцій органів публічного управління;

ü диференціація спеціальних (конкретних) функцій;

ü концентрація однакових функцій у відповідних органах;

ü комбінування суміжних функцій в межах одного органу;

ü відповідність фактичної діяльності закріпленим функціям.

Системно-організаційні принципи публічного управління:

ü єдність системи органів державної влади;

ü територіально-галузева організація управління;

ü багатоманітність організаційних зв’язків;

ü відповідність елементів діяльності органів (методів, форм, стадій) їх місцю в ієрархічній структурі;

ü делегування повноважень та відповідальності;

ü поєднання єдиноначальності та колегіальності;

ü лінійно-функціональна (штабна) побудова структури управління.

Адаптивні принципи публічного управління:

ü уточнення мети при зміні обставин;

ü відповідність елементів системи визначеній меті;

ü орієнтація на постійне оновлення;

ü встановлення нормативів за елементами системи;

ü урахування темпів розвитку керованих об’єктів при формуванні управлінських рішень;

ü конкретизація управлінської діяльності та особистої відповідальності;

ü посилення соціальної захищеності державних службовців.

Пізнання законів та реалізація принципів публічного управління створюють методологічну базу обґрунтування спрямованості та змісту державно-управлінських трансформаційних процесів.

Питання :

1. Управління як визначальна функція публічного адміністрування.

2. Система управління. Об’єкти та суб’єкти управління.

3. Поняття управлінського рішення.

4. Послідовність прийняття управлінського рішення в публічному адмініструванні.

Суб’єкт управління.

Суб’єкт управління може бути представлений органом виконавчої влади, установою, підрозділом апарату управління чи посадовою особою, які виробляють і ухвалюють державно-управлінські рішення щодо здійснення керуючого впливу на підпорядковані об’єкти управління, або регулювання певних процесів відносин у різних сферах суспільної життєдіяльності.

Але при цьому слід враховувати мінливе домінування активної ролі суб’єктів і об’єктів публічного управління.

Об’єкт управління.

Об’єкти управління – це суспільство в цілому, адміністративно-територіальні утворення, процеси, відносини у різних галузях, сферах діяльності, організації, колективи, окрема людина, на які спрямована направляюча, організуюча та контролююча діяльність відповідних суб’єктів управління.

Тобто кожна установа, підприємство чи адміністративно – територіальна одиниця теж є системами, які мають свої органи управління, формують стратегію і тактику діяльності, пристосовуються до умов природного та соціального життя, виконують властиві їм функції, реалізують цілі діяльності. В міру розвитку цих особливостей зменшується потреба у регулюючому впливі держави.

Питання для самоконтролю

Модуль 1.Публічне адміністрування як системне явище в суспільстві.

Основні підходи до розуміння публічного адміністрування та його еволюція. Предметна сфера публічного адміністрування.

Співвідношення управління та адміністрування.

Публічне адміністрування як напрям наукових досліджень, сукупність знань, сфера діяльності та навчальна дисципліна.

Джерела ідей управління суспільством і країною.

Формування та розвиток теорій управління суспільством і країною.

Соціально – інженерний та гуманітарний підходи.

Публічне управління в контексті неокласичної теорії.

Взаємозв’язок економічної науки, соціології та політології.

Співвідношення економіки та політичної економії.

Дія ринкових принципів у політичній сфері.

Публічна сфера і публічна політика.

Влада як основний засіб публічного адміністрування.

Механізм взаємодії влади та публічного адміністрування.

Взаємозв’язок і взаємозалежність політичної та економічної влади.

Загальний закон соціального управління – залежність управляючого впливу від стану системи та зовнішнього середовища.

Загальносистемні методологічні принципи публічного адміністрування.

Принципи, що регулюють адміністрування як соціально-політичний, соціально-економічний та соціально-культурний процеси.

Застосування принципів публічного адміністрування.

Управління як визначальна функція публічного адміністрування.

Роль конкуренції в процесі прийняття рішень.

Модуль 2. Організація публічного адміністрування

Тема 7.
Механізми, органи, методи та стилі публічного адміністрування

Питання:

1. Структура механізму та органів публічного адміністрування.

2. Принципи організації діяльності органів публічного адміністрування.

3. Форми організації публічного адміністрування.

4. Методи публічного адміністрування.

5. Стиль публічного адміністрування.

Теорія бюрократії М. Вебера

У будь-якому суспільстві поділ праці породжує корпоративні інтереси, які виявляються у корпоративній свідомості. Саме в ній відбиваються і специфічні інтереси працівників сфери управління, їхнє прагнення до монополії і привілеїв. Конфлікт інтересів різних соціальних груп неминучий, і подолання його зумовлює необхідність формалізації управлінських і політичних процесів. Корпоративні інтереси управлінської еліти, безперечно, зумовлені політичним режимом, який вона обслуговує, однак її корпоративні інтереси виявляються і в раціональності завдань, які вона виконує. Ця соціальна група - компонент будь-якого політичного режиму. Головне її призначення - раціоналізація системи управління, діяльність її має бути інституційно регламентованою.

Соціологічну концепцію раціоналізації колективної діяльності, і насамперед у сфері управління, розробив відомий німецький учений Макс Вебер (1864 - 1920). Він знав основні твори Маркса, був вражений його "геніальними конструкціями" і вважав, що Маркс вірно визначив сутність капіталістичного способу виробництва. У своїх дослідженнях він багато що хотів протиставити марксизму, зокрема щодо проблем бюрократії. Веберівська теорія бюрократії вважається у західній соціології класичною концепцією організації і управління.

М. Вебер високо цінував філософію Г.В.Ф. Гегеля і спирався на її постулати при опрацюванні теоретичних проблем держави і чиновництва. Але при цьому слід відзначити, що Вебер не просто запозичив ідейно-теоретичні настанови Гегеля, а й розвинув свою концепцію в полеміці з ним. За Гегелем, державне чиновництво "являє собою зосередження державної свідомості та найбільш видатної освіченості. Тому воно і є головною опорою законності та Інтелігентності. Держава, в якій немає середнього класу, ще не стоїть через це на високому щаблі". Саме державні чиновники є головною складовою середнього класу, "в якому перебуває розвинутий розум і правова свідомість народних мас". Метою сутнісної діяльності середнього класу є загальне, тобто підтримання загального державного інтересу. Саме цей клас служить опорою держави, яка є "дійсністю моральної ідеї" та її існування, це - "хода Бога у світі, її основою служить сила розуму, який реалізує себе як воля".

В основі теорії М. Вебера лежать зазначені думки Гегеля, і він, на противагу марксистській доктрині класової боротьби, завжди був прихильником ідеї компромісу інтересів і соціальних груп як такої, що визначає культурно-історичний розвиток суспільства. При цьому він вважав, що спосіб життя, ідеали, політичні й правові погляди будь-якої соціальної спільноти не повинні визначатися виключно матеріальними інтересами, інакше ця спільнота неминуче деградуватиме. Буття не повною мірою визначає свідомість.

Наступною основоположною засадою соціологічних поглядів М. Вебера була концепція раціональності. Остання, на думку мислителя притаманна всім людським вчинкам і взаєминам, і саме в раціональності втілені розум і свобода індивіда як найхарактерніші риси соціальної та інтелектуальної атмосфери сучасного суспільства. В раціональному управлінні М. Вебер бачив одне з основних джерел соціальної динаміки.

Ідею раціональності М. Вебер заклав і в основу моделі "ідеального" типу сучасної адміністративної організації, створивши теорію раціональної бюрократії. Для нього раціональне управління суспільством і бюрократія Західної Європи початку XX ст. - синоніми. Вчений відсік усе негативне, що не є, на його думку, сутнісним для характеристики бюрократії, і створив її Ідеальний тип. Більше того, існуючу буржуазну державу, право і бюрократію Вебер, вважаючи найвищою мірою раціональними, фактично перетворив на політичний ідеал. Загальність і незнищенність апарату управління - гарантія існування бюрократії.

Появу бюрократії німецький вчений тісно пов’язував з ґенезою раціональної держави і права. Влада підкоряється тільки праву, а діяльність бюрократії здійснюється на основі раціональної рутинізації і має формалізовану знеособленість, тобто знеособленість владних процесів. Вебер вважав, що громадяни підкоряються не чиновнику, а праву; чиновник лише втілює дане право в життя. Тому, за Вебером, легальне панування і бюрократичне управління - результат багатовікового процесу раціоналізації права.

Легітимність бюрократичного владарювання М. Вебер виводить з авторитету закону, що приймається у встановленому порядку, тобто підставою панування є закон і правопорядок, а чиновники виконують функцію дотримання і захисту діючого права. Отже, встановлюється режим підпорядкування безособовому порядку, а в його межах визначається чітка сфера впливу службових осіб - їхня концепція, в рамках якої вони діють, використовуючи свої знання і компетентність як головну умову ефективності. Бюрократія - постійна характеристика суспільства, а незнищенність апарату - найважливіша характеристика бюрократії. Вибір існує лише між бюрократією та дилетантством.

М. Вебер віддавав перевагу контрактній системі наймання чиновників, що забезпечує їм свободу і незалежність від груп "стороннього тиску". Він вважав "документоване управління" найдосконалішою формою виконання покладених функцій за своєю точністю, сталістю, дисципліною, суворістю і надійністю, інтенсивністю та ефективністю.

Сказане не тільки не суперечить демократії, а й передбачає, за Вебером, зв’язок розвитку бюрократії з демократичним рухом, який вимагає рівності усіх громадян перед законом і правових гарантій проти сваволі можновладців. Водночас учений негативно ставився до соціалістичних рухів, які несуть з собою загрозу анархії і хаосу. Всі наступні соціальні облаштування обмежать людську свободу порівняно з капіталізмом. Тільки "раціональна держава" і бюрократія, вважав Вебер, можуть забезпечити свободу і соціальний порядок, хоча дух формальної бюрократичної безособовості, панування формальної раціональності веде до соціально-правової однорідності та нівелювання індивідуальних, етичних, культурних та інших інтересів.

Водночас М. Вебер вважав, що ще однією важливою умовою забезпечення свободи с наявність господарства, яке функціонує на основі вільної конкуренції. Однак суспільство не може підкорятися лише інтересам економіки, економічна поведінка - це тільки частина соціальних дій людини. Генезис капіталізму, за Вебером, пов’язаний з трьома соціально-історичними процесами: розвитком економіки, централізацією влади з опорою на бюрократію і розвитком демократії. При цьому вільний ринок не може бути самостійним і єдиним регулятором соціальних дій. Існує низка інших соціально-історичних факторів, які стосуються сфери ідеології та політики. В цьому, мабуть, основний зміст веберівських досліджень.

Вебер визначав демократію як єдність двох основних моментів: По-перше, це неможливість перетворення групи чиновників на замкнений стан за рахунок загальної доступності адміністративних посад. По-друге, обмеження адміністративної влади за рахунок розширення сфери впливу громадської думки.

Що таке Ідеальний (раціональний) тип бюрократії за Вебером?

Він повинен мати такі ознаки:

ü організація будується на засадах ієрархії - встановлюється сфера влади і компетенція кожного рівня та індивіда в апараті управління, ієрархічна підлеглість і відповідальність за рішення і дії чиновників;

ü уся діяльність управління ґрунтується на максимально можливому поділі праці, розчленуванні на найпростіші, елементарні операції;

ü в організації забезпечується формальна процедура прийняття рішення, що регулюється послідовною системою абстрактних правил, справно прикладаючи їх до окремих випадків (проте це не означає, як вважав Вебер, що службові обов’язки чиновників є простими та рутинними);

ü ідеальний керівник управляє своїм апаратом в дусі формалістичної безособовості, безособових міркувань та емоцій, принцип безособовості - головне в управлінні;

ü чиновник відособлений від власності на засоби управління, а посада відокремлена від індивіда, що здійснює адміністративні функції;

ü служба в бюрократичній організації є особливою професією - це кар’єра зі своєю системою підготовки чиновників, просування по службовій драбині відповідно до рівня компетенції і знань, що сприяє утвердженню "корпоративного духу" поміж службовців і виховує в них високого ступеня лояльність, відданість організації і водночас стимулює їхню інтенсивну діяльність, в управлінні панує принцип безособовості.

Тільки наявність всіх цих властивостей забезпечує легальне панування. Кому і віддавав М. Вебер перевагу над бюрократією в ефективності використання знання, так це капіталістичному підприємцеві - зацікавленому приватному індивіду.

У своїй сукупності ці властивості "бюрократичної форми" організації забезпечують їй точність, сталість, суворість дисципліни і надійність. Ієрархічна структура влади, спеціалізація функцій і кар’єра чиновника гарантують високу ефективність управлінської діяльності. Високо розвинений бюрократичний механізм, на думку М. Вебера, так відрізняється від інших організацій, як машина від немеханічних видів виробництва. Тому сучасне суспільство або галузь господарства не можуть обійтися без бюрократії або чимось замінити її. Стабілізації і зміцненню організації сприяє поєднання матеріальних інтересів та ідеалів чиновників, а ефективність їх роботи забезпечується їхньою кваліфікацією, професійною компетентністю, раціональним та енергійним використанням набутих навичок і знань. Водночас кожен член "бюрократичної форми" організації має діяти відповідно до "раціональних цілей організації в цілому", системи правил та інструкцій, не допускаючи будь-якої дискредиційності.

Отже, бюрократія і професійна кваліфікована праця службовців М. Вебером ототожнюються. Бюрократія - "ідеальний" тип організації, а отже, сам цей термін вживається ним тільки в позитивному розумінні. Бюрократична організація - це особливим чином упорядкована соціальна система. Вона технічно вища щодо інших форм організації, а спеціальні знання е головним джерелом адміністративної (бюрократичної) влади.

М. Вебер розглядав ієрархічно впорядковану систему публічної адміністрації, котру він ототожнював з бюрократією, як один з доконечних організаційних реквізитів сучасного суспільства, що має забезпечити раціональну основу для соціальної організації. Переваги бюрократії для М. Вебера зумовлені лише організаційно-технічним характером, і він описував бюрократію переважно в рамках технічної і правової раціональності. Бюрократія - засіб прямування до мети. Однак ця мета досягається не просто використанням технічних (професійних) знань, а за допомогою юридичного обґрунтування. При цьому мислитель не вважав, що бюрократичне управління складається з одних позитивів. Головний недолік останнього - ігнорування специфіки конкретних ситуацій.

Хоча М. Вебер і відсікав у своїй характеристиці ідеального типу бюрократії її негативні сторони, проте це не означає, що він не бачив небезпеки переродження її на привілейовану касту суспільства. Учений припускав, що можливі гарантії від бюрократичних зловживань владою (певна система рекрутування, освіта, перевірка кваліфікації, ієрархія, висока службова платня і підвищена пенсія в старості) можуть покласти початок новим становим привілеям бюрократії.

Публічна служба

Служба є одним із напрямків діяльності людства, важливим видом суспільно-корисної праці (до інших її видів належить виробництво матеріальних та нематеріальних цінностей, навчання, домашнє господарювання, громадська діяльність, підприємництво тощо). Служба як робота, як діяльність завжди пов’язана з такими категоріями як управління, керівництво, контроль, нагляд тощо. В літературі зазначається, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну.

Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об’єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування. З прийняттям 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України вперше, на законодавчому рівні, було введено визначення публічної служби. Так у п. 15 ст. 3 цього Кодексу закріплено: публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Суттєвим тут є те, що поняття публічної служби є похідним від поняття «публічна адміністрація». Публічна адміністрація – це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Слід зазначити, що поняття публічної служби не поширюється на роботу найманих працівників в державних органах і недержавних суб’єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що здійснюються відповідними працівниками у приватній діяльності.

Отже, можна сказати, що Україна почала розвивати інститут державного професійного чиновництва. Але досить важко починати відновлювати норми поведінки з початку, коли вже існує доволі широка база функціонування державної служби в нашій країні. Тому Україна, щоб полегшити деякі нерозв’язані питання щодо розвитку публічної служби, вирішила запровадити досвід Європейського Союзу.

На сучасному етапі розвитку публічної служби законодавча влада пропонує внести на розгляд проект Закону України «Про заходи державного фінансового контролю публічної служби». Необхідність прийняття такого Закону обумовлюється нагальною потребою створення правового підґрунтя для здійснення державного контролю за доходами, майновим станом та видатками осіб, уповноважених на виконання функцій держави. Це обумовлено тим, що основним мотивом вчинення корупційних діянь та значної частини злочинів у сфері службової діяльності є корисливі мотиви, пов’язані з прагненням використовувати своє службове становище або інший статус для незаконного збагачення або іншого неправомірного покращення свого матеріального становища. В цьому контексті найбільш ефективним заходом, здатним забезпечити зниження рівня корупції в державному секторі, є запровадження адекватної масштабам задачі подолання корупції системи декларування доходів, майнового стану та видатків осіб, уповноважених на виконання функцій держави, членів їх сімей та близьких родичів, а також ефективної системи державного фінансового контролю за таким декларуванням.

Інтегрований інститут публічної служби в Україні орієнтований на встановлення партнерських відносин між владою і суспільством. Визначальним принципом функціонування інтегрованого інституту публічної служби є служіння від імені народу та для народу, що дозволяє об’єднати складові публічної служби в єдину інституцію. При цьому громадськість отримує можливість не тільки впливати на прийняття державно-управлінських рішень, а й залучається до контролю за діяльністю управлінського апарату, що дозволяє постійно вдосконалювати систему публічного управління. Отже, передбачається інтегрувати як складові публічної служби, так і зусилля органів публічної влади, суспільства й громадян з метою налагодження співпраці, надання якісних послуг населенню та створення гідних умов людського життя.

Питання для самостійної роботи:

1. Основні ознаки та атрибути бюрократії;

2. Політизація вищого чиновника;

3. Поняття корупції та корупційних дій.

4. Ідеальний тип бюрократії за М.Вебером.

5. Вплив бюрократизму на суспільство.

Література:

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. – 4-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2006 – С. 131 – 144. [Електронний ресурс].

2. Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций. Утверждена резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 года // [Електронний ресурс].

3. Державне управління: основи теорії, історія і практика: Навчальний посібник / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арабаджи / За заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. − Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – С. 156 – 164. [Електронний ресурс].

4. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право [Текст] / В.Б. Аверʼянов [та ін.]; заг. ред. В.Б. Аверʼянов; НАН України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького. − К.: Юстиніан, 2007. – С. 100 – 124, 277 – 280.

5. Європейські принципи державного управління. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. – 52 с.

6. Мельник А.Ф. Державне управління : підручник / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна ; за ред. А.Ф. Мельник. − К.: Знання, 2009. – С. 52 – 58.

7. Административное право Украины / Под ред. проф. Ю.П. Битяка. – 2-е изд., пере раб. и доп. – Харьков: Право, 2003. – С. 129 – 176.

8. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. / Под ред. В.А. Козбаненко.− М.: «Статут», 2000. − С. 407 – 434. [Електронний ресурс].

9. Мельник А.Ф. Державне управління : підручник / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна; за ред. А.Ф. Мельник. − К.: Знання, 2009. – С. 103 – 119.

10. Державне управління: основи теорії, історія і практика: Навчальний посібник / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арабаджи / За заг. ред. Надолішнього П.І., Бакуменка В.Д. − Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – С. 155 – 155.

Тема 9.
Антикорупційна діяльність
у сфері публічного адміністрування

Питання:

1. Поняття корупції та корупційних дій

2. Нормативно-правова база антикорупційної діяльності

3. Зони підвищеного ризику прояву корупції

4. Фактори запобігання проявам корупції.

Причини корупції

Причини корупції для кожної із країн можуть відрізнятися, але головними серед них будуть невдало побудована система державного управління (або незакінчені реформи в системі органів державного управління), непрофесійність топ-менеджерів в державі, відверто недосконала судова система, політична корупція в парламенті, брак політичної волі національних лідерів щодо ефективного протистояння проявам корупції, насамперед проявам політичної корупції, слабкість інститутів громадянського суспільства.

Консультації

Консультації з теоретичної та практичної частини курсу проводяться для студентів згідно графіку роботи, регламентованого педагогічним навантаженням, а також по мірі необхідності. Крім того, проводяться консультації перед складанням іспит.

Список літератури

1. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В.П. Тимощук. – К., 2003. – 496 с.

2. Адміністративне право України: підруч. / [Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.]; за ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2007. – 544 с.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. – 4-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2006. – 302 с.

4. Василевська Т.Е. Особистісні виміри етики державного службовця: монографія / Т.Е. Василевська. – К.: НАДУ, 2008. – 336 с.

5. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / за заг. ред. В.Б. Аверʼянова. – К.: Юстиніан, 2007. – 288 c.

6. Державне управління: основи теорії, історія і практика : навч. посіб. / В.Д. Бакуменко, П.І. Надолішній, М.М. Іжа, Г.І. Арабаджи. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. – 394 с.

7. Енциклопедичний словник з державного управління / [уклад. Ю.П. Сурмін та ін.]; за ред. Ю.В. Ковбасюка. – К.: НАДУ, 2010. – 819 с.

8. Публічна служба: Зарубіжний досвід та пропозиції для України / [А.В. Кірмач, В.К. Тимощук, М.В. Фігель та ін.]; за заг. ред. В.П. Тимощука, А.М. Школика. – К.: Конус-Ю, 2007. – 735 с.

9. Мельник А.Ф. Державне управління: підруч. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна ; за ред. А.Ф. Мельник. – К.: Знання, 2009. – 582 с.

10. Модернізація України – наш стратегічний вибір: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. – К, 2011. – 416 с.

11. Публічна влада і управління: принципи і механізми реалізації: моногр. / за заг. ред. Н.Р. Нижник. – Чернівці: Технодрук, 2008. – 432 с.

12. Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління: моногр. / М.І. Рудакевич. – Т.: Вид-во АСТОН, 2007. – 400 с.

13. Шрьодер П. Нове публічне адміністрування або Як досягнути ефективного врядування? / П. Шрьодер; пер. з нім. В. Шведа. – К.: Заповіт, 2008. – 76 с.