Неприкосновенность и досрочное прекращение полномочий президента.

Досрочное прекращение полномочий президента – предусмотренные Федеральной Конституцией случаи прекращения полномочий Президента до окончания срока, на который он был избран.

Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента происходит по следующим основаниям: а) отставка; б) стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять эти полномочия; в) отрешение от должности. В случае досрочного прекращения исполнения президентских полномочий, не позднее трех месяцев с момента прекращения, должны состояться выборы Президента РФ.

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно берет на себя Председатель Правительства РФ. Но исполняющий обязанности главы государства не имеет права осуществлять некоторые полномочия Президента РФ: распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Конституция РФ предусматривает в качестве одного из трех упомянутых способов досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ отрешение его от должности – досрочное его отстранение при наличии определенных обстоятельств с соблюдением определенной процедуры. Президент РФ, обладая неприкосновенностью, может быть привлечен к юридической ответственности только таким образом – отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В этой процедуре определенное участие принимают также Конституционный СудРФ и Верховный Суд РФ.

Порядок отрешения включает несколько стадий. Обвинение выдвигается Государственной Думой; эта инициатива должна исходить от не менее чем одной трети ее депутатов. При этом требуется заключение специальной комиссии, образованной данной палатой парламента. Решение о выдвижении обвинения против Президента принимается Государственной Думой квалифицированным большинством – не менее чем двумя третями голосов от общего числа ее депутатов. Обвинение подтверждается заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением (по запросу Совета Федерации) Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Само решение об отстранении Президента от должности принимается Советом Федерации не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов этой палаты. Но такое решение Советом Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если же в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение считается отклоненным.

Неприкосновенность Президента РФ – иммунитет главы государства от юрисдикции, означающий невозможность по действующему российскому законодательству привлечь Президента к юридической ответственности, возбудить против него уголовное дело.

НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — иммунитет главы государства от юрисдикции, означающий невозможность по действующему российскому законодательству привлечь Президента к юридической ответственности. Как глава государства Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля, подвергнуть иным мерам принудительного воздействия. Любое ограничение его свободы и действий до отрешения от должности в установленном порядке является неконституционным. Иммунитет Президента РФ по действующему законодательству не исключает возможности предъявления к нему гражданско-правового иска.

Режим неприкосновенности распространяется не только на действующего главу государства, но и на Президента, прекратившего исполнение полномочий. В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" прекративший исполнение своих полномочий Президент РФ обладает неприкосновенностью: он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий главы государства. Н.П. РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. Генеральный прокурор в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента РФ направляет представление в Государственную Думу.

Принятое Государственной Думой постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности прекратившего исполнение своих полномочий Президента с представлением Генерального прокурора направляется в трехдневный срок в Совет Федерации, который в трехмесячный срок рассматривает вопрос о лишении неприкосновенности прекратившего исполнение своих полномочий Президента с учетом представления Генерального прокурора, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. Отказ Государственной Думы дать согласие на лишение неприкосновенности бывшего Президента, а равно решение Совета Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу, и влечет за собой прекращение такого дела.

 

Федеральное собрание.

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации; оно совместно с Президентом, Правительством, судами Российской Федерации и другими государственными органами осуществляет государственную власть и является законодательным органом в системе разделения властей. Однако Федеральное Собрание является не единственным законодательным органом в стране.

Во-первых, наиболее важные законы, например действующая Конституция, могут приниматься и избирательным корпусом (народом, участвующими в голосовании лицами). Во-вторых, в России также действуют законодательные органы субъектов Федерации. Законодательная функция Федерального Собрания не является единственной его функцией. Парламент осуществляет и иную деятельность (контрольную и т. п.).

Сам термин «парламент» в переводе с французского означает «говорильня». Родиной парламента является Англия, где с XIII в. власть короля была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей городов и графств. Затем парламенты появились ив других европейских странах. В современном мире они существуют в несколько ином виде во многих государствах разных континентов. В России это «изобретение» стали использовать гораздо позднее, и оно прижилось не сразу. Вспомним, что на принятие Манифеста 17 декабря 1905 г., где было заявлено о создании парламента, царь Николай II пошел под сильным социальным прессингом.

Судьба первых созывов Государственной Думы была печальна. Революция 1917 г. поставила крест на существовании зарождающегося парламентаризма, хотя формально законодательные органы существовали — Верховный Совет СССР и др. И только в 1990 г. парламентаризм в России стал возрождаться. Разумеется, за такие короткие промежутки существования парламента в России невозможно было отшлифовать его работу. Парламент в нашей стране все еще находится в стадии становления.

Общая характеристика Федерального Собрания. Она содержится в гл. 5 Конституции РФ.

1. Парламент имеет представительный характер. Это означает, что он рассматривается как выразитель интересов и воли народа, а не только лиц, участвовавших в избрании депутатов. Считается, другими словами, что парламент сам знает, чего хочет народ, и выражает его волю в законах и иных актах, не будучи никому подконтролен (разумеется, в рамках Конституции). В принципе это верно, но при условии проведения свободных демократических выборов. Парламент — это срез общества. В Федеральном Собрании представлены все граждане (в Государственной Думе) и все субъекты Федерации (в Совете Федерации). Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов (субъектов Федерации, органов местного самоуправления и др.), так как в России не установлен принцип единства системы представительных органов. Его влияние на них ограничивается в основном принятием законов.

2. Парламент — это законодательный орган. Принятие законов — это основная задача Федерального Собрания, и ее выполнение должно занимать в деятельности депутатов ведущее место. Утверждение бюджета, принятие правил внутреннего распорядка работы парламента, парламентский контроль — это тоже очень важные полномочия, но все же они не являются главными. Важно отметить, что компетенция парламента не является неограниченной. Если ранее Верховный Совет мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, то теперь у парламента изъяты распорядительные функции, ограничены контрольные.

3. Федеральное Собрание — постоянно действующий орган. В регламентах палат указаны конкретные даты начала и окончания сессии, а также каникул.

4. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Несмотря на то что Совет Федерации состоит из членов, призванных выражать интересы отдельных местностей, регионов, субъектов Федерации, он является государственным органом всей Федерации, и его решения адресуются не отдельным субъектам Федерации, а государству в целом, т. е. всей России. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации.

5. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Совместные заседания проводятся лишь для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Это сделано для того, чтобы «сдерживать» Федеральное Собрание от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений, гасить горячность и неосмотрительность депутатов. Ведь победившее большинство в Государственной Думе может чисто механически (голосованием) навязать свою волю правительству, народу. Совет Федерации, утверждая или отклоняя законы, принятые Государственной Думой, как бы контролирует и сдерживает ее и поэтому еще называется верхней палатой парламента, хотя в Конституции эти термины (верхняя, нижняя) не употребляются.

46.Структура, порядок формирования, взаимоотношения палат федерального собрания.

СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

 

Структура парламента РФ в определенной степени отражает сущный характер самого органа государственной власти и обусловлена по меньшей мере тремя факторами:

1. федеральным характером российского государства;

2. сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования;

3. функциональными закономерностями, основными направлениями его деятельности.

Исходя из структурных признаков, различают нижние и верхние палаты парламента.

Согласно Конституции РФ, Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Конституция содержит лишь отдельные положения и нормы, которые могут быть отнесены к проблеме структуры Совета Федерации.

Во-первых, Конституция РФ (ст.96) предусматривает: порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Во-вторых, Совет Федерации состоит из членов Совета Федерации, причем одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.

В-третьих, Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

В-четвертых, в целом организационно-структурную основу Совета Федерации составляют корпус членов Совета Федерации и образуемые ими комитеты и комиссии. Перечень и конкретные функции комитетов и комиссий Совета Федерации содержатся в Регламенте Совета Федерации.

Более сложной и разветвленной является структура Государственной Думы. Это во многом обусловлено местом, ролью функциональным предназначением данной палаты в системе Федерального Собрания, ее конституционным статусом.

В самой Конституции РФ определен количественный состав, срок полномочий и частично правовой статус депутатов Государственной Думы, которые работают в ней на профессиональной постоянной основе, что вместе взятое составляет организационно-структурный фундамент Государственной Думы. Это достаточно разветвленная система комитетов и комиссий, а также депутатских объединений (фракций и депутатских групп) в Государственной Думе, что также определяет сложную структуру этой палаты, а комитеты и комиссии можно с полным основанием считать структурными образованиями Государственной Думы. К руководящим структурам Государственной Думы относятся: Совет Госдумы, а также Председатель Госдумы, его заместители , которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Ст.101 (ч.3) Конституции РФ гласит: «Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания».

Комитеты Госдумы по вопросам, отнесенным к их ведению:

· организуют проводимые Госдумой парламентские слушания;

· дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета;

· решают вопросы организации своей деятельности.

· подготавливают заключения по проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ , федеральных конституционных законов, одобренных Госдумой, по федеральным законам, принятым Госдумой и переданным на рассмотрение Совета Федерации;

· организуют проведение парламентских слушаний;

· решают вопросы организации своей работы и деятельности палаты.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Госдумой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Комитеты могут создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. Председатели комитетов и их заместители избираются палатой, при этом голосование может проводиться по единому списку кандидатур.

Состав комитетов утверждается Госдумой, причем в состав комитетов, а также Мандатной комиссии не могут быть избраны Председатель Госдумы и его заместители. Каждый депутат, за исключением Председателя Госдумы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из ее комитетов.

Регламент Госдумы кроме общей характеристики вопросов предметов ведения и перечня комитетов, не содержит подробного и конкретного изложения их задач, функций и полномочий. Все это излагается в Положении о комитетах Госдумы, которое утверждается палатой.

Совет Федерации в соответствии со своим Регламентом также образует комитеты, комиссии из числа членов палаты. В Регламенте Совета Федерации достаточно подробно регламентируются вопросы статуса, перечня, задач, функций, полномочий, порядка образования данной палатой комитетов и комиссий.

Совет Федерации образует следующие комитеты: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, таможенному и валютному регулированию, банковской деятельности ; по вопросам социальной политики; по делам СНГ; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравооранению и экологии; по делам Федерации, Федеральному договору и региональной политике; по делам Севера и малочисленных народов.

Комитеты, являясь постоянно действующими органами палаты:

Совет Федерации вправе создавать постоянные и временные комиссии, в состав которых могут входить члены комитетов Совета Федерации.

Численный состав каждого комитета определяется палатой; при этом в состав комитета Совета Федерации должно входить не менее 8 членов палаты. Комитет Совета Федерации по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты.

Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания: основные параметры взаимоотношений

России, весьма заинтересованной в политической стабильности, более чем когда-либо нужен энергично работающий парламент, эффективно взаимодействующие между собой Совет Федерации и Государственная Дума. Учитывая это, наибольший интерес представляют, по нашему мнению, три аспекта данной проблемы. Во-первых, отличительные особенности Совета Федерации и Государственной Думы, дающие представления о самобытности обеих палат. Во-вторых, организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания РФ. В-третьих, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление структурного единства Федерального Собрания России.

Проанализируем отмеченные аспекты.

1. Теория и практика парламентаризма выработала отличительные особенности верхних и нижних палат парламентов. Являясь “классическими”, эти особенности находят применение в процессе организации и практической деятельности Совета Федерации и Государственной Думы.

В рамках настоящей работы уже отмечалась специфика представительства Государственной Думы и Совета Федерации, что обе палаты выступают участниками отношений народного представительства. В конституционном законодательстве многих стран данная особенность находит отражение. Например, в Конституции Швейцарии указывается, что Национальный Совет включает 200 депутатов народа, а Совет Кантонов - 46 депутатов от кантонов. Конституция Российской Федерации не акцентирует внимания на характере представительства Государственной Думы и Совета Федерации, хотя на деле он, конечно, разнится.

Следующая особенность, отличающая нижнюю и верхнюю палаты Федерального Собрания, связана с порядком их формирования. Данный вопрос применительно к Совету Федерации уже был рассмотрен. Что касается Государственной Думы, то она образуется в результате прямых и всеобщих выборов на основе самостоятельного Федерального закона от 24 июля 1999 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” ⁶⁶. Половина от общего состава Государственной Думы избирается по одномандатным избирательным округам (по формуле один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей. Норма представительства устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории России, на 225 одномандатных округов. Вторая половина депутатов Государственной Думы избирается по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты. Последние выдвигаются избирательными объединениями (блоками) ⁶⁷.

Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномочий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом. По Федеральному закону о

порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов. Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности. Согласно ч. 4. ст. 99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993-1995 годов) ⁶⁸. Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось. Как пишет С. А. Авакьян, Совет Федерации - бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется) ⁶⁹.

В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов. Состав сената США каждые два года переизбирается на одну треть. Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.

Еще одно основание, позволяющее провести различие между Советом Федерации и Государственной Думой, заключалось в режимах их работы. Для нижней палаты это постоянное функционирование, ее депутаты в соответствии с ч. 3 ст. 97 Конституции РФ работают на профессиональной основе. Им запрещено заниматься другими видами деятельности, кроме разрешенных законодательством.

Члены Совета Федерации первого и второго составов работали на непостоянной основе. Почему? В отношении депутатов Совета Федерации первого созыва существует конституционная оговорка на этот счет. Члены Совета Федерации второго созыва не могли работать на профессиональной основе в палате, поскольку совмещали этот статус с положением руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Однако в этом наблюдалось противоречие с ч. 1 ст. 99 Конституции России, где указывается, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Казалось бы, Совет Федерации должен был функционировать на аналогичной основе, ведь он выступает структурным звеном парламента, а Федеральное Собрание - единый организм.

В настоящее время Совет Федерации, как и Государственная Дума, осуществляет свою деятельность на постоянной профессиональной основе. Одним противоречием стало меньше и в российской Конституции.

Законодательство большинства стран отрицает возможность самороспуска или роспуска второй палаты парламента. Это в полной мере соответствует Совету Федерации, что нельзя сказать о Государственной Думе, которая может прекратить свои полномочия в порядке ст. 109, ч. 4 ст. 111, ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ. Государственная Дума после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства может быть распущена Президентом России (ч. 4 ст. 111). Такая же участь может постигнуть нижнюю палату российского парламента в случае выражения недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117). Кроме того, Государственная Дума может отказать в доверии высшей исполнительной власти страны. Тогда Президент России принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы (ч. 4 ст. 117). Статья 109 Конституции определяет случаи, запрещающие роспуск этой палаты. Например, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента.

Одно из самых важных отличий Государственной Думы и Совета Федерации кроется в различии их компетенции, наличии специальных полномочий палат, зафиксированных Конституцией.

Мне кажется, совокупность этих и других особенностей обеспечивает неповторимую роль Совета Федерации и Государственной Думы.

В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов⁷⁰. Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример касается американской Конституции, предусматривающей, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.

Другая конструкция - слабой верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты - Сейма⁷¹.

Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации, в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить об относительной его слабости.

2. Взаимодействие обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации;
в-четвертых, законодательными актами федерального уровня.

Нормы Конституции РФ в самом общем виде регулируют взаимоотношения палат парламента в организационной, законотворческой и иных сферах деятельности Федерального Собрания. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты осуществляют

назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103).

Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере. Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 года. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.

В представительской сфере реализуются следующие полномочия. Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (пп. “к”, “р”, “с” ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации). Верхняя палата осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями (ст. 202); утверждает согласованные с Государственной Думой положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза Парламента Союзного государства, Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ (ч. 1 ст. 204); определяет согласованный с Государственной Думой порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав (ч. 2 ст. 204 Регламента).

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации
(п. “к” ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п. “в”, “г” ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121-128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 17).

Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. “к” ст. 11 Регламента); организация “часа голосования” по законам, отклоненным Советом Федерации (п. “г” ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).

В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний, когда депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой. В ст. 32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы. В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п. 1 ст. 36 Регламента Государственной Думы).

В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентскую процедуру взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года “По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2). 117 (ч. 3), 135 Конституции РФ” ⁷²); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как неодобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года “По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ” ⁷³); определение понятия “принятый федеральный закон” как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии ч. 1-4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5. ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года “По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ” ⁷⁴).

В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента;

совместные заседания палат (ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ”); формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в процессе которого каждой палате парламента отводится своя роль (ст. 7 Федерального конституционного закона от 2 февраля 1997 года “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента (ст. 9 Федерального конституционного закона “О Конституционном суде Российской Федерации” в редакции от 8 февраля 2001 года); порядок принятия поправок к Конституции РФ (Федеральный закон от 4 марта 1998 года
“О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”).

3. Деловые отношения двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы - важнейшее условие поступательного развития российского парламентаризма. К сожалению, этот механизм в период обновления Совета Федерации стал давать сбои. В Государственной Думе немалая часть депутатов посчитала, что верхняя палата просто не нужна. Политолог А. Кива оценивает такое поведение скорее как эпатаж или вызов верхней палате, нежели хорошо обдуманное решение⁷⁵. Откликаясь на происходящее. Председатель Совета Федерации С. Миронов заявил, что Конституция Российской Федерации не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата “главней”. Она “обрекла” Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество” ⁷⁶. Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института - Федерального Собрания. Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента.

На самом деле решения требует другой вопрос, связанный с укреплением единства Федерального Собрания. Значительный ресурс российского парламентаризма сопряжен с поиском инструментов, способных обеспечить такое единство. С этой целью возможно обсуждение следующих предложений.

Во-первых, допустимо введение в конституционный оборот понятия “предметы ведения Федерального Собрания”, которые должны находиться в исключительном ведении парламента в целом. Общими вопросами могли бы стать, например, обязательства Российской Федерации, вытекающие из договоров или соглашений политического, военного или финансового характера; влекущие отмену или принятие законодательных мер для их исполнения; затрагивающие территориальную целостность государства. К числу общих можно было бы отнести некоторые положения, составляющие в настоящее время предметы ведения как Совета Федерации, так и Государственной Думы.

Во-вторых, допустимы поправки в ч. 3 ст. 100 Конституции Российской Федерации, расширяющие перечень оснований проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. В настоящей редакции он ограничен только тремя вопросами: заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств. Дополнительно предметами общих заседаний палат могут стать вопросы, составляющие исключительные полномочия Федерального Собрания в целом. Одним словом, речь идет о вопросах, решаемых совместно обеими палатами, и по которым принимаются общие решения Федерального Собрания.

В-третьих, возможно создание обеими палатами как постоянно действующих органов, формируемых на совместных, паритетных началах, так и временных структур (следственных, ревизионных и иных комиссий). На первых порах этой цели могло бы послужить приближение структур обеих палат друг к другу (этот процесс уже начат, функциональная структура Совета Федерации усложнилась и в большей степени в настоящее время соответствует структуре Государственной Думы).

В-четвертых, поощрению конструктивных партнерских отношений между палатами могли бы послужить совместная деятельность советов палат (регламентами Совета Федерации и Государственной Думы уже предусмотрено участие полномочных представителей палат в работе этих органов) и председателей комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы. Состояние обособленности этих структур может быть преодолено за счет создания совместного внутрипарламентского органа, объединяющего руководителей комитетов и комиссий.

Полагаю, что приведенная совокупность организационно-правовых мероприятий будет способствовать укреплению единства Федерального Собрания.

Взаимодействие палат в законотворческом процессе

Статья 104 Конституции Российской Федерации предоставляет право законодательной инициативы Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Круг субъектов законодательной инициативы в РФ довольно широк. Это в значительной степени отличает Российскую Конституцию от Конституций других государств. По сравнению с Конституцией 1978 года круг субъектов законодательной инициативы несколько сузился. Например, права законодательной инициативы лишились все российские общественные организации, генеральный прокурор и некоторые другие. В этих условиях повышается потребность в координации действий лиц и государственных органов, наделенных правом законодательной инициативы. Даже депутаты Государственной Думы подчас выдвигают законопроекты, предполагающие регулирование одних и тех же вопросов, не говоря уже о внесении законопроектов по тем же самым вопросам субъектами законодательной инициативы, находящихся вне рамок Государственной Думы.

Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы депутаты вносят на рассмотрение: проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправки к законопроектам.

В 2001 году Совет Федерации в порядке законодательной инициативы внес в Государственную Думу 12 законопроектов, в том числе Комитет по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности - 6, Комитет по делам Севера и малочисленных народов - 4, Комитет по вопросам экономической политики и Комитет по делам Содружества Независимых Государств - по одному.[5]

Часть 3 ст. 104 Конституции наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Это требование является составным элементом системы взаимодействия федеральных органов исполнительной и законодательной власти в рамках установленного Конституцией разделения властей.

Конституция непосредственно упоминает только о двух видах законов, принимаемых на федеральном уровне – федеральных конституционных законах и федеральных законах. Но Конституционный Суд РФ фактически ввел еще один, третий вид законов этого уровня – законы РФ о поправках к Конституции РФ.

В иерархии нормативно-правовых актов РФ после Конституции РФ – акта высшей юридической силы - следуют федеральные конституционные законы. В России за всю историю ее государственно-правового развития понятие "федеральный конституционный закон" впервые закреплено Конституцией Российской Федерации 1993г.

Особая юридическая сила федеральных конституционных законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы. Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства выражается также в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания, они, как и принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом и возвращены в парламент на новое рассмотрение, что возможно в отношении федеральных законов. Конституция обязывает Президента России независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному закону или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать (ч.2 ст.108 Конституции).

Конституция Российской Федерации дает перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории России или в ее отдельных местностях (ст.56 и 88); о принятии в Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса Федерации (ст.65, 66 и 137); о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официально о использования (ст.70); о референдуме (ст.84); о режиме военного положения (ст.87); об Уполномоченном по правам человека (ст.103) и т.д.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей (134 голоса) голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей (как минимум 300 голосов) голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ст.108 ч.2 Конституции), в то время как для принятия федеральных законов достаточно простого большинства.

Проект федерального конституционного закона проходит три чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Процедура прохождения проектов федеральных конституционных законов через чтения в Государственной Думе идентична процедуре прохождения проектов федеральных законов, за исключением того, что все решения принимаются установленным Конституцией квалифицированным большинством голосов.

Принятый закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. В соответствии с ч.1. ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ», федеральные конституционные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания президентом, а в соответствии с ч.2. ст. 4 этого акта – федеральные конституционные законы направляются Президентом для официального опубликования.

Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях. При успешном прохождении законопроектом трех чтений, для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. В настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении проект федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», решением Совета Государственной Думы от 15.01.2002 проект закона разослан для ознакомления депутатов во фракции и комитеты «нижней» палаты.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст.105 части 2 и 3 Конституции). Часть 4 статьи 105 Конституции предоставляет Совету Федерации право одобрять или отклонять федеральные законы. При этом в Конституции предусмотрено два варианта одобрения. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты (что составляет как минимум 90 голосов), либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в случае, если за такое решение проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, а также в случае, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Федерации. Не все принятые Государственной Думой федеральные законы могут быть одобрены Советом Федерации без рассмотрения. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации имеется два варианта возможных действий. Это создание согласительной комиссии Государственной Думы и Совета Федерации (в частности, в разное время были созданы согласительные комиссии по рассмотрению законов «О холдингах» (Принят Государственной Думой 27 июня 2001 г. с учетом предложений Президента РФ после отклонения Президентом РФ. Отклонен Советом Федерации 20 июля 2001 г. с созданием согласительной комиссии), «О некоммерческом обществе» (принят Государственной Думой 1 декабря 1999 года и отклонен Советом Федерации 22 декабря 1999 года с созданием согласительной комиссии), «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (Принят Государственной Думой 28 июня 2001. Отклонен Советом Федерации 20 июля 2001 с созданием согласительной комиссии), «О внесении дополнения в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Принят Государственной Думой 27 октября 1999. Отклонен Советом Федерации 11 ноября 1999 с созданием согласительной комиссии))[6] и преодоление вето Совета Федерации при повторном голосовании Государственной Думы по федеральному закону (необходимо не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее трехсот депутатов). Например, в 2000 году Государственная Дума квалифицированным большинством голосов преодолела вето Совета Федерации на Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту России, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Процедура официального опубликования федеральных законов была установлена посредством принятия федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с ч.1 ст.3 и ч.2. ст.4. этого акта федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом и направляются для официального опубликования Президентом.

Если Президент в течение пяти дней отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривает этот закон, если же при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию в течении 7 дней и обнародованию (ст.107 Конституции).

⇐ Предыдущая20212223242526272829Следующая ⇒

Поделиться: