Вопрос 6. «Понятие и признаки контрольной власти».

Представление об особой контрольной власти возникает не на базе отвлеченных, умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и постепенно, на основе поэтапно развивающейся государственной практики. Зачатки этой власти коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в деятельности различных представителей «государева ока», в конституционном контроле, возникшем впервые в США в начале XIX в.    

Новая ступень в развитии этой ветви власти связана с опытом (и позитивным, и негативным) социалистических стран, где были созданы своеобразные органы «общего контроля» (рабоче-крестьянская инспекция, народный контроль и т. д.), а прокуратура, в отличие от западных стран, получила право осуществлять так называемый общий надзор за законностью. Правда, реальное значение этих органов в условиях тоталитарной системы «государственного социализма» было невелико. После второй мировой войны произошел подлинный скачок в росте числа и разнообразия контрольных органов. Если ранее консти­туционный контроль традиционно существовал только в США, Швейцарии и Австрии (с 1920 г.), то после ликвидации колониальной системы он был воспринят в нескольких десятках новых, а также и во многих «старых» государствах (в Италии, Франции, ФРГ, Японии и др.). Возникли новые органы контроля: генеральные контролеры, народные правозащитники, счетные палаты или суды счетов и др., а в последнее десятилетие в некоторых латиноамериканских странах прокуроры были наделены отдельными полномочиями по общему надзору за законностью.

В привычной концепции триады властей в основе каждой из них лежит юридическая трансформация определенной функции государственной власти: та или иная «ветвь» власти находит свое организационное выражение в определенном органе или системе однородных органов. Законодательная власть представлена прежде всего парламентом, исполнительная — главой государства и правительством (с огромным подчиненным им аппаратом), судебная — системой судов, тоже обладающих определенной, хотя и своеобразной иерархией (апелляция, кассация, пересмотр дела в порядке надзора и др.). У каждого вида органов свой основной профиль деятельности. Вместе с тем контрольная деятельность как таковая в той или иной форме присуща почти всякому государственному органу.

Так, парламент контролирует работу правительства и при определенных условиях может выразить ему вотум недоверия, правительство следит за работой государственного аппарата, прежде всего министров, а последние — своих подчиненных. Специфическая форма контроля — проверка решений нижестоящих судов кассационной инстанцией, имеющей право отмены этих решений и направления дела на новое рассмотрение. Генеральный прокурор наблюдает за деятельностью нижестоящих звеньев прокуратуры, городской Совет контролирует работу мэрии и т. д. Таким образом, в любой сфере государственного управления (данный термин понимается в самом широком смысле) вышестоящий государственный орган всегда осуществляет в той или иной форме контроль за нижестоящими звеньями системы. Однако подобного рода деятельность не является его основной функцией.

Правда, наряду с таким однопрофильным, «ведомственным» контролем практически во всех государствах в той или иной форме существует административный надзор, т. е. тоже контроль. Санитарная полиция (в некоторых государствах — санитарная инспекция, санитарно-эпидемиологические станции) следит, в частности, за сани­тарным состоянием рынков, государственная автомобильная инспекция в России контролирует техническое состояние автомашин, соблюдение правил дорожного движения; существуют инспекции пожарного надзора, котлонадзора; согласно российскому Закону о недрах 1992 г. установлен государственный контроль за использованием недр и т. д. Такой контроль имеет «частичный» характер.

В отличие от форм «побочного» и «частичного» контроля у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью влас­ти — контрольной. Сфера применения последней не ограничена. Любой закон, регулирующий самые разные отношения (кроме принятых путем референдума, о чем делается, например, специальная оговорка в Конституции Сирии 1973 г.), может быть рассмотрен с точки зрения его конституционности; жалоба в связи с нарушением прав личности может быть принесена омбудсмену на любой государственный орган, причем в некоторых странах не только лицом, полагающим, что оно ущемлено в своих правах, но и третьими лицами; счетная палата (счетный трибунал, суд счетов) вправе проверять любые учреждения и предприятия, финансируемые хотя бы наполовину из государственной казны или выполняющие на основе конкурса публичные работы. Во многих странах органы контрольной власти (например, государственный контроль) обладают полномочиями проверять судебные учреждения и вооруженные силы, не вмешиваясь в их оперативную деятельность.

В отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, и который нередко является их «побочной» деятельностью (организационное обособление имеет место внутри данного вида органов), институты контрольной власти занимают самостоятельное место, они организационно обособлены от других «ветвей» власти. Это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные конституционным судам, конституционным советам, иным органам конституционного контроля в конституциях Франции 1958 г., Италии 1947 г., Испании 1978 г., Сирии 1973 г., Турции 1982 г., Конго 1979 г. (с поправками 1984 г.), Бенина 1990 г. и многих других стран отделены от глав о правосудии (в Конституции ФРГ такого разделения нет). Даже консти­туционные суды, не говоря уже о конституционных советах, не рассматриваются по общему правилу в конституционном праве второй половины XX в. как органы судебной власти. Отдельные главы посвящены в основных законах и другим органам, главное назначение которых — контрольная деятельность.

В Конституции Колумбии 1991 г. в двух главах регулируются правовое положение и основы деятельности генерального контролера и публичного министерства (его роль напоминает некоторые функции прокуратуры в социалистических странах). В Конституции Эквадора 1984 г. имеется специальный раздел «Органы контроля», где говорится о генеральном контролере, суперинтенданте банков и суперинтенданте компаний (ст. 113—116). Обширная глава «Омбудсмен» содержится в Конституции Намибии 1990 г. Специальный органический закон № 3 — 1981 г. регулирует деятельность Народного защитника в Испании и т. д. Все это отражает процесс вычленения особой контрольной власти.

Специфика контрольной власти состоит в том, что она имеет комплексный, совокупный характер и осуществляется комплексом однопрофильных органов, объединенных общей целевой установкой. Это было наиболее ярко выражено в Конституции Алжира 1976 г., установившей, что контрольная власть реализуется посредством различных органов. В отличие от органов административного контроля (например, государственной автомобильной инспекции, действующей в системе министерства внутренних дел), контрольная власть представлена высшими органами государства особого рода. Ниже мы остановимся на формировании и деятельности этих органов подробнее. Здесь лишь замечу, что они могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение опре­деленного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен предельный возраст (иногда такая должность предоставляется пожизненно) и т. д., но всегда работа в органах контрольной власти несовместима с занятием какой-либо другой должности. Иногда исключение делается лишь для преподавательской работы в университете, но, например, Закон Италии о конституционном суде от 3 октября 1979 г. и Конституция Турции 1982 г. не допускают и этого.

Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость, что является одним из важнейших признаков обособления данной ветви власти, закреплена в конституциях. Они обычно охарактеризованы как автономные органы, но нередко эта характеристика усилена. Так, Основной Закон Намибии 1990 г. (а эта конституция во многом вобрала в себя достижения современной юридической мысли) гласит: «Омбудсмен независим и подчиняется только конституции и закону» (ст. 89). В Органическом законе Испании № 3 — 1981 г. данное положение детализировано: «Народный защитник не получает указаний ни от какой власти», в осуществлении своих функций он независим и действует по собственному убеждению. Согласно ст. 128 Конституции Бангладеш 1972 г. «генеральный аудитор при осуществлении своих функций не подчиняется управлению или контролю любого лица или власти». Закон ФРГ о конституционном суде 1951 г. характеризует последний как орган «самостоятельный и независимый от всех других конституционных органов». Во французском Законе 1958 г. положение конституционного совета охарактеризовано следующим образом: решения совета не подлежат обжалованию; они обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), органов администрации и юстиции. Можно привести и другие формулировки конституций и законов, но думается, что и процитированные выше отчетливо отражают тенденцию признания особой контрольной власти.

Хотя контрольную власть осуществляют органы различных видов, не соподчи­ненные между собой, отдельные основные законы устанавливают их определенную систему. Как уже отмечалось, в Конституции Эквадора есть особый раздел «Органы контроля». Статья 146 Конституции Перу 1979 г. упоминает даже о «национальной системе контроля». В Перу эта система понимается как организационно (структурно)- функциональная и относится к иерархически построенным органам Генерального контролера. В большинстве других стран (например, в Алжире) имеются в виду самые различные органы и процедуры: система контрольной власти, о которой упоминают конституции, остается по преимуществу функциональной. Тем не менее положения перуанской Конституции имеют важное значение: системный подход к контролю служит еще одним основанием для вычленения этой особой «ветви власти».

Системный подход, однако, не всегда выражен достаточно четко. Мы уже упоминали о том, что организация и деятельность конституционного суда ФРГ регулируется в разделе Конституции, озаглавленном «Правосудие», хотя с собственно правосудием (рассмотрение конкретных уголовных, гражданских и иных дел) деятельность конституционного суда имеет мало общего (кроме процессуальной формы). Декрет президента Туниса о конституционном совете № 87—1414 (1987 г.) называет этот орган лишь «консультативным органом», а в Конституции Франции 1958 г. о счетной палате говорится как о «помощнике» парламента и правительства в финансовых делах. Однако идея обособления контрольной власти находит свое отражение даже в таких актах. В том же тунисском Декрете говорится, что Совет «рассматривает любой вопрос, касающийся функционирования институтов» (под институтами, согласно французской доктрине конституционного права, которая принята в Тунисе, понимаются прежде всего высшие органы государства).

Имеет свою специфику и деятельность органов контрольной власти. Они не устанавливают общих правил поведения, как это делает законодательная власть, не занимаются организаторской работой, что присуще исполнительной власти, не рассматривают конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров, что составляет сферу деятельности судебной власти. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут.

Наиболее широкую формулировку об аспектах проверки содержит глава намибийской Конституций, посвященная омбудсмену. В соответствии со ст. 91, он расследует жалобы о нарушении прав и свобод, злоупотреблении властью, неспра­ведливости, грубости, оскорблениях, невоспитанном обращении с любым жителем Намибии на работе или со стороны органов администрации, факты несправедливости и коррупции в поведении должностных лиц, а также такое поведение последних, которое недопустимо в демократическом обществе.

Расследуя те или иные нарушения, органы контроля могут вызывать для дачи объяснений должностных лиц, вправе требовать представления любых документов, причем ссылки на служебную тайну в этом случае не принимаются. Известно, например, что, осуществляя свои полномочия, Верховный суд США в известном деле Уотергейт в 1974 г. потребовал представления от президента пленок с записями его разговоров по телефону, что, в конечном счете, привело к отставке президента Никсона. Отказ должностного лица сотрудничать с органами контроля может повлечь его наказание.

Контроль носит предварительный или последующий характер. Предварительный контроль за конституционностью законов (до их промульгации и опубликования) осуществляют конституционные советы, последующий — общие суды в странах, где они обладают соответствующими полномочиями (например, в США). Контроль омбудсменов, генеральных контролеров, счетных палат тоже имеет лишь последующий характер: они проверяют по жалобам и иным поводам факты, которые имели место.

В отличие от других ветвей власти контрольная власть не устанавливает общих норм (такие нормы создают парламент и исполнительные органы). Акты контрольной власти имеют конкретный, обычно индивидуальный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам, а в некоторых случаях (например, в Намибии) и частным лицам. Решения конституционных судов публи­куются, но никаких других дополнительных мер суд не предпринимает: предпо­лагается, что все заинтересованные стороны руководствуются этим решением. Счетная палата, омбудсмен, народный защитник обычно раз в год представляют отчеты парламенту, где указывают меры, необходимые, по их мнению, для совершенствования деятельности тех или иных сторон государственного аппарата. Народный защитник, обнаружив нарушения, сначала обращается к органу, допу­стившему их, а затем уже к вышестоящему руководству; прокуроры делают представления соответствующему органу, указывая на нарушения в его работе.

Если контрольный орган полагает, что злоупотребления значительны, он может возбудить дело в суде или обратиться к таким органам государства, которые обладают правом наказывать виновных и смещать их с должности. Вместе с тем в некоторых странах контрольные органы, не имея права изменять или отменять акты администрации, не лишены некоторых функций оперативного исправления замеченных недостатков. Конституционный суд наряду с решением вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенствованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не политических позиций). Народный защитник в Испании, кроме возбуждения дела в суде, обращения в конституционный суд, доклада парламенту и т. д., вправе предложить компетентным органам наказать виновное должностное лицо. Французский Посредник наделен полномочием возбудить дело о дисциплинарном производстве, генеральный контролер может давать и некоторые указания по совершенствованию деятельности учреждения.

   Классификация органов контрольной власти может быть осуществлена по видам. С точки зрения предмета контроля различаются органы надзора за конституционностью (например, конституционные советы) и эффек­тивностью, целесообразностью деятельности предприятия, учреждения (например, генеральный контролер). По методам деятельности различаются органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (например, конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования (омбудсмены). По составу и процедуре принятия решений можно выделить единоличные и колле­гиальные органы. Возможны и другие классификации, причем в зависимости от основания деления один и тот же орган может оказаться в различных клас­сификационных группах.

В настоящее время сложилось несколько направлений и соответственно различных видов осуществления контрольной власти. Эти направления могут быть выделены лишь условно, в реальной жизни многие из них взаимно переплетаются.

Прежде всего возник и в дальнейшем получил широкое развитие контроль за конституционностью законов и иных актов. Однако в большинстве стран долгое время специальных органов конституционного контроля не существовало, а в социали­стических странах он возлагался на постоянно действующие коллегиальные органы парламентов (президиумы, государственные советы), конституционно-правовые комиссии парламентов, где приблизительно треть их членов были не депутатами, а известными специалистами по государственному праву. В СССР в 1990—1991 гг. действовал Комитет конституционного надзора.

В современных условиях конституционный контроль представлен главным образом тремя видами органов: общими судами (последней инстанцией является Верховный суд страны), конституционными судами и конституционными советами. В первом случае имеет место по существу множественность органов конституционного контроля (отнюдь не каждое дело доводится до Верховного суда, соответствующий прецедент может быть установлен и другим судом высокого ранга), в двух остальных — создается единый для страны орган конституционного контроля.

Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распростра­нение главным образом в странах англосаксонского права — США, Австралии, Канаде, Индии и др., за исключением самой Великобритании. При рассмотрении судом уголовного или гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о неконституционности применяемого закона. В этом случае обычный процесс прерывается (откладывается) и начинается разбирательство другого вопроса — о конституционнос­ти закона. Решение этого вопроса ведет либо к прекращению дела, либо к его возоб­новлению. Закон, признанный неконституционным, не применяется судами, административными и другими органами государства и таким образом лишается реального значения.

Длительная и очень дорогая процедура доведения дела до верховной судебной инстанции, невозможность предварительного контроля (до вступления закона в силу), сложность самой процедуры и другие причины привели к тому, что в последние десятилетия эта система обеспечения конституционности не получила распро­странения. Некоторые латиноамериканские страны, использовавшие ее ранее, предпочли иной путь, по которому пошли и государства континентальной Европы: создание специальных органов в виде конституционных судов и конституционных советов.

Помимо функций конституционного контроля они выполняют и другие задачи: рассматривают споры о компетенции высших органов государства, в федерациях — споры о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, следят за правильностью выборов президента республики (иногда и депутатов парламента) и проведения референдума, рассматривают обвинения, выдвигаемые против президента и членов правительства, и т. д.

При создании таких органов некоторые государства взяли отдельные элементы от системы общих судов. В Италии наряду с возможностью непосредственного обра­щения в Конституционный суд (эта возможность предусмотрена для определенных органов и должностных лиц) сохраняется порядок «общего права»: сторона в процессе или сам судья, придя к заключению о неконституционности применяемого в процессе закона, могут передать данный вопрос в Конституционный суд. На период его решения дело откладывается.

Другой гибридный элемент — создание в составе Верховного суда особой палаты по конституционному контролю (палаты конституционных гарантий и др.). В таком случае окончательной инстанцией является не Верховный суд, а эта палата, которая формируется особым образом и иногда включает специалистов по конституционному праву (Марокко). В эту палату можно обращаться непосредственно с вопросом о конституционности закона. В соответствии с Конституцией Сальвадора 1983 г. любой гражданин может заявить в конституционную секцию Верховного суда о нарушении его прав, в Японии с таким же иском можно обратиться в Верховный суд.

Конституционные суды не рассматривают уголовных или гражданских дел. В отличие от Верховных судов, которые избираются или назначаются каким-либо одним органом (парламентом, президентом, хотя иногда и при согласии другого органа), конституционные суды, как правило, формируются на основе смешанного предста­вительства с тем, чтобы обеспечить более широкий подход к рассматриваемым вопросам. Согласно Закону о Конституционном суде Испании (1979 г.) последний назначается королем, но по четыре члена в его состав предлагает каждая из палат парламента большинством в 3/5 голосов, два — правительство и два — Генеральный совет судебной власти (аналог французского и итальянского Верховного совета магистратуры). На основе подобных принципов формируются конституционные суды и в некоторых других странах (например, в Турции). Члены конституционных судов обычно назначаются на длительные сроки (9—12 лет), но применяется принцип ротации (на треть или наполовину). В некоторых странах судьи могут быть переназначены без ограничений, в других — только на один срок, в-третьих — вообще не могут быть переназначены.

В конституционном суде процесс контроля протекает по правилам судебной процедуры, решение принимается в совещательной комнате. Нередко дело докладывает предварительно назначенный судом докладчик (например, в Австрии и России), но и в этом случае процесс осуществляется по правилам судебной процедуры. Исключения допускаются только при отклонении жалобы, когда очевидно, что конституция не нарушена.

В отличие от рассмотренных выше органов (общих и конституционных судов) конституционный совет — это не судебный орган. Он рассматривает вопрос о консти­туционности того или иного закона, административного акта и иного мероприятия не путем обсуждения по правилам судебной процедуры (хотя в некоторых странах элементы ее не исключаются), а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов суда по данному вопросу. Это — «система досье», которая используется иногда и в некоторых органах, называемых официально конститу­ционными судами (например, в Тунисе).

Конституционный совет, как и конституционный суд, формируется на смешанных началах. Во Франции, согласно Закону 1958 г., он состоит из 9 членов, назначаемых поровну президентом, председателем сената и председателем нижней палаты парламента. В соответствии с регламентом 1989 г. аналогичным образом (но при участии президента, парламента и верховного суда) создается Конституционный совет в Алжире, состоящий из 7 человек. Есть, однако, и другой порядок: в Тунисе все 11 членов суда назначаются президентом.

Вторая разновидность органов, обеспечивающих общий надзор за законностью — прокуратура. Правда, такие функции она выполняет лишь в некоторых странах (Россия, Китай, Вьетнам и др.). Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде (Конституция Намибии 1990 г). Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства, что нашло прямое закрепление в конституциях Перу, Турции, Сирии. Да и в странах англосаксонского права генеральный прокурор (генеральный атторней) обычно выступает как главный консультант правительства по юридическим вопросам.

Вместе с тем общей тенденцией последних десятилетий стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. По Конституции Сальвадора 1983 г. Генеральный прокурор защищает не только интересы государства, но и права граждан. Он избирается парламентом, что придает ему независимость от испол­нительной власти. В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий прокуратуры связан с концепцией «общего надзора», принятой в социалистических странах и сохраняемой во многих постсоциалистических государствах (Россия, Украина, Казахстан, Чехия, Словакия и др.). Здесь прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, а в России осуществляет надзор за законностью решений и местных представительных органов. Производя контроль, прокуратура не вправе применять какие-либо наказания, давать обязательные указания. Она вносит протест на акт данному органу, где указываются имеющиеся нарушения закона и устанавливается срок для их устранения или отмены опротестованного акта. В случае отклонения протеста прокурора он обращается, как правило, в суд.

Многие страны восприняли такой подход в ограниченном виде. Это относится к тем из них, где прокуратура имеет форму публичного министерства (Франция, Испания, Колумбия и др.). Согласно Конституции Колумбии публичное министерство возглавляется генеральным прокурором, избираемым сенатом на 4 года. Генеральный прокурор наблюдает за исполнением Конституции, законов, судебных решений и актов администрации (ст. 287). Он следит также за эффективным осуществлением административных функций. Составной частью публичного министерства является в Колумбии публичный защитник, выполняющий свои функции под руководством Генерального прокурора.

В последние десятилетия во многих государствах стали создаваться особые органы и избираться (назначаться) специальные должностные лица для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах — частными лицами и объединениями. В отличие от прокуратуры они осуществляют контроль и ведут расследование с точки зрения не только законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедли­вости. Контрольные органы и должностные лица этого рода имеют разные названия: омбудсмен в скандинавских странах, некоторых штатах Индии, в африканской Намибии, в Вануату (Океания), народный (публичный) защитник — в Испании и Колумбии, посредник — во Франции, коллегия народной правозащиты — в Австрии, контрольная палата — в Польше и т. д. Закон Испании о народном защитнике 1981 г. устанавливает, что он уполномочен парламёнтом для защиты прав и свобод и может осуществлять надзор за деятельностью административных органов. Французский посредник, как сказано в Законе 1973 г., оценивает применение законов и других актов с точки зрения справедливости. Но наиболее широкая формулировка о полномочиях омбудсмена содержится в Конституции Намибии. Помимо названных выше полномочий, на него возлагается также расследование жалоб на чрезмерное использование природных ресурсов, деградацию экологической системы, даже если такие действия совершаются частными институтами.

Омбудсмен (народный защитник и т. д.) может избираться и назначаться различными способами. В Испании он избирается на 5 лет парламентом, в Намибии и Вануату — назначается президентом, во Франции посредник назначается декретом Совета министров. В Турции генеральный контрольный совет назначается президентом, а в Австрии коллегия народных правозащитников избирается парламентом.

В подавляющем большинстве стран любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Обнаружив упущения или злоупотребления, омбудсмен указывает на это соответствующему органу или должностному лицу и предлагает их устранить. В случае отказа он может обратиться в органы правосудия или даже к парламенту. Омбудсмен действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе. Во Франции граждане обращаются к посреднику не непосредственно, а через «своего» сенатора или депутата.

Финансовый контроль осуществляется в различных государствах многими традиционными органами. Вместе с тем в последние десятилетия стали создаваться специальные органы общего контроля за финансовой деятельностью министерств, государственных учреждений, публичных предприятий. Речь идет о счетных палатах (например, Австрия), генеральных контролерах (Колумбия), генеральных аудитора (Нигерия) и аналогичных органах и должностных лицах. Отмечается тенденция придавать -этим органам и должностным лицам все более широкие полномочия (особенно генеральным контролерам). Согласно ст. 146 Конституции Перу 1979 г. генеральный контролер рассматривается как автономный государственный орган, возглавляющий систему национального контроля. Упомянутые органы или должностные лица назначаются парламентами, президентами, реже — прави­тельствами (счетная палата во Франции). Они контролируют расходование средств из государственного бюджета, но их деятельность не ограничивается только этим. Генеральные контролеры вправе проверять экономичность и целесообразность административного управления. Одновременно, как устанавливает Конституция Бангладеш 1972 г., «генеральный контролер и генеральный аудитор» (это одно лицо) вправе проверять публичные счета всех учреждений, включая суды, всех властей и должностных лиц. Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей. Однако такие права предоставлены этому органу не везде. В Турции, где Государственный контрольный совет в какой-то мере совмещает некоторые обязанности омбудсмена и финансового контролера, он не может надзирать за эффективностью деятельности администрации в вооруженных силах и судах.

Контроль, осуществляемый этими органами и должностными лицами, неодинаков, счетные палаты проводят тотальную проверку исполнения государственного бюджета, но она занимает много времени и часто неэффективна, так как об исполнении бюджета счетная палата докладывает парламенту уже после принятия нового бюджета, а иногда лишь через несколько лет. Генеральные контролеры осуществляют выборочный контроль: они проверяют отдельные объекты, но такая проверка достаточно глубокая и дает значительные и быстрые результаты. Причем деятельность проверяемого объекта оценивается не только с формальной стороны, а и с точки зрения целесообразности расходования средств.

Сказанное свидетельствует о новой тенденции разделения властей в современных условиях. Идет «отпочкование» новой ветви власти — контрольной. Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поисков. Да и обширные полномочия, которыми наделены контрольные органы, в ряде стран в условиях авторитарных политических режимов оказываются весьма далекими от своего практического воплощения. Однако стоит более внимательно приглядеться к этому процессу.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: