Вопрос 4. Назовите субъектов законодательной инициативы и определите особенности рассмотрения законопроектов, внесенных различными субъектами законодательной инициативы.

На федеральном уровне определены в ст. 104 Конституции РФ. Ими являются Президент РФ, СФ, члены СФ, депутаты ГД, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, по вопросам их ведения. Законодатель, основываясь на положениях Конституции РФ, определяет особенности реализации права законодательной инициативы при внесении в ГД определенных законопроектов. Так, согласно Бюджетному кодексу РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в ГД Правительством РФ.

Субъект, который имеет право на подачу законопроекта, обязан представить следующие документы: пояснительную записку, в которой необходимо изложить суть вносимого законопроекта текст законопроекта, а на его титульном листе должно быть указано, кем данный законопроект вносится список актов законодательства, утрачивающих силу, либо подвергающихся изменению вследствие принятия представленного законопроекта финансово-экономическое обоснование, если оно необходимо решение Правительства, необходимое в определенных ситуациях.

Вопрос о перечне субъектов законодательной инициативы в науке конституционного права остается дискуссионным. Внесение законопроектов депутатами палаты является традиционным правомочием депутатов в большинстве парламентов мира, причем индивидуальным правом каждого депутата в отдельности. На практике это приводит к излишней активности депутатов, внесению очень большого числа законопроектов. Часть из них не является актуальными, а к некоторым депутаты-инициаторы теряют интерес сразу после внесения.

Особой спецификой обладает внесение законопроектов Советом Федерации и его членами. Порядок внесения законопроекта определен гл. 17 Регламента. Совет Федерации, являясь внутрипарламентской структурой, может сам непосредственно вносить проекты. Постановление о внесении законодательной инициативы принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Член Совета Федерации, как и депутат Государственной Думы, вносит законопроект самостоятельно, при этом не требуется согласие других членов Совета или чьего-либо одобрения. Формально член Совета Федерации выступает в личном качестве, а не от имени субъекта. Делегировавшие его органы не вправе давать ему поручения и определять его действия (хотя и пытаются это сделать на основе своих решений). Регламент 1996 года содержал, как нам кажется, обоснованное требование о внесении законопроекта от двух членов, представляющих один субъект РФ, либо от 10 членов Совета Федерации. Несоблюдение этого правила, в частности, может повлечь внесение двух взаимоисключающих законопроектов от представителей одного субъекта РФ.

Особого внимания заслуживает право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъекта федерации. Представительные (законодательные) органы федерального и регионального уровня не состоят в отношениях власти-подчинения, однако орган субъекта федерации может воздействовать на федеральное законотворчество. Важным моментом является то, что в соответствии с Конституцией законотворческая активность субъекта РФ не ограничена сферой совместных полномочий федерации и субъектов. Вместе с тем, результативность законодательных инициатив субъектов РФ крайне низка.

Последними в числе субъектов законодательной инициативы Конституция РФ называет суды. Практика внесение законопроектов судами также невелика (около 1 % от всех законопроектов). Во многом это объясняется тем, что законодательная инициатива ограничена вопросами их ведения. Однако вопросы ведения, например, Конституционного Суда РФ довольно широки. Вместе с тем, этот судебный орган предпочитает поправлять федеральное законодательство своими постановлениями, а не участвовать в его формировании на стадии принятия. Используемый термин «по вопросам своего ведения», видимо, предполагает разделение законодательных инициатив внутри самой судебной власти, поскольку суды – единственный орган правосудия в РФ, соответственно, любой вопрос жизни страны может стать вопросом рассмотрения соответствующего суда.

 

Вопрос 5. Как осуществляется рассмотрение законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ?

Законодательный (законотворческий) процесс проходит в своем развитии несколько стадий:

1. законодательная инициатива. Это право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос о принятии законов и вносить их проекты на рассмотрение Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю времени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно сказать о других государственных органах и гражданах;

2. подготовка законопроектов. Такая подготовка должна начинаться с выявления социальных потребностей в создании правовых норм на основе всестороннего изучения общественной практики, научных данных, предложений государственных органов, политических партий и других общественных объединений, а также отдельных граждан. Готовить проекты нормативных актов могут различные органы. Чаще применяется отраслевой принцип, который далеко не безупречен (проект готовит тог орган, который отвечает за ту или иную сферу). Иногда образуются специальные комиссии по подготовке законопроектов. Кроме того, законопроекты могут подготавливаться и на альтернативной основе;

3. обсуждение законопроекта. Оно происходит на заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, внесшего законопроект на обсуждение. Затем профильный комитет законодательного органа дает свое заключение. Далее депутаты обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки. Проект проходит, как правило, три чтения;

4. принятие закона. Оно осуществляется путем открытого голосования. Голосование может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных законов достаточно простого большинства голосующих, для конституционных — двух третей общего числа депутатов. Закон в течение двух недель должен быть рассмотрен Советом Федерации (который его может одобрить или отклонить), но если рассмотрс- ния не последовало, то закон считается принятым. В двухнедельный срок после этого закон должен подписать Президент, который в свою очередь может наложить на него и вето;

5. опубликование закона. Это помещение полного текста нормативного акта в общедоступном печатном издании, выпуск которого носит официальный характер. Эта стадия — необходимое условие вступления любого нормативного акта в силу, поскольку в противном случае нельзя применять санкции за его неисполнение да и вообще требовать его соблюдения. Публикуются законы в течение 10 дней после их подписания в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете». Там же публикуются и другие российские нормативные акты.

 

Вопрос 6. Выявите особенности законодательного процесса в современной России. Продемонстрируйте на конкретном примере.

 

Законотворческий процесс берет свое начало в Государ­ственной Думе, за исключением особых политических во­просов, которые находятся в компетенции Совета Феде­рации. После окончательного прохождения через Государ­ственную Думу закон направляется в Совет Федерации. Если верхняя палата его отклоняет, закон возвращается обратно в Государственную Думу, где комиссия, состоя­щая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голо­сование по варианту, предложенному комиссией.

После того, как закон получает одобрение обеих па­лат Федерального Собрания, он передается Президенту для подписания. Если Президент не подписывает закон, тот возвращается обратно в Государственную Думу. Она может принять закон с предложенными Президентом поправками просто абсолютным большинством голосов либо преодолеть вето Президента, для чего требуется две трети голосов. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.

Руководящим комитетом палаты является Совет Государ­ственной Думы. Он принимает принципиальные реше­ния, касающиеся повестки дня и действий, необходимых для преодоления тупиковых ситуаций внутри политиче­ских фракций, представленных в Думе. Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соот­ветствии с системой пропорционального представитель­ства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по од­номандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созы­вов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистри­роваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми распо­лагает партийная фракция. Эти привилегии имеют боль­шое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе предсе­дательство в комитетах. Используя площадку Государст­венной Думы, фракции и группы представляют свои за­конопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение.

Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор­мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло­ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен­ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ­ходимо определенным образом проголосовать по во­просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини­рованность.

Каждый депутат является членом одного из комите­тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую­щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен­ного комитета депутаты становятся по собственному же­ланию в зависимости от того, насколько их специализа­ция соответствует профилю комитета.

Формально законопроект рассматривается в трех чте­ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред­ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо­вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз­вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — от­клонить. На этой стадии проходит голосование по законо­проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми­тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за­кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.

В эпоху Путина получила развитие практика, в соот­ветствии с которой большая часть переговоров касатель­но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи­ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра­бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со­гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.

Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выра­зить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполни­тельной власти. Подобная практика стала преобладать ; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание Президента парламенту считается наиболее авторитет­ным изложением президентских законодательных ини­циатив. Рабочие группы по законодательству обычно со­стоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подго­товленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе вни­мательно его рассматривает. Несмотря на то что россий­ская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических реше­ний и достижения консенсуса проводится большое коли­чество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные по­литические решения принимались после длительной дис­куссии внутри бюрократического аппарата.

Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между зако­нодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем со­здания специальных комиссий по рассмотрению проти­воречий. При возникновении разногласий между различ­ными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комис­сий была главной причиной появления большого количе­ства законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собра­ния или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначаль­но отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компро­миссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.

 

⇐ Предыдущая6789101112131415Следующая ⇒

Поделиться: