История прокуратуры в России.

Прокуратура как государственный надзорный орган имеет почти трехсотлетнюю историю своего существования. При этом, на всем протяжении исторического становления и развития российской прокуратуры, ее статус претерпевал существенные преобразования.

Действительно, прокуратура исторически сложилась как исполнительный орган государства, представляющий и защищающий его интересы.

В России официально органы прокуратуры появились в начале XVIII века, однако возникновение органов, контролирующих механизм государственного управления, относится по времени еще к царствованию Ивана Грозного. Царь в течение всего своего правления пытался подавить произвол чиновников, вводя жесткий контроль за их деятельностью.

Однако формы этого контроля были столь же произвольны, как ситуация в сфере управления. Опричнина, не имевшая какой-либо правовой основы, базировалась на принципах внутреннего убеждения самих опричников, что привело к еще большему произволу и жестокости с их стороны.

Сложившаяся ситуация в государстве, политическая и административная необходимость подвели Петра I к мысли об учреждении института фискалов.

Указом от 5 марта 1711 года в России была введена должность фискала, призванного «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего. Основными задачами петровских фискалов становится надзор за распоряжением средствами казны и казенным имуществом, а также выявление чиновничьего и судебного произвола.

Как самостоятельный государственный институт прокуратура была учреждена в1722 году. Прокуратура задумывалась Петром I как надзирающий орган за правопорядком, деятельностью государственных органов, как «око государево». Полиция должна была контролировать даже домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей. Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы.

Таким образом, изначально на прокуратуру была возложена функция защиты прав, причем, в силу традиционно имеющихся факторов, на первом месте стояли интересы императора и государства, а также церковных структур. Однако в равной степени на прокурора возлагалась и обязанность защиты всех тех лиц, которые сами не могут защитить свои интересы.

Петр I в своем Указе от12 января 1722 года предписал «быть при Сенате Генерал - Прокурору и Обер - Прокурору, также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал - Прокурору». Указом Петра I от 18 января 1722 года были учреждены должности прокуроров в надворных судах.

В Указе Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора» было закреплено, что генерал-прокурор действует при Сенате («повинен сидеть в Сенате»), имея в качестве основной своей цели содействие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей. Генерал-прокурор был поставлен над Сенатом, осуществляя надзор («повинен… смотреть накрепко») за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Также генерал-прокурор был наделен полномочиями, позволяющими ему следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. Основной формой прокурорского реагирования на незаконные акты и поступки являлось их опротестование.

Генерал-прокурор, занимая статус помощника императора («сей чин яко око наше») в государственных делах, был призван как непосредственно осуществлять функции государственного надзора (за деятельностью Сената), так и руководить и контролировать аналогичную деятельность нижестоящих по статусу прокуроров («смотреть над всеми Прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, а ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате»).

Таким образом, прокуратура выстраивалась как централизованный орган с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генерал-прокурору, что сохранилось и по сей день.

После смерти Петра I прокуратура существенно утратила свои позиции и была практически упразднена. Началом восстановления ее прежнего статуса явился период правления императрицы Анны Иоанновны. В своем Указе от 2 октября 1730 года императрица Анна Иоанновна предписала «быть при Сенате генерал- и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах - прокурорам и действовать по данной им Должности».Губернские прокуроры были уполномочены опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однако влияние прокуроров на местах было утрачено, и предать прокуратуре прежние позиции, какие она имела при Петре I, не удавалось. Не удалось это сделать и императрице Елизавете Петровне, хотя она своим Указом от 12 декабря1741 года попыталась установить статус прокуратуры на основе Указа Петра I от12 января 1722 года. Существенной проблемой являлся подбор надлежащих кадров (особенно на местах).

Заметных сдвигов удалось достичь Екатерине. Во времена ее правления роль прокуратуры существенно возросла. В задачи прокуроров вменялась не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреждение. Обращает на себя внимание законодательства XVIII в., направленное на борьбу с пьянством, проституцией и нищенством как факторами, способствовавшими уголовной преступности и нарушениями общественного порядка. В приложении помещён ряд указов, предписывавших перевести питейные заведения с главных улиц в переулки, ограничивавших время торговли спиртными напитками, запрещавших торговлю ими около церквей, казарм, учебных заведений, официальных церемоний, народных гуляний и т.д. Однако к продаже спиртных напитков у царизма было двойственное отношение. С одной стороны, торговля ими ограничивалась, с другой - правительство беспокоилось о доходах казны от продажи водки, поэтому в сенатском указе от 12 января 1765 года говорилось, что поскольку кабаки рано закрываются то «от того в сборах не малое помешательство и несбор происходит», и предписывалось увеличить продолжительность времени продажи водки. Генерал-прокурор в своем статусе вновь, как и при Петре I, возвысился над Сенатом. Ему (генерал-прокурору) было поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев и вопросы отправления правосудия. Прокуратура фактически стала высшим органом государственного управления. Прокуроры осуществляли надзор за обеспечением гуманных условий содержания лиц, находящихся под стражей. Усилился статус местных прокуроров.

В период правления Павла I штаты прокуратуры (как в центре, так и на местах) были значительно сокращены. Однако в целом статус прокуратуры оставался «на высоте». Это был активно действующий государственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось практически ни одно важнейшее государственное дело. Круг и разнообразие вопросов, в разрешении которых принимал участие генерал-прокурор, были чрезвычайно широки. Сюда относились дела прокурорские, судебные, административные, финансовые, военные, хозяйственные и др.

С учреждением Манифестом императора Александра I «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 года Министерства юстиции должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. Большое внимание уделялось обеспечению независимости прокуроров на местах. В «Правилах для управления Главнокомандующему действующей армии, в военном положении объявленными» утверждённых императором Александром I ещё 13 марта 1812 года, в губерниях объявленных на военном положении губернаторы, а, следовательно, и полиция переподчинялись главнокомандующему армией и обязаны были выполнять его приказы, он мог смещать чиновников полиции и предавать их военному суду.

В период Судебной реформы1864 года надзорные полномочия прокуратуры претерпели существенные ограничения. Инструкция околоточным надзирателям, утверждённая министром внутренних дел, возлагала на дворников вспомогательные полицейские функции, которые они должны были осуществлять под руководством околоточных надзирателей. Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867 г. По положению о корпусе жандармов были созданы жандармские управления в каждой губернии. Окружные управления объединили деятельность губернских и уездных жандармских управлений, входивших в эти округа. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства.

Однако от судов прокуроры были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору.

Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 года, пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.

После революции составители первого советского ГПК основывались на известном высказывании В.И. Ленина о необходимости «продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в гражданские дела», что применительно к процессу означало, что государство должно иметь максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор. Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 г. «прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс». Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами «классовой линии» при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры.

Таким образом, начиная с тридцатых годов, участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

В конце 80-х - начале 90-х годов концепция прокурорского надзора стала подвергаться пересмотру. Руководящие судебные работники стали выступать против надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами. Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать проведение концепции разделения властей, создание независимой судебной власти. Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полуадминистративному органу, каковым является прокуратура. Принятый в 1992 г. российский Закон о Прокуратуре отказался от ложной концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах. Участие в судопроизводстве рассматривается как одна из форм осуществления прокуратурой своих задач по надзору за верховенством закона, единством и укреплением законности. В новой редакции Федерального закона о Прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. указывается лишь, что «прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов».

В соответствии со ст. 35 Закона о Прокуратуре «прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации» (пп. 3-4).

Прокуратура за рубежом.

По мере формирования современных национальных правовых систем в мире сложились различные модели прокуратуры, особенности которых характеризуются как статусом прокуратуры, так и содержанием ее функций и полномочий.

 

Функции прокуратуры в зарубежных странах сводятся к трем основным:

 

1. уголовное преследование лиц, совершивших преступление;

 

2. поддержание публичного обвинения в суде;

 

3. надзор за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.

 

В состав конституционных институтов прокуратура обычно не входит: в конституциях демократических стран ее упоминание можно встретить редко. Статус прокуратуры регулируется специальными законами и судебно-процессуальным законодательством.

 

Исходя из места прокуратуры в системе государственных органов можно выделить 4 группы стран. Это – страны, в которых:

 

1. прокуратура находится в составе Министерства юстиции;

 

2. прокуратура полностью включена в состав судейского корпуса (магистратуры) и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией;

 

3. прокуратура выделена в самостоятельную отдельную систему и подотчетна парламенту либо главе государства;

 

4. прокуратура или ее прямой аналог вообще отсутствуют.

 

К первой группе стран относятся, в частности, США, Франция, Бельгия, Нидерланды, Дания, Польша, Румыния, Израиль, Япония, Сирия. Несмотря на то, что прокуратура в этих странах входит в состав министерства юстиции, она тем не менее при этом может относиться к органам правосудия, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу. Это имеет отношение к большинству указанных стран, но не относится к США, где атторнеи не «привязаны» к судам и имеют полностью самостоятельный по отношению к судебной власти статус.

 

Во Франции должности Генерального прокурора и министра юстиции разделены, тогда как в США министр юстиции (генеральный атторней) – это одновременно и генеральный прокурор, которому подчинены нижестоящие прокуроры.

 

Прокуратура Японии, организационно входящая в состав Министерства юстиции, строится на принципе единой структуры органов прокурорского надзора. Прокуратура Японии наделена довольно обширными полномочиями: расследование по наиболее важным и сложным уголовным делам с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд, поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом. Наряду с судебным контролем за действиями прокуроров в Японии существует и общественный контроль: в каждом округе из числа избирателей по жребию составляется специальная комиссия по надзору за прокурорами.

 

Ко второй группе стран относятся, в частности Испания, Колумбия, Болгария, Латвия. В Испании данный орган содействует юстиции в защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса, в силу своей функции или по ходатайствам заинтересованных лиц, а также следит за соблюдением независимости трибуналов и защищает в них публичные интересы. Будучи включена в систему судебной власти с функциональной автономией, прокуратура выполняет свою задачу в соответствии с принципами единства действий иерархической зависимости. Органы прокуратуры действуют при судах вплоть до провинциального уровня. Возглавляет их генеральный прокурор государства, назначаемый королем по представлению правительства после заслушивания мнения Генерального совета судебной власти. В иерархии судебной власти он считается вторым лицом после председателя Верховного трибунала.

 

Третью группу стран образуют главным образом социалистические (Вьетнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) и постсоциалистические государства. В этих странах на прокуратуру наряду с упомянутыми выше функциями обычно возлагается функция надзора за исполнением законов (так называемый общий надзор), объектами которого являются государственные органы, как правило относящиеся к исполнительной власти, общественные объединения, хозяйственные организации, разного рода учреждения и физические лица. Прокуратура в этих странах имеет конституционный статус и признается в качестве одного из важнейших органов государства, хотя реальное значение прокурорского надзора за исполнением надзора может быть незначительным. Обычно в социалистических странах прокуратура представляет собой организационно обособленную систему органов, возглавляемую генеральным прокурором.

 

Независимый статус имеют прокуроры в странах Латинской Америки, обладающие административно-финансовой и функциональной автономией. Своеобразием этого региона является организационное разделение органов прокуратуры в зависимости от выполняемых функций. В ряде государств (Колумбия, Эквадор и др.) одни органы прокуратуры выполняют функции уголовного преследования, а другие занимаются надзором за исполнением законов и защитой прав человека.

 

Страны четвертой группы – это Великобритания и ее бывшие доминионы, где прокуратуры как особого государственного органа не существует, а функции, присущие прокуратуре, на практике осуществляют генеральные атторнеи и службы публичных преследований.

 

Полномочия аттонейской службы по уголовному преследованию аналогичны функциям прокуратур других государств, поэтому в литературе аттонейскую службу в странах англосаксонской системы права обычно называют прокуратурой. Аттоней-обвинитель играет большую роль на всех стадиях уголовного процесса и является важной составляющей механизма уголовной юстиции.

 

Прокуратура в большинстве зарубежных стран – это орган, призванный обеспечивать паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Главной задачей прокуратуры является борьба с преступностью.

 

Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти управления.

 

В законодательстве практически всех европейских и других стран закреплены и реализуются принципы объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима или же стремится к независимости от любой внешней власти, в том числе и политической.

 

Особое значение в зарубежных странах отводится взаимодействию органов прокуратуры с полицией.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: