Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР

 

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917г. отмеча­лось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следо­вателей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и част­ной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государствен­ный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представ­лении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, неже­ли в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Не случайно такая идеология получила название «правового нигилизма», который «...подкреплялся и распространял­ся на почве ненависти масс к старой государственности и праву, от­сутствием глубоких традиций демократически организованной госу­дарственной и правовой жизни, общего низкого уровня культуры и правового сознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственного строительства»[76].

По мнению В.Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них — экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культур­ной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизован­ное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной влас­ти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение пол­ного единства социалистической, а точнее революционной, законно­сти невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление советской власти обеспечить ак­тивность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: «...нашим лозунгом вначале был рабочий контроль»[77]. К причинам субъективного свойства можно отнести имев­шийся в это время юридический нигилизм, отсутствие верных новой власти кадров[78].

Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного — единообразия государственного управле­ния и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, от­вечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установлен­ном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в от­ношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специ­ального органа государственной власти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать закон­ность (в узком смысле слова) в стране.

Специфика условий новой экономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос о создании такого государственного органа, который в условиях сложного гражданского оборота смог бы обес­печить неукоснительное проведение законов в жизнь. Требовалось со­здать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законно­сти во всех областях жизни государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственно новым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить на прокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советс­кая прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому при­ступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало зако­ном, который вводился в действие с 1 августа 1922 г.[79] Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от мест­ных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения ис­полкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождав­шаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победы еще предстоит преодолеть.

В круг обязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением в исполнительные комитеты об от­мене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановле­ния через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета»[80]. Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.

Очень важное значение для предупреждения нарушений законно­сти имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоуст­ройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюде­нием законов, непосредственного наблюдения за производством пред­варительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномо­чий дореволюционных прокуроров в отношении должностных лиц судебных мест было наделение прокуратуры (в Положении о судоуст­ройстве РСФСР) правом возбуждать в дисциплинарном порядке про­изводства в отношении всех без исключения лиц, работающих в су­дебных учреждениях республики.

Указанным Положением на прокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений и постановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местных исполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на пред­мет их отмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 т Положение было дополнено главой XII «О государствен­ной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о проку­рорском надзоре 1922 г.

Огромное значение в достижении общих начал в организацион­ном построении прокуратуры и ее деятельности имел общесоюзный законодательный акт — Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.

Прокуроры, сознавая первостепенное значение качества законов, за исполнением которых они осуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и их устранению. В 1924 г. по предложению прокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсуль­тов при юрисконсульте губисполкома и с обязательным участием гу­бернского прокурора или его заместителя. Такие совещания рассмат­риваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных органи­заций, госучреждений для устранения разноречивых толкований зако­нодательства, установления большего единства в его понимании, вы­яснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Такие сове­щания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итого­вом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.

Объективная необходимость и предпосылки наделения прокура­туры самостоятельной функцией участия в законотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия зако­нов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений проявлялась в решениях высшего органа исполнительной власти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства в своей повсе­дневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультах государственных уч­реждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» указывалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики[81].

С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере уго­ловного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народ­ных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной ини­ циативы. А в пункте «а» ст.4 Положения было отмечено, что на проку­ратуру Союза ССР возлагается «...надзор за соответствием постанов­лений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти — Конституции Союза ССР, по­становлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР»[82].

Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образо­вании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из систе­мы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР[83]. Таким образом, процесс централизации прокура­туры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорс­кого надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в гла­ве «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Кон­ституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов про­куратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Пре­зидиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и кон­кретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодатель­но закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые усло­вия для усиления прокурорского надзора[84].

Вообще во второй половине 1950-х—1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и со­зданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладаю­щими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Осно­вы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), Осно­вы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепи­ли юридические принципы, которые имели также большое социаль­ное значение: осуществление правосудия только судом; осуществле­ние правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тотали­тарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих норматив­ных актов.

Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокуро­ру СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесе­ния в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Поло­жение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона «Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, проку­роров союзных и автономных республик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».

Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодатель­ной инициативы, а также правом вносить представления в Президиу­мы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законода­тельное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнени­ях уже действующих тогда были вправе вносить государственные орга­ны, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, посту­пающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокуро­рам законодательной инициативы влекло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также Верхов­ных Советов союзных и автономных республик включить представлен­ный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.

Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х - 90-х гг. прошлого столетия, в тот период - период расширения глас­ности и демократизации всех сторон жизни государства и общества — далеко не все области государственного, экономического и социаль­но-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.

В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголов­но-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческо­го, предпринимательского права. Появились новые составы преступ­лений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подле­жащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе про­курорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального про­курора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение[85].

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме[86]. Аналогич­ные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие зако­нодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект зако­на о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступ­лений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР " О судопроизводстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности[87].

В период перестройки - с мая 1989 г. по июнь 1990 г, - было при­нято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР - 3, в сфере власти и политической системы - 11, в сфере на­ционально-государственного устройства - 5, в сфере экономики - 16, в сфере прав и обязанностей граждан - 12, в сфере правосудия и законности - 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза пре­высило 130, в республиках - от 20 до 100 (в РСФСР - свыше 100, Казахстане - свыше 70, Киргизии - более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета Рос­сии (осень 1991 г. - лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постанов­ления[88].

Вообще период 70-х - 90-х гг. XX в. для органов советской и рос­сийской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Вер­ховного Совета СССР принял Постановление «О внесении измене­ний в Постановление Президиума Верховного Совета СССР " О струк­туре центрального аппарата Прокуратуры СССР" »[89], в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства» в «Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства».

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: