Предложения по улучшению условий функционирования рынка региональных облигаций

 

Важнейшими ограничениями развития субфедеральных и муниципальных заимствований являются:

1) неуверенность в устойчивом экономическом развитии страны и зависимость финансового положения регионов и муниципальных образований от макроэкономической ситуации;

2) проблемы формирования муниципальных бюджетов в условиях ограничения налоговой базы на местном уровне;

3) нормативы, накладываемые Бюджетным кодексом РФ.

В связи с вышеизложенным, неправомерным является утверждение об “отсутствии заинтересованности со стороны местных органов власти” в активной эмиссионной деятельности. Ведь если на общегосударственном уровне не будут приняты меры по улучшению инвестиционного климата в России, регионам-эмитентам, вероятно, вновь придётся расплачиваться звонкой монетой за ошибки государственной экономической политики. Такие меры, как на ближайшую, так и на средне - и долгосрочную перспективу предлагаются, обсуждаются и хорошо известны.

В настоящее время многие регионы и субъекты Российской Федерации имеют дефицитные бюджеты. Причинами являются плохая собираемость налогов и политика федеральных властей по перераспределению доходов в пользу федерального бюджета. В то же время растут тарифы и повышается зарплата бюджетникам. Казалось бы, что города и регионы вынуждены выходить на рынок долгового капитала. Однако ограничения экономического характера вряд ли заставят администрацию субфедерального или муниципального уровня проводить политику, сопряженную с максимальными рисками для собственных бюджетов. Дело в том, что до последнего времени бюджетные ссуды и кредиты являются наиболее дешевым источником финансирования дефицита для регионального или муниципального бюджетов. Кроме того, банковские кредиты, с точки зрения заёмщика - региональной администрации или муниципалитета, остаются пока более выгодными, чем выпуск собственных облигаций. По мнению аналитиков внешнее финансирование в зависимости от целей заимствования создает риски не только для инвесторов, но и для администрации. Так, если финансирование дефицита бюджета и рефинансирование существующего долга как цель заимствования на практике не создает новых рисков по отношению к существующим, то инвестиционные программы означают появление инвестиционных рисков для бюджета. Это происходит потому, что инвестиционные расходы за счёт соответствующей эмиссии СМО смещают баланс регионального или муниципального бюджета в сторону большего дефицита (меньшего профицита).

Во-первых, внешние рынки заемных ресурсов стали практически недоступными. Во-вторых, заимствования могут осуществляться только с целью покрытия дефицита бюджета, хотя есть теоретическая возможность займа на рынке СМО в целях реализации инвестиционных проектов. В-третьих, объём государственного долга региональной администрации и муниципалитета не может превышать размеров его собственных доходов без учёта поступлений из бюджетов других уровней. В-четвертых, размер расходов на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15% объема расходов МО. В-пятых, дефицит бюджета не должен превышать 15% доходов бюджета субъекта федерации или МО без учёта финансовой помощи бюджетов других уровней. В-шестых, займы должны погашаться в установленные сроки и не могут превышать 10 лет.

Таким образом, возможности регионов и особенно муниципальных образований по использованию заимствований на рынке СМО (и не только) в качестве дополнительных финансовых источников в последние годы существенно ограничены. Однако такая потребность в займах обусловливается растущими обязательствами муниципальных образований по жизнеобеспечению населения, недостатком средств для решения стратегического развития муниципальных образований и неравномерностью поступления платежей в местные бюджеты.

В новейшей истории рынка СМО России есть положительный пример Москвы и Санкт-Петербурга, которые относятся к числу ярких приверженцев привлечения заемных ресурсов в городскую экономику. Выпуск займа позволил им не только с честью выйти из тяжелейшего финансового кризиса 1998 г. и профинансировать значительную часть бюджетных расходов, но и привлечь к региону внимание крупных, в том числе западных, инвесторов. Благодаря созданной в Москве инвестиционно-заемной системе в экономику города удалось привлечь в 1997-2001 гг. почти 3 млрд. долларов. Данная система ориентирована на обслуживание процессов расширенного воспроизводства региональных и местных экономик.

На какого же инвестора могут ориентироваться эмитенты на рынке региональных облигаций? Справедливо считается, что развитие российского фондового рынка в целом невозможно без увеличения роли частных инвесторов. Население — это тот инвестор, на которого местная власть может рассчитывать, если она планирует достичь экономического роста. Частным вкладчикам ближе и понятнее цели субъекта Федерации и МО, нежели федеральной власти. У них больше возможности самим оценивать и прогнозировать результаты соблюдения “местным эмитентом” обязательств по облигациям граждан.

Однако влияние мелких инвесторов на российский рынок ценных бумаг сдерживается рядом существенных обстоятельств. Это, прежде всего, низкий уровень жизни россиян. По валовому национальному доходу на душу населения Россия уступает Швейцарии в 17 раз, США в 14 раз, Германии почти в 12 раз, Польше, Малайзии в 2 раза, Турции в 1, 3 раза. И несмотря на рост уровня жизни в последние годы, доля сбережений в доходах россиян продолжает сокращаться.

Второе обстоятельство заключается в высоком уровне инфляции, благодаря которой российские инвесторы почти всегда остаются в минусе против правительства как заемщика.

Далее, доверие населения, как к государству, так и частным финансовым институтам изрядно подорвано в результате кризиса, шоковой терапии и дефолта. По причинам сравнительной бедности и постоянного ожидания очередных потрясений россияне вкладывают свои скудные сбережения не в ценные бумаги, а несут их в обменные пункты и Сбербанк.

Доверие – основа любого рынка, а гласность – основа доверия. Это, конечно, прописные истины. Но как показывает практика, видимо, не все их знали, особенно на начальном этапе развития рынка региональных облигаций.

Когда в 1999 году впервые было проведено исследование «Кредитоспособность органов власти субъектов Федерации» только 11 регионов из 87 опрошенных предоставили информацию о размере и структуре своего госдолга. Остальные искали и «находили» всевозможные оправдания отказу. Вот несколько примеров.

Астраханская область: «Представление запрашиваемой вами информации, противоречит условиям заключенных обладминистрацией кредитных договоров, что влечет за собой применение значительных штрафных санкций».

Волгоградская область предварила ответ требованием объяснить зачем нужны эти сведения.

Мурманская область: «Департамент финансов считает нецелесообразным ее выполнять, поскольку запрашиваемые данные не предусмотрены установленными формами отчетности по исполнению консолидированного бюджета и т.д.».

Еще раз повторюсь, это было лет шесть-восемь назад. К настоящему времени в вышеперечисленных регионах подобных проблем не встречается.

Когда в 2007 году был проведен очередной, уже седьмой по счету опрос, количество регионов, ответивших полно и достоверно (достоверность проверялась путем сопоставления полученных материалов с данными Минфина России и других ведомств) достигло 53, что почти столько же, сколько и годом раньше. Представляется, что ресурс роста числа ответов (напомним, что в 1999 году их было всего 11), исчерпан. Судя по всему, депутатский запрос, а именно так в последние три года оформляются обращения в регионы, уже не производит должного эффекта на чиновников и, видимо, недостаточен, чтобы добиться 100-процентного участия регионов в исследовании. В качестве некоторого оправдания вспомним, что даже сам Минфин не всегда получает 100% ответов на свои обращения в регионы.

Но при этом из года в год количество регионов, чьи администрации упорно не желают раскрывать запрашиваемую информацию о структуре госдолга, все же сокращается. И к настоящему времени их осталось только семь. Это органы власти Орловской, Саратовской и Тюменской областей, республик Кабардино-Балкария и Северная Осетия, Хабаровского края и Корякского автономного округа, ни разу не ответившие на официальные запросы.

Как показывает практика долгое время одной из весомых причин негласности был элементарный беспорядок в учете долгов. Рассмотрим несколько примеров.

Правительство Санкт-Петербурга, известное передовыми бюджетно-финансовыми новациями, тем не менее учет своей задолженности одно время вело без поручительств и гарантий, а валютные долги – по курсу заимствования, а не по текущему, реальному. В результате, после вступления в силу Бюджетного Кодекса и вызванного этим пересчета, официально признаваемый госдолг на 1.01.2000 г. одномоментно увеличился в три с лишним раза с 4, 1 млрд. рублей до 14, 8 млрд.

Правительство Москвы после августа 1998 г. долгое время вело учет валютных заимствований по курсу «до валютного кризиса», несмотря на то, что текущий курс превышал докризисный в два-три раза. В результате было обеспечено формальное соблюдение одного из требований Московской городской Думы — так называемого «предельного объема заимствований», установленного в рублях. Вместе с тем именно Москва была пионером наведения порядка в области заимствований. Она первой в России создала Единый реестр долговых обязательств города и, хотя и объявила его содержание информацией служебного пользования, но все же все интересующиеся могли получить специальную выписку из реестра. Первой в России централизовала принятие решений о привлечении заимствований на уровне Правительства города и была первой, кто публично и недвусмысленно заявил о своей безоговорочной приверженности взятым на себя обязательствам.

В некоторых территориях бюджетные учреждения де-факто имели право самостоятельного привлечения заемных средств наравне с центральным аппаратом органа власти. В других – встречались случаи несогласованности действий первых лиц органа власти при привлечении заемных средств, когда каждый например из заместителей главы региона проводил свою собственную заемную политику, не координируя ее ни с кем. Иногда правоустанавливающие документы терялись. Так, например, в 1998 г. Ярославская область и Внешэкономбанк РФ спорили друг с другом о наличии поручительства области за один из местных лакокрасочных заводов. Область утверждала, что она обязалась, а банк – что ничего не знает о такой гарантии.

К настоящему времени, если брать «среднюю температуру по больнице», в долговом хозяйстве регионов порядок в целом наведен. Но проблемы остаются. Так, Минфин России одно время публиковал на своем официальном сайте данные о размере и структуре госдолга регионов, собираемые с регионов при сдаче ими бюджетов в Минфин. Но поскольку к этим данным у профучастников тут же возникало очень много вопросов, а заставить регионы подавать более достоверную информацию Минфин не имел полномочий, то он благоразумно прекратил публикацию. Хотя и использует эти данные для внутреннего пользования.

На мой взгляд, в ближайшие 3-5 лет региональный рынок облигаций в России сможет все же стать одним из основных источников финансирования. Но для этого должны быть следующие необходимые условия: стабильная экономическая ситуация, упрощение процедуры регистрации облигаций, " привыкание" менеджмента компаний к финансовым рынкам в целом и облигационным займам в частности, приход на рынок коллективных инвесторов.

Так в частности, не дожидаясь завершения основных процессов перераспределения доходной и налоговой базы, введения в действие Закона № 131-ФЗ во всех регионах в полном объеме, завершения объединения регионов и т. д., для дальнейшего развития рынка муниципальных и корпоративных облигаций необходимо решить следующие основные вопросы:

- создать стимулы и устранить антистимулы в законодательстве для повышения долговой емкости бюджетов муниципальных облигаций за счет роста собственных налоговых и неналоговых доходов;

- создать стимулы и устранить антистимулы в законодательстве для повышения инвестиционной емкости бюджетов региональных облигаций: активизировать разработку стратегий развития, инвестиционных программ; содействовать развитию инвестиционного сектора администраций МО, созданию региональных и муниципальных инвестиционно-заемных систем; стимулировать проведение администрациями активной политики долгового финансирования инвестиционных программ;

- доработать Закон № 94-ФЗ, сделав его более эффективным для администраций при их взаимодействии с кредитным рынком;

- приступить к эффективному развитию, а не только " лакировке" законодательной базы рынка облигаций в комплексе. Одной из актуальных потребностей является необходимость в разнообразии финансовых инструментов рынка СМО. Для муниципальных облигаций важную роль могли бы сыграть проектные облигации, иначе нулевая долговая емкость муниципальных бюджетов еще очень долго не позволит им заимствовать в рамках единственного имеющегося сегодня у них инструмента - облигаций общего покрытия;

- создать специальные консалтинговые компании для оказания консультационной помощи эмитентам, для выхода на рынок облигаций;

- упростить процедуры выпуска облигаций.

07.11.2008 года банковский комитет Госдумы одобрил поправки в закон «О рынке ценных бумаг», которые отменяют регистрацию отчета об итогах выпуска корпоративных облигаций, если размещение осуществляется с участием третьих лиц. Для начала торгов бумагами эмитенту достаточно будет уведомить Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР). Законопроект отменяет регистрацию отчета об итогах выпуска, если услуги по размещению облигаций оказывает брокер. Согласно поправкам, обращение облигаций может начаться сразу после предоставления эмитентом уведомления в регистрирующий орган, то есть в ФСФР. Участие брокера служит «дополнительной гарантией и методом контроля за надлежащим соблюдением эмитентом процедур размещения облигаций», а освобождение эмитентов облигаций от обязанности регистрировать отчет об итогах выпуска сыграет на руку инвесторам, снизив их риски, полагают депутаты.

Сейчас ситуации, при которых эмитент выполняет функцию организатора, являются исключением: как правило, эмитент прибегает к услугам третьих лиц, соглашаются аналитики. Участники рынка поддерживают принятие поправок. Отмена регистрации отчета упростит выход облигаций на вторичные торги, когда выпуск завершен, но спекулировать бумагами еще нельзя. Ускорение процесса повысит интерес к облигациям. Впрочем, по мнению некоторых аналитиков, для рынка гораздо важнее упростить регистрацию выпуска облигаций, которая также занимает 30 дней.

Сейчас от регистрации выпуска, проспекта и отчета об итогах выпуска освобождены только эмитенты биржевых облигаций при условии, что они существуют не менее трех лет и прошли процедуру листинга;

- создать специальную биржевую площадку для небольших по объему выпусков как муниципальных, так и корпоративных облигаций. В 2008 г. на российском рынке ценных бумаг, на базе отечественных бирж ММВБ и РТС началось развитие площадок альтернативных инвестиций, наподобие Лондонской AIM. Например, площадка RTS start на ФБ РСТ предназначена для выхода на рынок компаний с капитализацией до 3 млрд руб. для проведения IPO и размещения выпуска КО объемом до 500 млн руб. Эмитенты СМО с собственными годовыми доходами бюджетов от 1 до 3 млрд руб. являются своеобразным аналогом таких компаний. Их немало среди СРФ и МО. Средний объем их облигационных выпусков составляет 200-300 млн руб. Актуален также объем в 50-200 млн руб. Им может понадобиться упрощенный режим доступа на биржу - за ними, в отличие от корпоративных эмитентов, стоит Минфин. Им нужны инвесторы, готовые работать с небольшими займами;

- развивать многие другие направления, содействующие развитию рынка региональных облигаций, например ускорить вступление в силу права СРФ на внешние займы, стимулировать организацию рублевых еврозаймов СРФ и пр.;

- и главное - государству следует изменить свое отношение к рынку региональных облигаций, свою политику ограничения возможности самостоятельного заемно-инвестиционного развития рынка.

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться: