Региональное сотрудничество в области прав человека

 

Наряду со сложившейся системой универсального сотрудничества государств в области прав человека такая деятельность осуществляется и на основе региональных соглашений. Региональное сотрудничество дополняет формы универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно обеспечивает основные права и свободы человека.

Согласно ст. 52 и 53 Устава ООН, региональные организации должны были создаваться для мирного разрешения «местных споров», а также для применения принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Однако вскоре после принятия Устава ООН стали создаваться и организации, цель которых – защита прав и свобод человека на региональном уровне. Такие организации учреждены на всех континентах за исключением Азии.

1. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Старейшей региональной организацией является Совет Европы. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами были принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сентября 1953 г. Спустя 25 лет после принятия Конвенции ее участниками стали все члены Совета Европы.

Как подчеркивается в преамбуле Конвенции, ее участники поставили перед собой цель предпринять «первые шаги» для осуществления «некоторых прав», перечисленных во Всеобщей декларации прав человека. И действительно, в Конвенции содержится лишь часть прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство созданной системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется новыми документами. Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав.

Однако ценность Европейской конвенции состоит не в зафиксированных правах и свободах, а в создании механизма их имплементации.

«Ценность Конвенции, – пишет французский ученый К. Васак, – определяется фактически ее механизмом, а не правами, которые она защищает». Впервые в истории человечества, подчеркивает он, существует международный механизм, который функционирует вне государства и «выражает общие ценности всего человечества»¹. Этот механизм, по определению других ученых, является «уникальным, жизненным и развивающимся».

Какова же сущность механизма имплементации, созданного Европейской конвенцией? На основании этой Конвенции были образованы два органа – Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека, которые наделены полномочиями по рассмотрению жалоб как государств, так и отдельных лиц. Любое государство-участник может направить в Комиссию жалобу о том, что другая сторона нарушает положение Конвенции (ст. 24). Комиссия правомочна рассматривать также жалобы отдельных лиц, неправительственных организаций и групп лиц о нарушении их прав государствами – участниками Конвенции. Жалобы рассматриваются только в том случае, если государство, против которого они поданы, признало подобную компетенцию Комиссии (ст. 25). В настоящее время все члены Совета Европы признали такую компетенцию не только Комиссии, но и Суда.

Механизм рассмотрения жалоб, поданных в Комиссию, довольно сложный. Прежде чем принять жалобу к рассмотрению по существу, Комиссия должна удостовериться, что исчерпаны все доступные внутригосударственные средства правовой защиты и не истек 6-ме сячный срок после принятия решения на национальном уровне (ст. 26). Не принимаются к производству анонимные жалобы, а также те, которые уже расследовались Комиссией или рассматриваются в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования (ст. 27). Комиссия не рассматривает жалоб, содержащих требования о признании прав, не перечисленных в Конвенции или же не признаваемых государствами-участниками. Ряд критериев приемлемости жалоб сформулирован широко и недостаточно определенно, что дает Комиссии возможность отвергать многие из них. В п. 2 ст. 27 Конвенции среди таких критериев упоминаются «недостаточная обоснованность» жалобы, «злоупотребление» правом на подачу жалобы и т.п. Но даже приняв жалобу к рассмотрению, Комиссия может впоследствии отвергнуть ее, если в ходе расследования обнаружатся основания, перечисленные в ст. 27 Конвенции. Такие громоздкие и недостаточно четкие критерии приемлемости жалоб дают возможность «фильтровать» поток индивидуальных жалоб, с которыми не справится ни один орган.

После принятия жалобы Комиссия переходит к рассмотрению ее по существу, а в необходимых случаях проводит расследование. Она оказывает добрые услуги заинтересованным сторонам в целях дружественного разрешения спора. Если такое решение не достигнуто, Комиссия направляет Комитету министров Совета Европы доклад, содержащий ее заключения по вопросу о нарушении Конвенции и такие рекомендации, которые она признает необходимым сделать (ст. 31). Получив доклад Комиссии, Комитет министров прежде всего решает вопрос о том, была ли нарушена Конвенция (п. 1 ст. 32). В случае утвердительного ответа он обязывает соответствующее государство принять в течение определенного времени предписанные ему решением Комитета меры. По истечении этого периода в случае невыполнения государством вынесенных предписаний Комитет решает вопрос о том, какие дополнительные меры должны быть приняты для выполнения его первоначального решения. Это решение Комитета принимается большинством в две трети голосов его членов (п. 3 ст. 32). Комитет министров рассматривает жалобы лишь в том случае, если они не были переданы в Европейский суд по правам человека. Дела в этот Суд передаются как Комиссией по правам человека, так и государством-участником.

Созданный на базе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод контрольный механизм был в значительной степени результатом компромисса. В годы его создания члены Совета Европы не были готовы к отказу от части своих суверенных прав, переводу наднациональной защиты прав человека на более высокий уровень и предоставление индивиду права на прямой доступ в Суд. Сейчас такие условия созрели. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли протокол №11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который предоставил права индивиду, неправительственным организациям и группам лиц направлять петиции непосредственно в суд. Этот протокол вступит в силу через год после того, как все государства – участники Конвенции согласятся с ним путем подписания и ратификации. Согласно протоколу Европейская комиссия по правам человека упраздняется и единственным органом будет Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и большие палаты из семнадцати судей[5]. Вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комитетами из трех судей. Это вызвано тем, что поток жалоб постоянно возрастает, особенно в связи с ростом членов Совета Европы, и комитеты смогут быстро и эффективно решать вопросы о приемлемости индивидуальных жалоб. Сами же дела решаются палатами. Большие палаты обсуждают наиболее серьезные вопросы интерпретации Конвенции, а также дела, переданные ей по требованию участвующих в споре сторон. Решения Суда обязательны для государств-участников, и за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы. Таким образом, созданный в соответствии с Европейской конвенцией и протоколом №11 механизм является, по сути дела, наднациональной властью. Его учреждение потребовало от государств – членов Совета Европы отказаться от сложившихся стереотипов и абсолютизации государственного суверенитета. Решения Суда, имеющие значение прецедента, оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского права. Ими в повседневной практике руководствуются судебные органы государств-участников. Члены Совета Европы постоянно корректируют свое законодательство и административную практику под влиянием решений Суда. Отвергая законность национальных судебных решений, Европейский суд побуждает законодателя пересматривать действующее законодательство и практику его применения.

Любое государство, вступающее отныне в Совет Европы, должно не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека.

Деятельность контрольного механизма, созданного в рамках Совета Европы на основании многочисленных европейских конвенций, способствует унификации юридических систем всех стран Европы в области защиты основных прав и свобод человека.

Сейчас, когда Россию приняли в Совет Европы, особенно важно привести российское законодательство и правоприменительную практику в полное соответствие с европейскими стандартами. Принятие России в Совет Европы несомненно ускорит этот процесс. Вместе с тем необходимо учитывать негативный опыт Советского Союза, когда наша страна ратифицировала международные соглашения и в течение многих лет так и не приводила свое законодательство и правоприменительную практику в соответствие со взятыми на себя международными обязательствами. Поэтому сейчас, после ратификации нашей страной Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, на наш взгляд, Совету Европы и России по взаимной договоренности установить строго определенный срок, в течение которого российское законодательство и правоприменительная практика будут приведены в соответствие с европейскими стандартами.

И наконец, чтобы избежать наплыва частных жалоб в Европейский суд, необходимы четко работающие эффективные механизмы защиты прав и свобод человека, а также система гарантий реализации принимаемых законов.

2. Хельсинкский процесс. Наряду с Советом Европы значительное место вопросы прав человека занимают в деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Это Совещание, которое объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду, является наиболее представительной европейской региональной организацией, которая начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Первый этап этой работы завершился 1 августа 1975 г. подписанием Хельсинкского Заключительного акта. Один из четырех основных разделов Заключительного акта, в котором были зафиксированы совместные договоренности стран-участниц на основании консенсуса, относится к гуманитарному сотрудничеству европейских государств и правам человека.

В этом Акте государства – участники Совещания специально отметили «всеобщее значение прав человека и основных свобод, уважение которых является существенным фактором мира, справедливости и благополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами». Они взяли на себя обязательство уважать основные права и свободы человека без различия расы, пола, языка и религии и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав (принцип VII).

Хельсинкский Заключительный акт определил направления и конкретные формы сотрудничества государств в различных областях, относящихся к правам человека, включая образование, культуру, информацию, контакты между людьми. Он явился той основой, на которой вот уже много лет развивается плодотворное сотрудничество государств Европы, США и Канады в области прав человека.

На Общеевропейской встрече в верхах в Париже (1990 г.), а также на встречах представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшихся в Белграде (1977–1978 гг.), Мадриде (1980–1983 гг.), Вене (1986–1989 гг.), Копенгагене (1990 г.), в Москве (1991 г.), были разработаны и приняты конкретные решения по развитию сотрудничества европейских государств, США и Канады в сфере прав человека.

В ходе обсуждения предложений по контролю за выполнением государствами своих обязательств по правам человека государства – участники Венского совещания, приняв в 1989 г. Итоговый документ Венской встречи, решили, что в своих взаимоотношениях они будут обмениваться информацией и отвечать на запросы друг друга о ситуации с правами человека на их территории. Они также согласились проводить двусторонние встречи с другими государствами-участниками в целях изучения вопросов, относящихся к человеческому измерению СБСЕ, включая ситуации и конкретные случаи, связанные с нарушением прав отдельных людей. К этим ситуациям и конкретным случаям любое государство может привлекать внимание других участников СБСЕ. Все материалы по обмену информацией и изуче нию конкретных случаев по желанию любого государства-участника могут представляться на последующие Совещания СБСЕ.

Эти процедуры постоянно дополняются новыми институтами и структурами. Развернутые решения по этому вопросу были приняты, в частности, в Праге в 1992 г.

В Парижской хартии для новой Европы предусматривалось создание Парламентской ассамблеи СБСЕ, в которую должны войти члены парламентов всех государств-участников. В рамках этого парламента могли бы быть созданы специальные органы с полномочиями рассматривать отдельные нарушения основных прав и свобод человека и принимать обязательные по ним решения.

В перспективе, по-видимому, возможно и объединение существующих в Европе региональных органов в единую организацию, в которую войдут все государства Европейского континента. Этот процесс практически происходит уже сейчас путем вступления в члены Совета Европы восточноевропейских государств, что неизбежно приведет к реорганизации всех европейских региональных организаций[6].

Политические события конца 80-х – начала 90-х гг. на востоке Европы кардинальным образом изменили геополитическую карту этого континента. Социально-политические различия западноевропейских и восточноевропейских государств стали стираться. Постепенно зреют политические предпосылки интеграции всей Европы, что неизбежно приведет к образованию единого европейского правового пространства и созданию условий для эффективной защиты основных прав и свобод человека на этом континенте.

3. Межамериканская конвенция по правам человека. Интеграционные процессы, происходящие на Европейском континенте, уникальны. В других регионах мира они еще далеки от европейских. Межамериканская конвенция по правам человека, которая была принята 20 ноября 1969 г. на Межамериканской дипломатической конференции в Коста-Рике, во многом скопирована с Европейской конвенции. Лишь 12 из 19 латиноамериканских государств, участвовавших в конференции, подписали этот документ. Не поставили своей подписи под Конвенцией и США.

Потребовалось почти 10 лет, чтобы 11 государств ратифицировали ее, она вошла в силу в 1978 г. На 1 января 1994 г., т.е. 25 лет спустя после принятия Конвенции, все еще не все государства, входящие в Организацию Американских государств (ОАГ), ее ратифицировали.

Перечень прав и свобод, провозглашенный в Межамериканской конвенции, ограничен лишь традиционными гражданскими и политическими правами. Более того, в ней не нашел отражения ряд прав и свобод, закрепленных в Пакте о гражданских и политических правах, таких как право народов на самоопределение, право этнических, религиозных и языковых меньшинств пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию, исполнять свои обряды, а также пользоваться родным языком и др. В Конвенции нет перечня основных социально-экономических прав. Статья 26 этого документа содержит лишь общее пожелание об их «последовательной реализации».

Согласно Межамериканской конвенции по правам человека полномочия по контролю за выполнением обязательств, взятых государствами-участниками, возложены на Межамериканскую комиссию и Межамериканский суд по правам человека. Их функции во многом заимствованы из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Деятельность этих органов оказалась практически неэффективной. За годы своего функционирования Суд, например, вынес меньше десяти консультативных заключений и решений. Первое решение Суда было вынесено лишь 29 июля 1988 г., т.е. через 10 лет после вступления в силу Межамериканской конвенции по правам человека.

Многие западные ученые признают не реалистичность этого документа, хотя все перечисленные в нем права «срочно нуждаются в международной защите». Как подчеркивает вице-президент Межамериканского суда по правам человека американский профессор Т. Бургенталь, «политическая реальность Американского континента и тот факт, что в регионе нет политической стабильности, очевидно, влияют на защиту прав человека. Политическая нестабильность региона, причин которой много и которая выражается в циклических и часто насильственных потрясениях… делает рискованным предсказание относительно будущей эффективности межамериканской системы в области прав человека». Функционирование региональной системы защиты прав человека, созданной на основе Межамериканской конвенции по правам человека, свидетельствует о ее неэффективности, определяемой нестабильностью политических режимов в ряде государств данного региона.

Межамериканская конвенция составлена в отрыве от реальной жизни и социально-экономических условий, сложившихся на Латиноамериканском континенте. Народы ряда стран Латинской Америки лишены не только социально-экономических, но и элементарных гражданских и политических прав. В этих странах многие лица являются жертвами репрессий, томятся в тюрьмах и концлагерях, подвергаются пыткам. А ведь эти государства ратифицировали Межамериканскую конвенцию по правам человека, взяв, таким образом, обязательство соблюдать закрепленные в ней права и свободы человека.

Сравнительный анализ деятельности европейских и американских региональных органов по защите прав человека свидетельствует о том, что только на основе схожести политических систем, их политической и правовой стабильности, исторического опыта, близости уровней социально-экономического развития, общих правовых традиций возможна их эффективная деятельность. Указанные факторы во многом объясняют, почему функционирование Европейской комиссии и Суда по правам человека оказалось намного успешнее, чем деятельность аналогичных органов на Латиноамериканском континенте. Не случайно в Азии до сих пор нет региональных органов по правам человека. Многие ученые и государственные деятели этого континента считают, что в связи с отсутствием в Азии политической, социально-экономической и культурной гомогенности между государствами нет оснований для учреждения регионального механизма по правам человека. Усилия государств региона, по их мнению, должны быть сосредоточены на вопросах политического и культурного развития. Это, однако, не означает, что нужно отказаться от создания регионального механизма защиты прав человека в Азии. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно призывала государства тех регионов, в которых отсутствуют такие органы, рассмотреть возможность заключения соответствующего соглашения.

4. Африканская хартия прав человека и прав народов. В отличие от азиатских африканские государства создали в 1981 г. региональную организацию по правам человека, приняв Хартию прав человека и прав народов, положения которой учитывают специфику континента и задачи государств-участников. В этом документе на первый план выдвигаются вопросы самоопределения, борьбы с колониализмом, с иностранным господством, проблемы социально-экономического и культурного развития, осуществления суверенных прав над природными богатствами и ресурсами. Значительное место в Хартии заняли такие права народов, как право на международный мир и безопасность, право на развитие, право на благоприятную окружающую среду и другие права, имеющие особое значение для ликвидации остатков колониализма и свободного развития африканских народов. Хартия предусмотрела создание только Комиссии прав человека и прав народов.

Эта Комиссия ежегодно проводит свои сессии. Согласно ст. 62 Хартии, государства-участники обязуются каждые два года представлять доклады о законодательных и иных мерах, принятых ими для обеспечения прав и свобод, предусмотренных в Конвенции. Функции Комиссии сформулированы лишь в общих чертах, и в Хартии не содержится положений о полномочиях этого органа принимать какие-либо рекомендации или решения по обсуждаемым докладам. На практике Африканская комиссия формулирует лишь предложения по законодательному обеспечению тех или иных прав и свобод, предусмотренных в Хартии.

В этом документе в отличие от Европейской и Межамериканской конвенций проводится различие между сообщениями о единичных нарушениях прав индивидов и теми, которые «свидетельствуют о существовании многочисленных случаев массовых и грубых нарушений прав человека и прав народов» (ст. 58). Если Африканская комиссия на основании изучения сообщений приходит к выводу о наличии в той или иной стране систематических нарушений прав человека и прав народов, она извещает об этом Ассамблею глав государств и правительств. По поручению Ассамблеи Комиссия проводит «всестороннее» расследование таких случаев и представляет ей свой доклад с выводами и рекомендациями. За первые 10 лет функционирования Комиссии она получила 34 сообщения о массовых нарушениях прав человека.

Все сообщения рассматриваются конфиденциально до тех пор, пока Ассамблея глав государств и правительств не примет иного решения. Сообщения, свидетельствующие об отдельных нарушениях прав и свобод человека, Комиссия не рассматривает.

Анализируя сотрудничество стран Африки в области прав человека, африканские юристы отмечают, что в основе такого сотрудничества находятся вопросы развития, борьбы с колониализмом и расизмом.

Создана и Постоянная арабская комиссия по правам человека. Основное внимание в ее работе уделяется вопросам борьбы с нарушениями прав человека на оккупированных Израилем территориях[7].

Процесс продвижения к демократии в Африке развивается весьма сложно и противоречиво. На этом континенте имеется немало лидеров, которые считают, что примат права в жизни страны и уважение основных прав и свобод – это принципы, применимые лишь к европейским понятиям демократии. Они абсолютизируют роль государственного суверенитета и делают акцент на особые традиции Африканского континента.

И все же для демократически ориентированных политических лидеров Африки становится все очевиднее, что политический плюрализм, многопартийность, демократические выборы, экономические реформы – единственно возможный путь развития стран континента. Опыт, накопленный на Европейском континенте, неизбежно со временем будет распространяться и на другие регионы мира с учетом специфических условий развития расположенных там государств.

 

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: