Принципы централизма и единства прокурорского надзора

 

Прокурорский надзор за исполнением законов осуществля­ется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-террито­риальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законнос­ти в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотче­тен вышестоящему с общим подчинением Генеральному проку­рору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целена­правленность. Генеральный прокурор России обеспечивает вер­ховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор — в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают с принципом не­зависимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало[62]. Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и дея­тельности прокурорских органов. Если с принципом независи­мости связывается признание их самостоятельности по отноше­нию к различным органам государственной власти и управле­ния, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурор­ского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзор­ных функций. Как показывает практика, в деятельности ниже­стоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость при­нятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким об­разом, централизм, с одной стороны, является средством обес­печения независимости прокуроров, а с другой — способом обеспечения единства законности в государстве.

Между тем в связи с сепаративистскими тенденциями в не­которых республиках в составе РФ наблюдаются существенные посягательства на централизацию прокурорской системы. Так, в конституциях республик Татарстан (ст. 156), Башкортостан (ст. 144), Тува (ст. 95) установлено, что полномочия, организа­ция и порядок деятельности органов прокуратуры определяют­ся республиканскими законами. Это означает, что прокурор­ские органы названных республик выведены из подчинения Ге­неральной прокуратуры и образуют особые системы. И как следствие — назначаются республиканские прокуроры не Гене­ральным прокурором РФ, как это предусмотрено ст. 129 Кон­ституции РФ, а республиканскими законодательными органа­ми. Обособилась также и прокуратура Республики Ичкерия. Такие «нововведения» — посягательства на целостность централизованной системы прокурорских органов РФ и самого Рос­сийского государства. Подчиняясь республиканским законода­тельным органам, прокуратуры республик не будут надзирать за исполнением законов РФ, ибо их назначение — обеспечивать исполнение республиканских законов. Может сложиться ситуа­ция, когда законы РФ вообще не будут применяться на территории этих республик. А если учесть также, что прокуро­рами в них станут представители «элитных» наций, национа­лизм может проявиться в самой яркой форме: не будет обеспе­чено ни верховенство общероссийских законов, ни единство законности в стране.

Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.

Централизм применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.

Первое существует внутри прокурорской системы и заклю­чается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего про­курора вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ.

Прокурорская система не может функционировать изолиро­ванно, в отрыве от органов, направляющих работу всего государственного аппарата. Необходимость ее строгой централи­зации обусловила второй вид подчинения — подчинение высшим органам государственной власти РФ — Федеральному Собранию и Президенту. Названные органы назначают Генерального прокурора, осуществляют руководство прокуратурой в целом, ставят перед ней соответствующие задачи. Каждая система государственных органов подотчетна центру, специфика же про­курорской системы заключается в подчинении только высшим органам центральной власти Российской Федерации. Можно вы­делить еще одно своеобразное внешнее подчинение. В п. 3 ст. 129 Конституции РФ отмечается: «... прокуроры субъектов Россий­ской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами». В таком согласовании имеется лишь косвенное подчинение. Уполномоченные органы указан­ных субъектов дают согласие на назначение тех лиц, которым они доверяют, что чревато определенной зависимостью проку­роров от этих органов и может негативно повлиять на соблю­дение законности в стране. Обеспечение верховенства закона, единства законности может быть достигнуто в полной мере только при одном внешнем подчинении — высшим органам РФ.

В литературе подчеркивается, что подотчетность прокурор­ского надзора высшему органу государственной власти — само­стоятельный принцип организации и деятельности прокурату­ры[63]. Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.

Подчинение находит свое выражение также и в том, что вышестоящие прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм необходим прежде всего для руководства рабо­той нижестоящих прокуроров в целях повышения качества последней. Руководство — сложная деятельность, заключающая­ся в осуществлении контроля за выполнением надзорных функ­ций нижестоящими прокурорами. Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых устанавлива­ются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами, в других — нижестоя­щим даются соответствующие поручения. Кроме того, руковод­ство осуществляется посредством дачи указаний по совершен­ствованию деятельности органов прокуратуры, формулирова­ния задач по борьбе с нарушениями законности. Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки по повышению уровня прокурорского надзора. Еще одной формой руководства является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и разрабатываются необходимые для их устране­ния мероприятия. Вышестоящие прокуроры направляют ниже­стоящим обзоры надзорной практики, информируют о положи­тельном и отрицательном опыте в работе прокуратуры.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип централизма объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы про­куратуры составляют единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоя­щим и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорит­ся и в литературе[64]. Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопря­жен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде все­го нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных орга­нов едины, будь то суды, органы милиции, различные мини­стерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как предста­витель единой системы органов прокуратуры[65]. В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в ка­честве представителя той системы органов, в которой оно ра­ботает.

Применительно к прокуратуре принцип единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а ни­жестоящие — просто надзор за исполнением законов. В их дея­тельности нет разных уровней подобно тем, какие имеются в других системах. Например, для судебной системы характерна инстанционность — существование судов первой, второй и над­зорной инстанций. В связи с этим различны и виды выполняе­мой ими юрисдикционной деятельности. Все прокуроры неза­висимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители этих органов. Возьмем для срав­нения правовое положение главы администрации района и прокурора того же района. Согласно ст. 12 Конституции РФ первый представляет орган местного самоуправления, второй — высшие органы государственной власти России (Федеральное Собрание, Президента).

Принцип единства прокурорского надзора РФ исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране. Как известно, по Положе­нию о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокурор рес­публики одновременно являлся народным комиссаром юстиции, а сама прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (ст. 1). Такое совмещение надзорных и управленчес­ких функций оказывало негативное влияние на борьбу с нару­шениями законности, допускаемыми при отправлении правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам. В последую­щем произошло обособление прокуратуры от органов юстиции и судов. Прокурорский надзор по своему содержанию стал вну­тренне однородным, свободным от выполнения несвойственных ему функций, соответственно, и принцип его единства опреде­лился в результате отделения прокуратуры от Народного ко­миссариата юстиции.

Возможно, пожалуй, одно отступление от данного руководя­щего начала. Это касается надзора за законностью администра­тивного выселения. В литературе высказана мысль, согласно которой спор о праве на жилую площадь в виде исключения разрешается администрацией и владельцем квартиры. Прокура­тура же проверяет законность решения и в случае правомерно­сти дает санкцию на его исполнение. Эта точка зрения нашла отражение в законодательстве[66]. Имеется и другое суждение: жилищный спор разрешается прокурором, постановление которого реализуется судебным исполнителем[67], что является свое­образным аналогом судебного решения. Такой взгляд повлиял на изменение законодательства. В постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1985 г. «О порядке при­менения части второй статьи 36 " Основ жилищного законода­тельства Союза ССР и союзных республик" » прямо говорится, что дело о выселении в административном порядке рассматрива­ется прокурором или его заместителем[68]. Рассматривать дело — значит разрешать его по существу. Само же дело — спор о праве на жилую площадь, стало быть, указанным нормативным актом фактически упраздняется административный порядок выселе­ния и вводится прокурорский.

При рассмотрении спора о праве на жилую площадь про­курор выполняет юрисдикционную функцию. И, казалось бы, это противоречит принципу единства прокурорского надзора. Но в виде исключения прокурор может быть наделен полномочиями по рассмотрению спора о праве на жилплощадь по строго установленным законом основаниям[69].

 

 

Принцип единоначалия

 

Вопрос об этом принципе в прокурорском надзоре чрезвы­чайно сложен. В литературе он был сначала признан как само собой разумеющийся, как основа правового регулирования складывающихся при его осуществлении отношений[70]; затем отвергнут как не имеющий существенного значения при выпол­нении надзорных функций[71]. Потом вновь поднялся этот вопрос, более того, стали высказываться суждения о принципе коллегиальности в деятельности прокуратуры[72]. Заметим, что в ст. 4 За­кона о прокуратуре Российской Федерации, посвященной принципам прокурорского надзора, ни одно из указанных начал не нашло своего отражения.

Формы руководства деятельностью прокуратуры имеют су­щественное значение для повышения ее эффективности, дейст­венности. Их две: коллегиальность и единоначалие. В извест­ной мере условно можно говорить, что коллегиальность более интеллектуальна, но менее оперативна, единоначалие — наобо­рот. Учитывая достоинства и недостатки этих видов управле­ния, законодатель применительно к прокуратуре избирает еди­ноначалие. В условиях значительного роста преступности, на­рушений законности во всех сферах общественных отношений оно практически более оправданно, ибо позволяет интенсивнее вести борьбу с ними. Один руководитель суть одно толкование законов, надзор за исполнением которых осуществляют подчи­ненные ему работники. Он же стимулирует последних на опе­ративное принятие мер по устранению и предупреждению правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности. Но такое руководство должно быть квалифицированным, для чего прежде всего необходим надлежащий подбор кадров. В соответствии с п. 2 ст. 40 Закона о прокуратуре Российской Федерации на должности районных, городских и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имею­щие стаж работы прокурором или следователем в органах про­куратуры не менее 3 лет. Они должны иметь высшее юридиче­ское образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и по состоянию здоровья быть способными выполнять возлагаемые на них служебные обязан­ности. На должности прокуроров областей, краев, республик, входящих в состав РФ, назначаются лица, которые кроме того должны быть не моложе 30 лет, иметь стаж прокурорской, следственной работы в органах прокуратуры не менее 5 лет (п. 3). Обладание указанными качествами позволит им квалифициро­ванно руководить подчиненными прокурорами.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры познают их содержание, практику применения, методику выяв­ления нарушений законности, располагают необходимыми све­дениями о ее состоянии в районе, городе, области и т.д. Приобретенный ими опыт дает возможность предлагать действенные способы борьбы с правонарушениями. Поэтому руководители прокурорских органов обязаны в своей работе опираться на знания подчиненных. Только при таком условии руководство окажется действенным.

Использование коллективного опыта нашло свое яркое вы­ражение в проведении разного рода совещаний. Например, в районных, городских прокуратурах они проводятся ежене­дельно и именуются производственными. Там обсуждаются наиболее актуальные вопросы укрепления законности в районе (городе), намечаются соответствующие мероприятия, происхо­дит обмен опытом и т. д. Совещания могут проводиться по ито­гам работы за месяц, квартал, год. На них обсуждаются во­просы толкования и применения законов, подзаконных актов. В аппаратах областных, краевых и других вышестоящих проку­ратур созданы коллегии, работа которых представляет собой использование коллективного опыта при осуществлении проку­рорского надзора. На заседаниях коллегий также обсуждаются наиболее важные вопросы укрепления законности, разрабатыва­ются мероприятия по его совершенствованию.

Естественно, возникает вопрос: не утверждается ли наряду с единоначалием и принцип коллегиальности? Такое теорети­чески возможно, если одна часть вопросов решается единолич­но, другая — коллегиально. Но на практике произошло иное: единоначалие сочетается с коллегиальностью при доминирова­нии первого. Коллегия — не орган управления, она не является участником служебных отношений, возникающих между выше­стоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Согласно ст. 20 Закона о прокуратуре Российской Федерации коллегии суть совещательные органы. Их решения реализуются (причем в обязательном порядке) приказами соответствующих прокуро­ров, которые дают установки в свете своего понимания законо­дательства, ситуации в регионе.

В литературе утверждается, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора, будучи неотъемлемой составной частью принципа централизма[73]. Дейст­вительно, связь между ними существует, но они различны по своему содержанию. Если принцип централизма отражает под­чинение нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим, то принцип единоначалия указывает на способ управления проку­рорской системой. Единоначалие в своем практическом прояв­лении имеет два аспекта: внешний и внутренний. Первый — это управление вышестоящего органа нижестоящими; второй — уп­равление внутри конкретного органа. Например, прокурор об­ласти помимо руководства прокурорами районов, городов руководит работой структурных подразделений областной прокура­туры: управлением, отделами. В свою очередь начальники этих подразделений руководят работой входящих в их состав прокуроров. То же самое относится к прокурору района или города. Он организует работу своих помощников, следователей. Тут уж единоначалие проявляет себя вне централизма.

Не совсем правильна трактовка принципа единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все воп­росы, вытекающие из практической деятельности прокуратуры[74]. Но единоначалие и единоличное решение вопросов, возникаю­щих при осуществлении прокурорского надзора, не одно и то же. Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нару­шений законности и средствами реагирования на них. Едино­началие выражается в руководстве как прокурорскими органа­ми, так и их работниками. Принцип единоначалия — это такое положение, в силу которого руководство надзорной деятельнос­тью осуществляет единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор РФ; ее часть — прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации; орган — прокурор района, города; структур­ное подразделение — начальник управления, отдела.

Данный принцип нашел свое отражение в п. 1 ст. 14 Закона о прокуратуре Российской Федерации, где указывается, что Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный проку­рор РФ. Тем самым он признается единоличным руководите­лем центрального органа в прокурорской системе. Но такое оп­ределение единоначалия несколько ограниченно. Генеральный прокурор РФ единолично возглавляет всю систему органов прокуратуры. В этом смысле данный принцип получил более четкое закрепление в п. 1 ст. 17 того же закона. В нем отмеча­ется, что Генеральный прокурор руководит органами прокура­туры в РФ. Аналогичные указания содержатся и в отношении прокуроров республик, входящих в состав РФ, краев, областей, автономных округов (п. 1 ст. 15), районов, городов (ст. 16). Все они возглавляют соответствующие прокурорские органы и осу­ществляют единоличное руководство ими.

На основе принципа единоначалия определяется правовое положение должностных лиц прокурорских органов. Его последовательное претворение в практику дает основание для выво­да, что весь объем надзорных полномочий, предоставляемых органу, возлагается на прокурора, его возглавляющего. Что же касается подчиненных ему работников, то они выступают в роли помощников, содействующих ему в реализации прав и испол­нении обязанностей. В связи с этим возникло и их наименова­ние — помощники прокурора района, города, области, края или республики.

Все надзорные полномочия, предоставляемые соответствую­щему прокурору, можно подразделить на два вида: непередавае­мые и передаваемые.

Непередаваемые полномочия должен осуществлять сам про­курор района, города, области и т.д. Они более существенны и реализация их требует высокой квалификации. Например, прокурор района, города должен сам руководить расследовани­ем преступлений следователями прокуратуры, санкционировать аресты, обыски, выемки почтово-телеграфной корреспонденции, утверждать обвинительные заключения по уголовным делам, рас­сматривать материалы об административном выселении и т.д.

Передаваемые полномочия предоставляются помощникам про­курора. Чаще всего они касаются выявления нарушений закон­ности. Помощники уполномочиваются проводить проверки ис­полнения законов в учреждениях, предприятиях, организациях, участвовать в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, рассматривать жалобы и т.д. Заместители же прокурора наделяются более широкими полномочиями.

В соответствии с принципом единоначалия во всех основ­ных отношениях с органами власти и управления, учреждения­ми, предприятиями, организациями прокурорский орган пред­ставляет прокурор, его возглавляющий. Это означает, что все сколько-нибудь существенные акты прокурорского реагирования, как правило, должны исходить от него и им подписываться, даже если в их составлении участвовали помощники. В виде исключения помощник прокурора, прокурор управления, отде­ла может приносить кассационный или частный протест в суд второй инстанции по делу, в рассмотрении которого он прини­мал участие (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре Российской Фе­дерации). В силу своего правового положения прокурор может давать обязательные для исполнения указания о толковании и применении норм права. Бывает, что у работников прокура­туры появляются различные мнения относительно тех или иных установок, содержащихся в законе, подзаконном акте. После обсуждения на совещании прокурор района, города, области излагает свое мнение по этому поводу, и оно приобретает характер предписания. Возможны также указания относительно разрешения конкретных споров о применении норм права, на­пример, по поддержанию государственного обвинения в суде, иска в гражданском судопроизводстве. Но они обязательны при условии неизменности фактических обстоятельств уголовного или гражданского дела. Если во время судебного разбиратель­ства последние изменились, указание утрачивает силу.

Казалось бы, можно говорить о принципе назначаемости про­куроров. Как уже отмечалось, Генеральный прокурор РФ на­значается Советом Федерации, а все другие — Генеральным про­курором (ст. 12 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Но вряд ли это является самостоятельным принципом проку­рорской системы. Назначение — неотъемлемая часть принципа единоначалия. Генеральный прокурор РФ вправе как назначать на должности лиц, соответствующих предъявляемым требова­ниям, так и отстранять, если они не в состоянии выполнять возложенные на них обязанности, применять по отношению к ним меры поощрения и взыскания, давать различные указания. Принцип единоначалия имеет широкое содержание, вклю­чающее в себя весь комплекс полномочий по руководству работой органов прокуратуры.

 

 

Глава 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Содержание компетенции прокуратуры

 

Для осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры должны располагать соответствующими полномо­чиями. Эти полномочия специфические: сугубо надзорные. При­чем в соответствии с принципом единства осуществление про­курорского надзора несовместимо с какими-либо иными вида­ми государственной, общественной деятельности. Специфика полномочий прокуратуры предопределяется и их природой: они предоставляются не просто государством, а его высшими орга­нами власти (согласно Закону о прокуратуре Российской Фе­дерации от 17 ноября 1995 г.— Федеральным Собранием РФ). В определенной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Объем и характер полномочий устанавливаются законода­телем не произвольно. В литературе отмечается, что полномо­чия государственных органов обусловливаются поставленны­ми перед ними задачами[75]. Именно последние активно влияют на формирование правового статуса прокуратуры, предопреде­ляя ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, кото­рые возлагаются государством на органы прокуратуры. Послед­ние, для того чтобы выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные на них обя­занности. Поэтому цели и задачи, стоящие перед прокуратурой, входят в содержание ее компетенции в качестве основной части[76].

Компетенция — своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.

Понятие полномочий сложное. Прежде всего это субъектив­ные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций. Субъективное же право есть установленная законом возможность совершать конкретные действия (применительно к прокуратуре — надзор­ные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена не­обходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом инте­ресов различных субъектов, привлечения виновных лиц к от­ветственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия — это не просто связь прав и обязан­ностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федера­ции прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заяв­ления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

В правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».

Прокуроры прежде всего несут обязанности перед государ­ством, поскольку оно предопределило их назначение, возложи­ло на них выполнение строго определенных функций. Склады­вается впечатление, что применительно к различным государ­ственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорны­ми субъектами, ибо присущее его праву долженствование про­является и применительно к ним. Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесе­ние протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправле­ния в соблюдении законности, следовательно, входящая в пол­номочия прокурора обязанность перед государством как бы ав­томатически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.

Особенно ярко эта обязанность проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановле­нию, защите. Предположим, гражданин обращается в прокура­туру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность не только перед государством, но и перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.

В литературе высказано мнение, согласно которому компе­тенция прокурора уже совокупности всех его прав и обязанно­стей. Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на озна­комление в суде с материалами дела и поступившими жа­лобами не может быть отнесено к компетенции прокурора[77]. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обя­занностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по над­зору за исполнением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуще­ствлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненуж­ной для характеристики их правового статуса.

Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора[78]. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значе­нию полномочие суть предоставление кому-либо права на со­вершение каких-либо действий[79]. Правомочие же толкуется как обладание законным правом[80]. Создавая органы, государство пе­редает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же — гражданско-правовая катего­рия. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокурату­ры, прокурорам, а прокурорский надзор — деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия право­выми средствами прокурорского надзора[81]. Средство — это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей[82], а полномочия — предоставляемая государ­ством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномо­чиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск — категории разные. Первая — предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требовани­ем о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая — непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его — пол­номочие.

В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий[83]. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутст­вии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах[84]. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях[85].

Все же определение компетенции, данное в науке конститу­ционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового положения органов прокуратуры ввиду своеобразия и сложности выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществля­ется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового статуса надзор осуществляется по-разному.

В отношении судов он не может быть властным, а значит, и полномочия не должны быть таковыми. Судьи независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость. Итак, это первый вид полномочий, в которых власть не проявляется.

Иными полномочиями прокуроры обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь про­курорская власть проявляется в активной форме. Прокуроры могут не только выявлять нарушения законности, но и непо­средственно устранять их. Например, по действующему уголов­но-процессуальному законодательству прокурор вправе отме­нить любое незаконное постановление следователя, инспектора по дознанию; давать им обязательные для исполнения указания по расследованию преступлений. Активная форма власти в не­сколько суженном объеме проявляется и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и ли­шения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор своим постановлением может освободить любое лицо, содержащееся без законных осно­ваний в исправительных учреждениях. Это второй вид полно­мочий, в котором власть проявляется в особо активной форме.

Третий вид — полномочия с ограниченной властью, характер­ные для отношений с органами государственной власти. Субъек­ты многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению наруше­ний законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требования­ми к компетентным органам о принятии необходимых мер.

По характеру полномочия органов прокуратуры подразделя­ются на два вида: основные и дополнительные. Основные полномочия непосредственно связаны с осуществлением надзо­ра; дополнительные касаются организации работы прокурорских органов и в свою очередь по целевому назначению делятся на предметные и функциональные.

Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за испол­нением законов которыми надзирает прокуратура. Иными слова­ми, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.

Функциональные полномочия регламентируют действия про­куроров по выявлению нарушений законности и по реагирова­нию на них.

Все полномочия, как предметные, так и функциональные, — отраслевые. Они определяются законодательством примени­тельно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо над­зор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.

Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют ор­ганизационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обя­занности по руководству работой, планированию, распределе­нию поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.

Следует выделить три вида компетенции.

1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Россий­ской Федерации и включает в себя всю совокупность предо­ставляемых ей полномочий.

2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориаль­ной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: