Разграничение компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами

 

Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полно­мочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обшир­ны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномо­чия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоя­щие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.

Как показывает практика, можно выделить два вида делеги­рования полномочий: временное (разовое) и постоянное.

Первое связано с совершением каких-либо отдельных дейст­вий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Ис­полнением данного поручения завершается реализация предо­ставленных полномочий.

Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствую­щие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Например, Министерство стро­ительства предприятий Восточной Сибири и Дальнего Востока находится в г. Чите. Надзор за исполнением им законов должен осуществлять Генеральный прокурор РФ. Но ввиду своей от­даленности от министерства осуществление надзора поручено прокурору Читинской области. Делегирование полномочий обыч­но касается органов межрайонного управления. Иногда созда­ются органы, которые выполняют свои управленческие функ­ции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов — прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они нахо­дятся.

Недавно в Свердловской области были созданы управлен­ческие округа, в которые входят несколько районов, городов. Во имя оперативности надзорных функций в этих округах их выполнение поручается прокурорам городов по месту нахожде­ния управленческих органов. Кроме того, в наиболее крупных городах Свердловской области созданы специальные постоян­ные присутствия областного суда. Несколько судей с участием народных заседателей рассматривают уголовные дела, по кото­рым прокуроры поддерживают государственное обвинение, про­веряют законность и обоснованность выносимых приговоров, определений, постановлений, приносят кассационные или частные протесты. С целью достижения оперативности выполнения надзорных функций соответствующими полномочиями также наделяются прокуроры городов.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации не содер­жится каких-либо указаний о разграничении полномочий меж­ду вышестоящими и нижестоящими органами. Отдельные пред­писания имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия проку­роров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры районов, городов (за исключе­нием прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры и решения, не вступившие в законную силу, и уча­ствовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.

Такая регламентация правового статуса прокуроров разных уровней, по существу, определяет критерий разграничения их полномочий, которым является правовое положение судебных инстанций. Надзорная выше кассационной, и потому правом на участие в ней располагают прокуроры областей, краев, республик, входящих в состав РФ, Генеральный прокурор, его замес­тители. По другим же направлениям надзорной деятельности прокуратуры никаких предписаний по разграничению полномо­чий не имеется.

В литературе сделана неаргументированная попытка разгра­ничить компетенцию вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышесто­ящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью дея­тельности более высоких звеньев государственного аппарата»[92]. Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предпри­ятия, организации областного, краевого, республиканского зна­чения, чье правовое положение различно.

Кроме того, рядом авторов вообще отвергается какое-либо разграничение надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно в отношении всех предусмот­ренных законом субъектов (имеются в виду поднадзорные субъекты)[93]. Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это вряд ли пра­вильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функ­ции на территории всей РФ, его правовые акты касаются раз­личных учреждений, предприятий, организаций, расположенных в разных регионах страны. Прокурору района трудно осмысли­вать содержание принимаемых министерством решений, поста­новлений. Здесь более оправдан надзор Генерального прокурора РФ. Возможна и такая ситуация, когда прокуроры района, города, области, края находятся на одной административной территории. В этом случае непонятно, который из них должен осуществлять надзор за соблюдением законности различными инстанциями государственного аппарата.

Территориальный признак не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоя­щими прокурорами, ибо территория второго входит в со­став территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех вхо­дящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с уче­том их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные — нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и госу­дарственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утвержде­нию законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.

В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Ины­ми словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Про­курор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государст­венного управления, областным судом; прокурор края обеспе­чивает исполнение законов краевыми органами государствен­ной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в со­став РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также минис­терствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управле­ния федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).

Сложнее определить полномочия районных, городских про­куроров, которые должны надзирать за соблюдением законно­сти на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуще­ствляют надзор за исполнением законов главами администра­тивных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением зако­нов органами городского самоуправления.

Между тем правовое положение городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.

1. Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреж­даются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значе­ния и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.

2. Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функ­ции, создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они действуют как бы в двух лицах: как городские и как районные. За каждой закрепляется один из районов для осуществления надзора за соблюдением законнос­ти всеми органами управления районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми органами город­ского значения.

3. Прокуратуры, действующие только как городские, образу­ются в крупных городах с районным делением. К их компетен­ции относится надзор за исполнением законов органами управ­ления городского значения и руководство распложенными в городе районными прокуратурами.

4. Городские прокуратуры, приравненные к областным, крае­вым, располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов РФ. Это прокуратуры особо крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург.

На разграничение надзорных функций между вышестоящи­ми и нижестоящими прокуратурами влияют и органы управления различных сложных по своей структуре общественных органи­заций. К ним относятся профсоюзы, потребительские коопера­тивы и др. Там есть управленческие органы разных уровней: районные, городские, областные, краевые, республиканские (на­пример, районный, городской, областной комитет профсоюза и т.д.). Потребительская кооперация также управляется орга­нами разного уровня: районными, городскими, областными, краевыми потребительскими союзами. Соответственно надзор за исполнением ими законов осуществляют прокуроры разных уровней. За районными комитетами, союзами надзирают район­ные прокуроры; за областными, краевыми — прокуроры облас­тей, краев и т. д.

Принцип правового соответствия оказывает влияние и на разграничение полномочий по реагированию на нарушения законности. Прокурор должен направлять свои протесты, представления тем органам власти и управления, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Если тот или иной орган ему не поднадзорен, следует обратиться к вышестоящему прокурору с просьбой о принятии соответствующих мер. Это нашло четкое закрепление в указании Генерального прокурора РФ «Об участии прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах» от 16 ноября 1992 г., где говорится, что правом на обращение с иском в областной, краевой арбитраж­ный суд располагают прокуроры области, края[94]. Прокуроры района, города такого полномочия не имеют. При выявлении ими нарушений законности, устранение которых подведомст­венно областному, краевому арбитражному суду, они обраща­ются к вышестоящему прокурору с предложением направить иск в арбитражный орган. При этом должны быть представле­ны все необходимые материалы, подтверждающие обстоятель­ства правонарушения.

Вместе с тем нет правил без исключения. Действующее уго­ловно-процессуальное и гражданское процессуальное законода­тельство наделяет прокуроров районов, городов, их заместите­лей правом принесения в кассационную инстанцию областного, краевого суда частных и кассационных протестов на незакон­ные и не вступившие в законную силу приговоры, решения, определения народных судов (ст. 325 УПК; ст. 282 ГПК). Как видим, произошло делегирование полномочий. На правовом по­ложении прокуроров района, города в уголовном и граждан­ском судопроизводствах отразилась специфика отправления правосудия, которая состоит в предоставлении возможности за­интересованным лицам принимать в нем активное участие. При рассмотрении судами уголовных и гражданских дел подсуди­мым, защитникам, истцам, ответчикам, третьим лицам, их пред­ставителям предоставлен широкий комплекс процессуальных прав по отстаиванию своих требований, возражений, а также право обжалования приговоров, решений, определений в суд второй инстанции. Наблюдается как бы приравнивание к ним и прокуроров. В ГПК прокуроры наряду с другими участника­ми процесса признаются лицами, участвующими в деле (ст. 29). Поскольку стороны, третьи лица, заявители обладают правом на обжалование незаконных, по их мнению, судебных решений, определений, не вступивших в законную силу, постольку аналогичное право есть и у прокурора. Правда, имеется различие в формах обращения. Заинтересованные лица подают в кас­сационную инстанцию жалобы, прокурор же приносит протест. Но это различие касается только наименований. По сути же, значимости, целевому значению обе формы равны. Ими воз­буждается производство в суде второй инстанции, который, рас­сматривая их, проверяет законность и обоснованность решений, определений, вынесенных нижестоящими судами.

Приравнивание прокурора к сторонам, третьим лицам кос­нулось и возможности его участия в заседании кассационного суда. По действующему гражданскому процессуальному законо­дательству все лица, участвующие в деле, вправе участвовать в рассмотрении тем же судом поданных жалоб и принесенных протестов, давать объяснения, приводить доводы, высказывать свои соображения по поводу законности или обоснованности проверяемых решений, определений (ст. 302 ГПК). До недавне­го времени в заседаниях суда второй инстанции принимали участие только работники прокуратуры области, края, респуб­лики, входящей в состав РФ. Теперь такое полномочие полу­чили прокуроры районов, городов, их заместители, помощники, принесшие кассационные или частные протесты.

В законодательстве допущено лишь одно неравенство проку­рора с лицами, участвующими в деле, а именно: дача прокуро­ром заключения по гражданскому делу при принесении касса­ционного или частного протеста (ст. 303 ГПК). Заинтересован­ные лица таких заключений не дают. Думается, не должен их давать и прокурор при принесении протеста. Подобным полно­мочием он может располагать только в тех случаях, когда граж­данское дело рассматривается судом второй инстанции по жалобам сторон, третьих лиц и т.д.

Аналогичное правовое положение занимают прокуроры рай­онов, городов, их заместители, помощники в уголовном судо­производстве. Они могут опротестовывать незаконные и необо­снованные приговоры, определения, постановления районных, городских судов, участвовать в рассмотрении принесенных ими кассационных и частных протестов судом второй инстанции, давать свои заключения (ст. 326, 335 УПК). Это противоречит принципу состязательности и равноправия сторон в уголовном судопроизводстве.

 

 

§ 5. Разграничение компетенции между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами

 

Упорядоченность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в нашем государстве обязательно предпо­лагает разграничение полномочий не только между вышестоя­щими и нижестоящими, но и между одинаковыми по своему положению органами прокуратуры, дабы не допустить смеше­ния функций, подмены одних другими. Указанное разграниче­ние необходимо в целях повышения ответственности каждого органа в отдельности за выполнение стоящих перед ним задач по укреплению законности в регионе. Разграничение полномо­чий между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами — это разграничение компетенции между прокуратурой разных районов, областей, краев и т. д. Каждый орган — само­стоятельный субъект права, обладающий строго индивидуаль­ной компетенцией. Данные органы располагают одинаковыми полномочиями, но только осуществляют их в разных сферах. Такое разграничение является своеобразным аналогом террито­риальной подсудности.

Действующее законодательство не содержит прямых указа­ний о разграничении полномочий между одинаковыми по своему статусу прокурорскими органами. Но исходя из устано­вок об их учреждении, наименовании можно сделать вывод, что они создаются применительно к административно-территори­альному устройству государства. Следовательно, разграничение полномочий между ними происходит по территории их дея­тельности. Круг поднадзорных субъектов не влияет на опреде­ление правового статуса одинаковых по своему положению прокурорских органов.

Выделим четыре территориальных признака (главный и до­полнительные), на основе которых происходит разграничение их полномочий. Главный — статус административно-террито­риальной единицы, в границах которой прокурорский орган осу­ществляет свои полномочия. Административно-территориальная единица представляет собой управляемую часть территории (район, область, край, республика в составе РФ), где наряду с различными государственными органами учреждаются и орга­ны прокуратуры. Каждый прокурорский орган выполняет свои функции на закрепленной за ним административной террито­рии. Прокурор района реализует полномочия на территории района, прокурор города — на территории города, прокурор области — на территории области и т.д. В соответствии с за­крепленными за ними административно-территориальными об­разованиями происходит и наименование прокуратур.

По общему правилу, за каждым прокурорским органом за­крепляется одно такое образование. Но иногда допускается ис­ключение: за одним органом может быть закреплено несколько административно-территориальных единиц — два района, район и город. Такие прокуратуры, именующиеся межрайонными, об­разуются в небольших по численности населения районах, городах, где ввиду незначительного объема работы нецелесооб­разно создавать отдельный прокурорский орган. Однако необ­ходимо соблюдать одно условие, а именно: эти небольшие административные единицы должны располагаться близко друг от друга, иметь общие границы.

По территориальному признаку происходит разграничение полномочий и в специализированных прокуратурах. Территори­альные образования отражают специфику расположения под­надзорных органов управления, учреждений, предприятий, организаций.

Применительно к Министерству обороны территория под­разделяется на округа, гарнизоны, места дислокации воинских частей. Округ включает в себя несколько областей, краев; гар­низон — ряд районов, городов. Воинские соединения могут располагаться на территории различных регионов. Так, проку­ратура округа осуществляет надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями, располо­женными на его территории. Прокурор гарнизона надзирает за соблюдением законности на входящих в него территориальных образованиях. Прокурор воинского соединения — на террито­рии его дислокации.

Аналогично разграничиваются полномочия в системе транс­портной прокуратуры. Она выполняет свои функции на двух уровнях: районном и областном. Транспортные прокуроры, дей­ствующие на правах районных, реализуют свои полномочия на территории нескольких районов, городов, по месту нахождения транспортных учреждений, предприятий, организаций. Проку­роры, приравненные к областным, краевым, надзирают за рядом областей, краев, по которым проходят транспортные магистрали.

Двойственное положение характерно и для природоохранной прокуратуры, где также выделяются два вида органов: одни на правах районных, городских; другие — областных, краевых про­куратур (например, Волжская природоохранная прокуратура).

Прокуратура при исправительных учреждениях тоже осу­ществляет свои функции на конкретной территории.

Между тем разграничение компетенции между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами по администра­тивно-территориальным образованиям в полной мере не обес­печивает ее индивидуализации. Бывают ситуации, когда нару­шение законности совершено в одном районе, правонарушитель находится в другом, а потерпевший — в третьем. Естественно, возникает вопрос: прокурор какого района должен принимать меры по выявлению правонарушения, привлечению виновных лиц к ответственности, восстановлению нарушенных субъектив­ных прав и охраняемых законом интересов? Видимо, тот, на территории которого совершено правонарушение. Это вполне оправданно, так как по месту совершения легче выяснить обстоятельства противоправного поведения субъекта, ибо оста­ются следы содеянного, возможны очевидцы и т.д. Собственно, на этом преимуществе места совершения правонарушения осно­вывается указание ст. 132 УПК РФ о том, что «предваритель­ное следствие проводится в том районе, где совершено преступ­ление». Данное предписание принципиально важно. Оно по аналогии может быть использовано для определения полномо­чий прокуроров, имеющих равное положение, при возникнове­нии коллизий по поводу принятия мер по борьбе с нарушения­ми законности.

Таким образом, место совершения правонарушений — первый дополнительный признак, на основе которого происходит раз­граничение полномочий между одинаковыми по своему поло­жению прокурорскими органами. Меры по выявлению наруше­ний законности, их устранению, предупреждению, привлечению виновных лиц к ответственности и восстановлению нарушен­ных прав и интересов входят в компетенцию того прокурора, на территории которого совершены противоправные деяния.

Но случаются коллизии и другого рода, связанные со слож­ными по структуре организациями. Орган управления находит­ся в одном районе, подчиненные же ему структурные подразде­ления размещены во многих. Сказанное касается в основном различных городских торговых организаций: горплодоовощторгов, спорткультторгов, хозмебельторгов и т. д., чьи магазины, базы, склады рассредоточены по всем районам города. Опять возникает вопрос: все ли прокуроры районов должны осущест­влять надзор за исполнением законов такими организациями или только прокурор того района, на территории которого на­ходится орган управления юридического лица? Наиболее целесообразным представляется последний вариант. Орган управле­ния несет ответственность за состояние законности в организа­ции в целом, выполняет управленческие функции в отношении входящих в ее состав подразделений. Посредством данного ор­гана прокурор района, на территории которого он находится, может активно влиять на соблюдение законности всеми подчи­ненными структурными подразделениями. Прокуроры же тех районов, где расположены эти подразделения, такой возмож­ностью не располагают.

Итак, место нахождения органа управления сложных по структуре организаций — второй дополнительный признак раз­граничения полномочий между одинаковыми по положению прокурорскими органами. Надзор за исполнением законов та­кими организациями осуществляет прокурор района, на терри­тории которого находится орган управления. Конечно, меры по выявлению и устранению отдельных правонарушений, соверша­емых в отдельных структурных подразделениях, могут прини­маться прокурорами по месту нахождения этих подразделений. Но в целом надзор за исполнением законов организациями дол­жен осуществляться прокурорами районов, на территории кото­рых находится их администрация.

Третий дополнительный признак, влияющий на разграниче­ние полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорами, — место нахождения органа, к компетенции кото­рого относится устранение нарушений законности. Он может находиться в другом районе, городе. И когда возникает необхо­димость обращения к нему по поводу устранения выявленных нарушений законности, складывается своеобразная ситуация: нарушения законности выявлены в одном районе, а меры по их устранению должны приниматься в другом. Казалось бы, проку­рор, выявивший правонарушение, должен обратиться к прокурору по месту нахождения органа о направлении ему соответствую­щего акта реагирования. Но последний может отказаться от принятия необходимых мер, поскольку организация, в которой совершено правонарушение, ему не поднадзорна. Однако, если совершено нарушение законности, то должны быть приняты меры по его устранению. И это обязанность прокурора, устано­вившего правонарушение.

Против приведенного положения решительно высказалась С.Г. Березовская. Она утверждает, что «нельзя согласиться с мнением о возможности для прокурора района вносить акты прокурорского надзора в учреждения и организации на терри­тории действия другого прокурора. Это противоречило бы организационному началу построения прокуратуры по территори­ально-административному признаку»[95]. Вместе с тем она не указала способ устранения нарушений законности. Действительно, каждый прокурор выполняет свои надзорные функции на строго определенной закрепленной за ним административной территории. Но нет правил без исключений, диктуемых прак­тической необходимостью. Подчеркнем еще раз: реагирование на нарушения законности обязательно, и обязанность эту несет тот прокурор, который их установил. Местонахождение органа, обладающего соответствующими полномочиями, не имеет суще­ственного значения для выполнения надзорных функций. Глав­ное — обеспечить устранение правонарушений и их последствий. По действующему законодательству прокуроры, как правило, не обладают такой компетенцией и вынуждены обращаться с соот­ветствующими требованиями к различным органам, должно­стным лицам, которые обязаны принять надлежащие меры.

Представим себе, что прокурор, проводя проверку исполне­ния законов на предприятии, установил причинение имущест­венного вреда руководящим работником, проживающим в дру­гом районе города. Прокурор должен обратиться в народный суд с иском о возмещении вреда. В соответствии со ст. 117 ГПК иск направляется в суд по месту жительства ответчика. Иными словами, прокурор одного района обращается в суд другого района. Просить прокурора района по месту нахождения суда предъявить иск к упомянутому лицу нецелесообразно, ибо не он выявил нарушение законности, ему неизвестны факты, осно­вания и предмет иска. Прокурор, обратившийся в суд с иском, вправе сам участвовать в рассмотрении его судьей либо пред­ложить прокурору по месту нахождения суда принять эту обя­занность на себя.

Разумеется, в любом случае должен соблюдаться принцип правового соответствия. Прокурор может обратиться с актом реагирования в соответствующий по правовому положению орган; если таковой отсутствует, он обращается к вышестояще­му прокурору с представлением о необходимости направления акта реагирования компетентному органу власти, управления.

 

 

Глава 4. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Содержание организации работы

 

Прокурорский надзор в правовом государстве должен быть эффективным и действенным способом укрепления законности. Эти качества обеспечиваются надлежащей организацией рабо­ты органов прокуратуры, т. е. наиболее рациональной упорядо­ченностью выполнения надзорных функций[96].

В связи со сложностью и объемностью работы прокуроров необходима ее рациональная организация. При осуществлении надзора за исполнением законов им приходится выявлять мно­гочисленные правонарушения, совершаемые в различных сферах регулируемых правом общественных отношений и принимать меры по их устранению и предупреждению. Особенно сложна борьба с преступлениями, причиняющими огромный вред госу­дарству, обществу, отдельным гражданам. За первое полугодие 1997 г. только в Свердловской области зарегистрировано более 46 тыс. преступлений, причем почти половина из них — тяжкие; совершено 496 умышленных убийств. По уровню преступности Свердловская область вышла на первое место в Российской Федерации. В Москве за этот же период совершено 37 тыс. преступлений[97]. Борьба с преступностью требует огромных уси­лий и должна проводиться последовательно, наступательно, с четко разработанной стратегией, применением разумной так­тики, квалифицированной методики. Необходимо постоянно совершенствовать приемы, способы выявления нарушений закон­ности, а также средства по их устранению, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, об­щества и государства, привлечению виновных лиц к ответствен­ности.

Можно выделить три вида организации работы прокуратуры.

1. Организация работы каждого прокурорского органа. Орган прокуратуры располагает широкими полномочиями, для осуще­ствления которых привлекается коллектив работников. Прежде всего следует обозначить основные направления деятельности органа, а затем каждое из них закрепить за конкретным долж­ностным лицом, определить круг его обязанностей и в дальней­шем контролировать их исполнение. Кроме того, нужно создать надлежащие условия для работы: предоставить помещения, необходимые технические средства. Организация работы конкрет­ного органа отражает организацию осуществления прокурор­ского надзора в целом.

2. Организация работы структурного подразделения. В аппа­ратах областных, краевых, республиканских прокуратур созданы управления, отделы. Каждое структурное подразделение обра­зовано определенным коллективом работников, чей труд тоже нуждается в соответствующей организации. Выделяются кон­кретные участки надзорной деятельности, каждый из которых закрепляется за работником, составляются графики работы, осуществляется служебный контроль за качеством исполнения должностных обязанностей. Организация работы внутренних структурных подразделений — это организация работы по от­дельным отраслям или направлениям прокурорского надзора.

3. Индивидуальная организация работы каждого должност­ного лица. Чтобы исполнение возложенных на должностное лицо служебных обязанностей было результативным и эффек­тивным, ему необходимо организовать свою работу: согласовать время исполнения поручений с работой других органов, свое­временно получать информацию о нарушениях законности, при­нимать меры по ее проверке и т. д. Особенно тщательно следует готовиться к совершению наиболее ответственных действий, та­ких как поддержание государственного обвинения в суде и др. В стадии судебного разбирательства прокурор проявляет себя как судья, психолог, следователь, оратор, а потому, прежде чем принять участие в судебном заседании, он должен тщательно изучить все материалы уголовного дела, разработать предложе­ния о порядке исследования доказательств, подготовить текст речи. Только тогда его участие в рассмотрении судом уголов­ного дела может быть эффективным.

Необходима также тщательная подготовка к проведению общенадзорных проверок исполнения законов в учреждениях, предприятиях, организациях. Надо собрать достаточную инфор­мацию о нарушениях законности на объекте, где будет прово­диться проверка. Нужные сведения могут быть получены от контролирующих органов, из материалов уголовных и граждан­ских дел, поступивших в прокуратуру жалоб. В целях выяснения видов допускаемых нарушений законности добытая информа­ция подлежит тщательному изучению: анализируется законода­тельство, составляется план проверки, привлекаются специа­листы для участия в ее проведении.

Организация работы в органах прокуратуры предполагает проведение ряда мероприятий, по своему характеру и целевому назначению подразделяющихся на три вида: основные (опера­тивные); технические; по совершенствованию профессиональ­ного мастерства.

Основные непосредственно связаны с осуществлением проку­рорского надзора за соблюдением законности. К ним относятся: подбор кадров, распределение поручений между работниками, планирование работы, руководство подчиненными работниками, меры поощрения и взыскания, связь со средствами массовой информации, координация деятельности правоохранительных органов. Реализация этих мероприятий активизирует осущест­вление прокурорского надзора за исполнением законов в регио­не, позволяет вести активную борьбу с правонарушениями.

Технические мероприятия тесно связаны с основными. Их назначение — фиксация, письменное отражение работы проку­рорского органа. В группу технических мероприятий прежде всего входит делопроизводство, т. е. учет или регистрация вхо­дящей и исходящей корреспонденции: разного рода сообщений о нарушениях законности, возбужденных и расследуемых уго­ловных делах, заявлений об административном выселении граж­дан, неправомерно владеющих жилой площадью, и т.д. Все они отражаются в специальной книге, именуемой книгой регистра­ции поступающей корреспонденции. Затем по распоряжению прокурора поступившая информация передается его помощни­кам для принятия необходимых мер. Эти меры могут прини­маться и самим прокурором.

В свою очередь прокуратура направляет в уполномоченные органы, руководителям учреждений, предприятий, организаций письма, сообщения, документацию для принятия соответствую­щих решений. Отправка фиксируется в книге исходящей кор­респонденции. Кроме того, ведутся книги учета направленных в суд уголовных дел; лиц, в отношении которых избрана мера пресечения в виде содержания под стражей; поддержания государственного обвинения; проверок законности и обоснован­ности приговоров, определений, постановлений, не вступивших в законную силу. Также ведется книга регистрации приема граждан, обращающихся в прокуратуру с жалобами. Если жа­лобы рассмотрены и материалы по ним остаются в прокурату­ре, то составляются специальные карточки, которые хранятся расставленными в алфавитном порядке.

В делопроизводство входит и хранение документации. Для этого ведутся специальные наряды, в которых содержатся документы по различным направлениям деятельности прокура­туры. В отдельных районных (городских) прокуратурах имеют­ся наряды по опротестованию, в которых сосредоточиваются копии протестов по всем отраслям прокурорского надзора. На хранении находятся также надзорные производства по уголов­ным делам и административному выселению. В первых содер­жатся копии основных следственных актов по расследуемым уголовным делам, а во вторых — все собранные прокурором ма­териалы, касающиеся проживания на спорной жилой площади.

Важнейшее условие эффективности борьбы с правонаруше­ниями — знание прокурором состояния законности в регионе. Достижению данной цели способствует ведение во всех органах прокуратуры статистической отчетности, позволяющей, с одной стороны, выяснить виды нарушений законности, степень их рас­пространенности, а с другой — разработать мероприятия по борь­бе с ними. Можно выделить два вида статистической отчетно­сти: о расследовании уголовных дел и о работе прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законности в регионе.

1. Отчетность о расследовании уголовных дел. Составляется единый отчет следственной работы органов прокуратуры, внут­ренних дел, налоговой полиции по району, городу, области и т.д., в котором отражается число расследованных и направленных в суд уголовных дел, количество прекращенных и приостанов­ленных дел, число обвиняемых, сроки расследования и др. Отдельно указываются показатели каждого органа дознания и предварительного следствия. Составляются два отчета: за ме­сяц и <

⇐ Предыдущая1234567

Поделиться: