ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков

Московский общественный научный фонд

Оглавление

ГЛАВА I. РОЛЬ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФОРМИРОВАНИИ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ ОБЩЕСТВА

ГЛАВА II. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

ГЛАВА III. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВА

ГЛАВА IV. ФИНАНСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ГЛАВА V. КОМПЛЕКСНОЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

ГЛАВА VI. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Использованная литература

Схема 1.

 

Поэтому первый вывод, который мы можем сделать, это вывод о том, что система государственной власти исторически возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами.

Основные факторы, определяющие особенности муниципального хозяйства

При определяющей важности основных характеристик цикла, в рамках которого формируется система управления хозяйством, нельзя не заметить, что само влияние этих характеристик не абсолютно, поскольку в рамках одного и того же цикла системы организации управления могут серьезно отличаться друг от друга. Так, в один и тот же период экономического развития формы управления в разных странах и даже в рамках отдельных стран существенно отличались друг от друга.

Следовательно, наряду с общей тенденцией соответствия управленческих систем определенным циклам и системам хозяйства, существующим в рамках данного цикла, существует ряд факторов, оказывающих влияние на формирование управленческих систем. Попробуем выделить наиболее характерные из них.

 

Природный и географический факторы

Природные условия оказывают сильное влияние на формирование систем хозяйственной жизни и образ жизни населения данной территории. Как уже отмечалось, земледелие на территории стран Древнего Востока при рутинном состоянии техники было невозможно без привлечения в достаточно крупных объемах дешевой рабочей силы. Что в свою очередь и явилось основой формирования унитарных государств в этот период. Другим примером подобного влияния в другую эпоху может служить реанимация рабовладения в южных штатах США, в то время как в северных штатах с преимущественно промышленным развитием формировалась иная система управления.

Именно природный фактор ускорил процессы разделения труда, определил ускоренное развитие товарного характера хозяйства в странах Западной Европы и привел в конечном итоге к борьбе городов за свои права в рамках феодального цикла.

Немаловажно отметить и тот факт, что, несмотря на современный скачок в развитии производства, этот фактор продолжает играть и сегодня огромную роль. Так, условия жизни в разных частях Российской Федерации сильно отличаются, и во многом в силу того, что в зависимости от природных условий в значительной степени определяются основные занятия населения и условия их жизни, характер поселений и способы хозяйствования (от кочевий Севера и казачьих станиц Юга до индустриальных городов-мегаполисов, сформировавшихся на месторождениях полезных ископаемых или на перекрестье торговых путей.

 

Формирование системы управления хозяйством должно опираться как на анализ общих характеристик экономического цикла, так и на особенности (скорость развития экономических отношений, природные условия, определяющие особенности хозяйствования и др.) прохождения данного цикла в конкретной стране, регионе страны.

 

Общие выводы к главе:

 

1. Местное самоуправление возникает в результате потребности общества в регулировании общественных отношений.

2. Вид общественных отношений определяется моделью хозяйственного развития, господствующей в данном обществе, и циклом развития данной модели.

3. Особенности модели организации местного самоуправления или местного управления определяются комплексным влиянием всех характеристик среды, в которой происходит их формирование.

4. Выбор между унитарной и демократической моделью местного управления зависит напрямую от единообразия или многообразия форм хозяйственной жизни.

 

Вопросы и задания

 

1. Выделите на основе раздела “Исторические корни местного самоуправления” основные признаки наличия властных отношений и попробуйте расположить их по степени значимости.

2. Заполните недостающие звенья логической цепочки:

натуральное хозяйство - единообразие форм хозяйственной жизни - унитарная система государственной власти и управления; товарное производство - ............. - ............ .

3. На примере модели управления вашего города (района, села) рассмотрите, какие факторы оказывают влияние на формирование структур управления.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности.

Муниципальное управление

Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:

· муниципальные предприятия и учреждения;

· предприятия и учреждения иных форм собственности.

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

На приведенной схеме 2 достаточно ярко видно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, но и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.

Схема 2 также хорошо показывает сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия “муниципальное управление”, поскольку оно, как и понятие “муниципальное хозяйство”, имеет двойственную природу.

 

Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

 

Это несколько громоздкое определение тем не менее, с нашей точки зрения, наиболее полно отражает содержание понятия “муниципальное управление”, поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

Выводы

 

Материал, изложенный в данной главе, позволяет сделать ряд важных выводов:

1. Муниципальное хозяйство в результате двойственности своей природы занимает промежуточное положение между государственными и частными формами хозяйственной жизни.

2. В силу своего особого места оно несет черты как государственного, так и частного хозяйства.

3. Способы приобретения доходов ставят его в один ряд с иными хозяйствующими субъектами, а право на регулирование хозяйственных отношений на своей территории и общественный характер распределения прибыли свидетельствует о принадлежности данного вида хозяйства к общественному сектору и властным отношениям.

4. Развитие муниципального хозяйства невозможно без закрепления за ним ресурсов, соответствующих виду и объемам задач, стоящих перед муниципальным образованием.

 

Вопросы и задания

 

1. Какие особенности подготовки муниципальных служащих вытекают из двойственной природы муниципального хозяйства и в чем они конкретно проявляются?

2. Заполните пустые графы в таблице по городу (селу), в котором вы проживаете, и определите модель муниципального хозяйства, которая, по вашему мнению, наиболее оптимальна для применения в вашем муниципальном образовании.

 

Критерии оценки состояния муниципального образования	Характеристика муниципального образования
Полномочия органа местного самоуправления в финансово-экономической сфере
Ресурсы муниципального образования
Налогоспособность населения
Уровень подготовки муниципальных кадров в вопросах ведения хозяйственной деятельности

 

В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.

 

Обычно компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления разделяется на основании достаточно простого соображения. Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.). Практически перечень сугубо местных дел очень невелик, так как достаточно сложно выделить те интересы, которые имеются исключительно у жителей конкретного муниципального образования. Например, общее образование обычно относят к ведению местного самоуправления. Но было бы неправильным говорить, что вопросы общего образования относятся только к компетенции местного самоуправления. За счет местных бюджетов могут строиться и содержаться школы, оплачиваться труд работников образования, обеспечиваться питание учащихся, но подготовка кадров, разработка программ и методик обучения, установление образовательных стандартов повсеместно являются общегосударственными задачами.

 

Выводы

 

1. Объем муниципальных прав должен быть соразмерен объему предметов ведения, закрепленных за органами местного самоуправления.

2. Закрепление полномочий и предметов ведения за органами местного самоуправления должно учитывать двойственную природу органов местного самоуправления и, прежде всего, их место в системе властных отношений. Следовательно, за ними должны закрепляться те предметы ведения, которые требуют постоянного контакта власти и населения, а также возможности этого уровня наладить оперативное регулирование на рынке товаров и услуг.

Вопросы и задания

 

1. Рассмотрите Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Европейскую хартию на предмет соответствия объема прав и полномочий, предусмотренных данной главой для муниципальных образований. Заполните следующую сравнительную таблицу:

 

Полномочия в сфере:	Европейская Хартия	Федеральный закон	Материалы главы
финансово-экономических основ местного самоуправления
организационных основ местного самоуправления
владения и пользования муниципальной собственностью

 

2. На основе составленной Вами таблицы дайте ответы на следующие вопросы :

· Каковы отличия Европейской Хартии и Федерального закона с точки зрения наличия муниципальных прав?

· Какие права местного самоуправления являются определяющими, и почему?

3. Выберите из приведенных ниже суждений истинное или дайте обоснованное собственное суждение:

· муниципальные права определяются законом, исходя из потребностей муниципального хозяйства;

· муниципальные права определяются населением, исходя из своих потребностей;

· муниципальные права определяются законом, исходя из места и роли, отведенных местному самоуправлению в государстве;

· муниципальные права определяются законом, исходя из исторического опыта данного государства.

 

ГЛАВА IV. ФИНАНСЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Понятие финансов муниципального образования

 

Говоря о ресурсах муниципального образования, мы уже отмечали исключительную важность такого инструмента осуществления задач, стоящих перед муниципальным образованием, как муниципальные финансы. В это понятие мы, как правило, вкладываем совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.

С этой точки зрения, муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

· государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

· собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т.п.);

· заемных средств или муниципального кредита.

Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления - от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы.

Сам процесс управления муниципальными финансами распадается на три большие стадии:

1. Стадия финансового планирования.

2. Бюджетный процесс.

3. Оценка результатов.

Если мы проанализируем характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то увидим, что они серьезно различаются между собой. Так, на первой стадии основным видом деятельности является составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.

На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета. На третьей - процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций в процессе управления финансами.

Как правило, в структуре органов местного самоуправления этой деятельностью занимаются три основных вида органов:

1. Финансовые органы, основной задачей которых является финансовое планирование.

2. Бюджетные органы, основной задачей которых является организация и осуществление бюджетного процесса.

3. Контрольные органы, основной задачей которых является контроль за расходованием средств.

Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов крайне различны. Так, если мы возложим функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), мы тем самым подчиним процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения.

 Финансовое планирование деятельности органов местного самоуправления

Планирование является важнейшим и обязательным этапом любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Поскольку само по себе планирование является процессом, постольку основной его составляющей будет временной фактор, иными словами, сроки планирования. На представленной ниже таблице достаточно наглядно показаны формы планирования и их содержание. Разделение планирования на три основные формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участков, поскольку в ходе процесса финансового планирования все органы местного самоуправления задействованы на решение единых задач.

 

Форма планирования	Планирование расходов	Планирование доходов
Долгосрочное	Определение приоритетов развития и приоритетов финансирования	Составление перспективного финансового плана развития доходной базы муниципального образования
Среднесрочное	Инвестиционные проекты	Определение видов и объемов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы
Краткосрочное	Определение, исходя из приоритетов развития и инвестиционных проектов, объема расходов на инвестирование и текущих расходов на финансовый год	Составление прогноза поступлений по различным доходным источникам и их роспись и закрепление за конкретными статьями расходов

Таблица 1.

 

Наиболее важным с точки зрения реализации целей деятельности органов местного самоуправления является этап долгосрочного планирования, поскольку именно на этом этапе определяется стратегия развития муниципального образования и происходит согласование основных интересов всех участников процесса финансового планирования.

Как правило, сроки долгосрочного планирования совпадают со сроками полномочий самих органов самоуправления. Определение приоритетов должно базироваться на тщательном анализе перспектив развития муниципального образования и происходить при взаимодействии всех органов власти и населения. Исполнительная власть, которая разрабатывает приоритеты развития, крайне заинтересована в этом процессе согласования и утверждения приоритетов, так как она делает единомышленниками и соучастниками этого процесса все общественные силы, что крайне важно для избежания конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета.

Понятие местного бюджета

Как мы уже отмечали, наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований).

Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. И само по себе это не случайно, поскольку в системе органов власти, начиная с 30-х годов нашего века, местные органы власти занимали место проводника идей центра на местах, своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления были близки не к самостоятельному распоряжению бюджетом, а к работе в рамках сметы расходов.

В связи с переходом к муниципальной системе управления, формированием полноценных органов местного самоуправления и, прежде всего, в связи с выделением собственных предметов ведения встает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. В чем их суть?

Прежде всего, появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В этом случае бюджет выступает не только как опись доходов и расходов, но и какважнейший инструмент осуществления определенной политики. И определение, данное нами в начале главы, отражает лишь внешнюю форму - констатацию определенной деятельности.

Поэтому, когда мы говорим о бюджете, мы прежде всего должны отметить, что этот документ является отражением реальных целей и задач данного муниципального образования.

Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

 

Подобный подход к определению местного бюджета подразумевает значительное изменение не только самого понятия, но и характера деятельности органов, занимающихся бюджетным процессом.

Попробуем провести сравнение деятельности органов местной власти в системе государственного и муниципального управления.

Таблица 2.

 

 

Из приведенной выше таблицы достаточно ярко видны коренные отличия полномочий органов местного самоуправления в области бюджетного процесса от аналогичных полномочий в этой области местных органов государственного управления. По сути дела, из второй графы таблицы следует, что при государственном управлении на местах те финансы, которыми распоряжается орган местного самоуправления, трудно назвать бюджетом. Скорее это смета расходов на определенные нужды с передаваемыми под нее доходными источниками. Интересно, что при подобном подходе наиболее выгодной позицией является не сокращение затрат (оптимизация расходов), а наоборот их увеличение.

Поэтому главным признаком полноценного местного бюджета является возможность использования его как инструмента проведения вполне определенной хозяйственной и социальной политики.

Виды местных бюджетов

Исходя из приведенного выше определения местного бюджета, мы можем выделить основные признаки, на основе которых можно провести классификацию местных бюджетов:

· цель и содержание деятельности;

· сроки.

С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов:

1. Текущий бюджет.

2. Бюджет развития (инвестиционный бюджет).

 

Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего, сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. Другими словами, это средства для поддержания функционирования городского хозяйства.

Бюджет развития включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие городского хозяйства.

Данная классификация, несмотря на ее условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой, тем не менее крайне важна, поскольку позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Давно известно изречение одного из древних философов: “Если ты не идешь вперед, то ты идешь назад”. Без разделения бюджета на две эти важнейшие группы невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

С точки зрения цели деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, мы также можем выделить два вида местного бюджета:

· бюджет, направляемый на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления;

· бюджет, направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления.

Такое разделение следует из того, что порядок расходования средств, выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом их передавшим, а следовательно, он может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.

С точки зрения сроков планирования финансовой деятельности традиционно выделяют три вида бюджетов:

 краткосрочный (1 год);

 среднесрочный (3 года);

 долгосрочный (свыше 5 лет).

Понятно, что классический вид бюджета будет иметь лишь краткосрочный годовой бюджет. Однако перспективное финансовое планирование также необходимо, поскольку без него невозможно обеспечить комплексность развития городского хозяйства.

 

Приведенные выше классификации местных бюджетов достаточно условны и, естественно, не могут применяться в чистом виде. Сам по себе бюджет представляет собой комплексный документ, включающий в себя элементы перечисленных выше видов бюджетов. Но приведенная выше классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета (смотри первую классификацию), а также грамотно построить сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.

Бюджетный процесс

Поскольку бюджет является отражением определенной деятельности органов местного самоуправления, его планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения выступают как определенный процесс, так как эта деятельность растянута во времени. Этот процесс получил название бюджетного процесса.

Согласование бюджетных вопросов происходит и по горизонтали, и по вертикали. Соответственно, субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления.

По вертикали согласование бюджетных интересов происходит прежде всего между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Степень самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса зависит во многом от системы государственного устройства, избранной для конкретной страны. Как правило, наиболее широкие полномочия органов местного самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти (США, Германия, Канада и др.), поскольку в основу построения финансовой системы также положен бюджетный федерализм. Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются:

· разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне;

· стремление к самодостаточности всех территорий;

· самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Роль центральных органов власти, как правило, сводится к установлению предельных норм налогообложения и общих принципов налогообложения. Причем принципы бюджетного федерализма в отношении органов местного самоуправления сегодня приняты практически во всех развитых странах, включая и унитарные государства (Япония, Франция, Финляндия и др.), и закреплены в Европейской хартии местного самоуправления.

Не менее важным является определение субъектов бюджетного процесса по горизонтали, внутри самого муниципального образования. Обычно ими выступают на различных стадиях процесса все органы местного самоуправления. Так, на начальном этапе - этапе планирования - оно должно осуществляться плановыми органами в виде определения целей и приоритетов развития. На следующей стадии, при планировании расходной части бюджета, планирование осуществляют финансовые органы, основная задача которых перевести цели, установленные на предыдущем этапе, в определенные финансовые показатели и подобрать необходимые доходные источники. Утверждение бюджета и отчета о его исполнении везде отнесено к ведению представительного органа местного самоуправления. Исполнение бюджета - дело отраслевых структур администрации. Принципиально важным является четкое разделение полномочий между органами местного самоуправления, поскольку от этого зависит качественная разработка и исполнение бюджета.

Бюджетный процесс в традиционном для нашей системы понимании сводился к сбору заявок по отраслям, на основе которых верстался план экономического развития территории. Затем под этот план подбирались доходные источники и происходила защита его перед вышестоящим органом власти.

При подобном подходе практически все средства стягивались вверх, а расходование оставшихся ресурсов строго регламентировалось. Попробуем данный процесс разложить на этапы.

На первом этапе происходит формирование расходной части бюджета путем защиты своих интересов отраслевыми ведомствами. Причем планирование происходит сразу пообъектно с указанием объемов финансирования. Если мы проследим интересы отрасли, то увидим, что они не всегда совпадают с интересами муниципального образования в целом. С другой стороны, представители отрасли всегда постараются завысить финансирование, поскольку они заинтересованы в получении как можно более крупного муниципального заказа. Планирование расходной части из процесса определения задач развития всей территории муниципального образования превращается в процесс увязки интересов отдельных отраслей муниципального хозяйства. При этом выхолащивается сущность муниципального заказа, призванного оптимизировать расходы органов местного самоуправления. Поэтому при подобном подходе к планированию:

· во-первых, происходит подмена истинных целей развития территории интересами совокупности отраслей муниципального хозяйства;

· во-вторых, для капитальных вложений будут избраны не самые необходимые объекты, а те, которые требуют наибольшего вложения средств;

· в-третьих, при подобном подходе практически невозможно проконтролировать эффективность самих вложений.

Спланированный таким образом бюджет поступает на утверждение представительного органа местного самоуправления. Обычно подобное утверждение также сводится к отраслевому пообъектному лоббированию и еще более усугубляет и без того недостаточную комплексность в планировании деятельности органов местного самоуправления.

Ярким проявлением волюнтаризма является последующий этап согласования бюджета в вышестоящем органе власти. Тем более дико он смотрится в условиях местного самоуправления при разделении предметов ведения, поскольку согласованию подлежат не только расходы, связанные с исполнением государственных полномочий, но и собственные доходы и расходы местных бюджетов. В результате бюджет утверждается вышестоящим органом государственной власти, задачи которого не имеют ничего общего с задачами муниципального образования, что естественно приводит к резкому перераспределению средств в пользу задач, решаемых органом государственной власти.

На следующем этапе, при исполнении бюджета при подобной системе, бюджет подвергается контролю и пересмотру в ходе его исполнения, что окончательно уничтожает какую-либо самостоятельность местных бюджетов, превращая их в сметы расходов. И завершается бюджетный процесс оценкой результатов и планированием бюджета следующего года на основе предыдущего или, как принято говорить, “от достигнутого”. Происходит это опять же не на основании плана развития территории, а по факту выполнения.

Подобная схема бюджетного процесса порочна прежде всего потому, что она полностью губит всякую инициативу органов местного самоуправления в деле саморазвития и, что самое главное, не позволяет грамотно организовать комплексное развитие территории.

 

Грамотно построенный бюджетный процесс должен прежде всего исходить из тщательно организованного хозяйственного планирования развития территории муниципального образования, поскольку сам бюджет - лишь механизм реализации целей развития территории.

 

Надо сказать, что важнейшими составляющими грамотно построенного бюджетного процесса являются его структурное и нормативное обеспечение.

Иначе говоря, цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального хозяйства, должны найти свое нормативное закрепление в документах, принимаемых органами местного самоуправления, и обеспечиваться соответствующими структурами.

Нормативное регулирование бюджетного процесса должно охватывать все его стороны, а следовательно, необходимо кратко раскрыть основные его этапы.

Расходы местных бюджетов

Составление любого бюджета начинается с планирования расходов, поскольку в них отражается цель деятельности органа власти. Поскольку расходная часть отражает цели деятельности органа местного самоуправления, то и классификация видов расходов прежде всего исходит из того, на какие цели будут направлены бюджетные средства.

Обычно бюджетные классификации различных стран, несмотря на их различие, выделяют две основные группы расходов:

1. Обязательные расходы. К этой группе относят расходы на финансирование отраслей городского хозяйства, связанное с поддержанием определенного уровня его развития. Как правило, первоочередность финансирования данных расходов закрепляется нормативно, и выполнение этих работ законодательно отнесено к предметам ведения органов местного самоуправления.

2. Необязательные расходы. К этой группе расходов относят расходы на мероприятия краткосрочного характера, и в большинстве случаев эти обязанности возлагаются на органы местного самоуправления населением или самими органами местного самоуправления, исходя опять же из интересов жителей, которых эти органы представляют.

Не менее важным является деление расходов на:

· текущие расходы;

· расходы на развитие,

так как данная классификация позволяет увидеть динамику развития муниципального образования.

Однако спектр классификаций, применяемых в различных странах, достаточно широк. Это происходит потому, что сами расходы напрямую зависят от роли и места органов местного самоуправления в государственной системе, от того, какая часть общественных дел закреплена за ними. И все же при всем многообразии можно выделить общие черты этих классификаций. Это необходимо сделать потому, что каждый из видов раскрывает различные стороны бюджетного процесса.

 

Классификации расходов:

Политическая классификация - предполагает разделение доходов как по вертикали (между различными уровнями власти), так и по горизонтали (между отраслями муниципального хозяйства). Основным принципом для проведения данной классификации является принцип дополнительности, который предусматривает, что задание, которое может быть выполнено удовлетворительно малой единицей или учреждением, не должно поручаться структуре более высокого уровня или располагающей большим потенциалом. Данный принцип позволяет равномерно распределить нагрузки по различным уровням бюджетов и рационализировать расходы каждого из этих уровней.

Административная классификация - предполагает разделение расходов между структурами администрации. Происходит своеобразное разделение нагрузок внутри органа местного самоуправления. Данная классификация необходима для прояснения эффективности деятельности каждой из служб муниципального образования.

Специфическая классификация - предполагает разделение расходов по предназначению (оплата труда, товары и услуги, субсидии, строительство и др.). Данная классификация позволяет достаточно четко дифференцировать бюджетные приоритеты.

Приведенные выше классификации считаются традиционными для большинства стран мира и отражают различные стороны финансового планирования расходов. Их значение состоит прежде всего в том, что они позволяют осуществлять общественный и финансовый контроль за рациональным использованием средств в органах власти и управления.

Однако сегодня применение данных классификаций недостаточно, так как необходимость более долгосрочного планирования привела к тому, что в ходе подготовки финансового плана требуется взглянуть на предполагаемые расходы с точки зрения приоритетов развития. Для этого существует комплексная классификация, получившая название функциональной классификации. Ее основная особенность состоит в том, что за основной признак, по которому происходит разграничение средств, принимаются предметы ведения или функции органов местного самоуправления, которые этим органам передали граждане и законодательство. В данном случае происходит своеобразная оценка стоимости каждой из функций. Функциональная классификация может применяться при различного рода аналитических работах (бюджетный анализ, определение пропорциональности в финансировании и др.).

Юридическая классификация - отражает юридическую природу и исходит из прав на расходование бюджетных средств, предоставленных данным органам местного самоуправления. Данная классификация предполагает достаточно четкое расписание ролей среди органов местного самоуправления. Она включает в себя деление на расходы по временным операциям (компетенция исполнительной власти) и по окончательным операциям (компетенция представительной власти).

Муниципальные образования крайне разнообразны, и спектр расходов местных бюджетов также крайне широк. В связи с этим особое искусство требуется от муниципальных работников при определении приоритетности и первоочередности тех или иных расходов местных бюджетов. При подобном подходе к планированию расходов возникает своеобразная “пирамида потребностей” муниципального образования, изображенная на приведенной ниже схеме.

Применение данной пирамиды позволяет распределить расходы местного бюджета на три группы и при последующем планировании доходной части бюджета подобрать доходные источники по степени их надежности. Так, к первой группе будут отнесены расходы, исполнение которых закреплено за каждым конкретным муниципальным образованием законом, и, соответственно, в обеспечение данной группы расходов должны быть закреплены наиболее надежные источники доходов, прежде всего к ним будут отнесены те источники, которые переданы государством под исполнение полномочий, вызывающих эти расходы. Поскольку объем задач первой группы устанавливается законодательством, она в значительной степени унифицирована и в федеральном, и в региональном законодательстве. Более подвижны вторая и третья группы расходов, в которых население и органы местного самоуправления сами определяют первоочередные задачи, и они, естественно, будут крайне различными для различных муниципальных образований. Так, для одного наиболее значимым является строительство школы, для другого - канализационного коллектора. За второй группой также закрепляются доходные источники, и она финансируется из бюджета. Третья группа представляет собой своеобразную группу резерва, которая отражается в планах и финансируется по возможности или наличию средств, хотя может также финансироваться и за счет различных форм привлеченных внебюджетных средств.

 

  

 

Схема 3.

 

Подобный подход к планированию расходной части бюджета позволяет:

1. Составить достаточно полную картину потребностей муниципального образования.

2. Расположить потребности по степени их значимости и ввести различный режим финансирования и контроля за использованием средств.

3. Выделить регулируемую часть бюджета (расходы первой группы).

4. Развязать инициативу органов местного самоуправления.

5. В едином хозяйственном плане совместить различные классификации расходов.

Доходы местных бюджетов

Основная проблема, с которой сегодня сталкиваются руководители муниципальных образований, - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды. Причем это не является особенностью России, а присуще всем странам без исключения. В связи с этим попробуем найти ответ на этот сложнейший вопрос.

Для этого нам необходимо выделить основные доходные источники, которыми располагают органы местного самоуправления.

Ими являются:

1. Налоги.

2. Неналоговые поступления.

3. Доходы от собственной хозяйственной деятельности.

4. Муниципальный кредит.

Первые две группы доходных источников являются в той или иной степени средствами, которые государство собирает с населения и предприятий. С этой точки зрения их размеры ограничены налогоспособностью населения и предприятий.

Третья и четвертая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб грамотно и рачительно ими распорядиться.

Все четыре источника дохода зависят также от состояния законодательства, поскольку именно в нем определяется правоспособность органов местного самоуправления.

В связи с этим в книге “Основы городского хозяйства” Л.А.Велихов отмечает, что состояние городских финансов определяется следующими факторами:

1. Состоянием хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования.

2. Ресурсами, расположенными на территории муниципального образования.

3. Объемом прав и полномочий, предоставленных органам местного самоуправления государством.

4. Профессионализмом самих муниципальных служащих.

Теперь необходимо последовательно раскрыть перечисленные виды доходных источников местного бюджета.

Налоги

Для большинства стран мира налоги являются основным доходным источником. По своей природе это платежи, обладающие следующими свойствами:

· беспричинностью, то есть отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются;

· относительной стабильностью и долговременностью;

· регулярностью платежей.

Его образующими факторами являются:

· налогоспособность правовых субъектов, осуществляющих свою деятельность на данной территории;

· существование какого-либо имущества.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

· налоги с граждан;

· реальные (или имущественные) налоги:

 акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

· налоги на потребление.

Поскольку в экономической литературе достаточно полно раскрывается сущность самих налогов, мы считаем, что нет необходимости подробно излагать специфику каждого из видов налогов.

Поэтому прежде всего хотелось бы рассмотреть роль налогов в осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий. В связи с этим особенно важно отметить тот факт, что по своей природе налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой стороны - как мощный регулятор определенных хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или наоборот тормозить определенные процессы, происходящие в обществе. Так, например, опыт введения налога на местную символику показал, что для городов, которые уже известны как туристические центры, он выступает прежде всего в виде доходного источника для пополнения бюджета, а для городов, в которых программы развития туризма только еще начинаются, он крайне нежелателен, поскольку они заинтересованы в своей наиболее широкой рекламе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важен не только тот факт, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, а и способность органов местного самоуправления влиять на формирование самой налоговой базы. Это вызывает необходимость проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.

Поскольку системы налогообложения в различных странах складывались исторически, то все они имеют свои особенности. Однако с точки зрения способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти есть общие принципы построения этих систем, которые позволяют выделить три основных вида:

1. Система надбавок и отчислений.

2. Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку.

3. Система размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и распределение их долями между различными уровнями власти. Графически эта система будет выглядеть так: (См. Рис. стр. 60.)

Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

1. Прежде всего, она предусматривает наличие регулирования бюджетов на всех уровнях.

2. На данной схеме очень отчетливо видно, что наиболее простым способом увеличения собственных доходов является перераспределение доходных источников между уровнями власти, что в свою очередь неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета.

3. При подобной системе исчезают всякие стимулы для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета.

4. Данная схема не позволяет осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Не улучшают данной системы и попытки ее совершенствования через разрешение введения региональных и местных надбавок, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются.

 

Несколько модифицирует первую систему разграничение доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными.

Наиболее распространена в странах с развитым местным самоуправлением система, предполагающая разграничение доходных источников, которая представлена на следующей схеме: (См. Рис. стр. 61.)

Данная система предусматривает, что основная масса налогов закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает ряд проблем иного свойства. Необходимо остановиться на этой проблеме, поскольку и Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривают переход к этой системе.

 

                      

                       

 

 

Прежде всего, достаточно сложным оказывается механизм разграничения доходных источников по видовому признаку. Проблема состоит в том, что эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за вполне определенными уровнями власти. Какие же принципы должны лечь в основу закрепления доходных источников за уровнями власти?

С нашей точки зрения, в основу закрепления доходных источников за уровнями власти должны быть положены следующие критерии:

1. Желательно соответствие видов доходных источников предметам ведения органов местного самоуправления. Другими словами, наиболее эффективно органы местного самоуправления могут осуществлять налогообложение в тех сферах, где именно они определяют политику. Так, например, в большинстве стран земельный налог отнесен к доходным источникам местных властей, поскольку только они могут тщательно проанализировать состояние земельных отношений, режимы использования земельных ресурсов, определить порядок землепользования, наладить эффективный учет и контроль земельных ресурсов.

2. Поскольку право на местное самоуправление выступает не как право личности, а как коллективное право, то за органами местного самоуправления должны закрепляться прежде всего налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования. Так, налоги, ограничивающие право на осуществление каких-либо конкретных видов деятельности, также должны быть отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств. В то же время, исходя из изложенного выше принципа, для регулирования лучше использовать личные налоги, которые взимаются государством с граждан. Так, в большинстве стран мира регулирующим является подоходный налог.

Не менее важной проблемой при применении второй системы налогообложения является проблема поиска механизмов выравнивания. Тем более она обострилась сегодня в нашей стране, после принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, поскольку, с одной стороны, резко выросло количество субъектов бюджетного регулирования, с другой стороны, все муниципальные образования стали в области формирования бюджета равноправными.

 Особенно остро эта проблема встает в нашей стране с огромной территорией и отличиями в условиях и уровне жизни населения. Федеральный закон предусматривает два механизма выравнивания:

1. По государственным гарантиям, предусмотренным Конституцией Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается определенный перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности производится расчет минимальных бюджетов, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных властей, а региональных.

Завершая разговор о видах налоговых систем, необходимо еще раз отметить, что ни одна из приведенных выше систем в чистом виде, как правило, не применяется, а берется лишь за основу.

Неналоговые поступления

Как мы уже отмечали в предыдущей главе, налоги составляют основу большинства бюджетов местных самоуправлений, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, к которым относят все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов. Так, в большинстве случаев они устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по своей конструкции и содержанию.

К неналоговым поступлениям обычно относят следующие источники дохода:

· городскую и земельную ренту;

· доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

· санкционные (прежде всего штрафы);

· различные виды пошлин и сборов.

Наиболее важными и сложными из перечисленных доходных источников являются городская и земельная рента. В отличие от аренды, которая предполагает получение доходов от муниципальной собственности, городская и земельная рента взимаются со всех форм собственности просто за то, что собственник пользуется общими для жителей данного муниципального образования условиями. Поскольку отдельные виды налогов не могут охватить всего спектра условий жизни и производства, которые создаются для собственников на территории муниципального образования, земельная и городская рента как бы аккумулируют в себе плату за условия в целом. Так, вряд ли возможно и целесообразно вводить налог на политическую стабильность или на комфортную психологическую среду. Поскольку население, проживающее на территории, в разной степени использует те условия, которые создаются совместно всем населением, сама рента носит характер дифференцированный и, как правило, для ее исчисления избирается наиболее простой и надежный способ обложения - взимание платы за наличие собственности. Рентные платежи, кроме всего прочего, выполняют еще одну важную функцию - регулируют вопросы использования собственности. К примеру, завышенная рента ведет к сворачиванию производства, заниженная рента приводит к спекуляциям недвижимостью и землей и нерациональному ее использованию.

Городская и земельная рента активно применяются во многих странах мира и являются достаточно весомой добавкой к бюджетам муниципальных образований. В нашей стране они, к сожалению, не применяются в связи с тем, что местные органы власти пока лишены права самостоятельно устанавливать виды налогов.

Не менее проблематичным в нашей стране является и применение такого источника поступлений в бюджет, как штрафы, поскольку установлением видов штрафов и их размеров занимаются органы государственной власти. Подобная практика приводит к тому, что штрафы (особенно взимаемые с граждан) практически не применяются, поскольку исчезает заинтересованность в них органов местного самоуправления. К тому же государственная власть настолько неповоротлива и инертна, что не может реагировать на быстро меняющиеся условия жизни.

Применение санкционных мер крайне необходимо для деятельности органов местного самоуправления не только как источник дохода, а в большей степени как механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Так, сколь бы суровым и продуманным не было решение о принятии различных общеобязательных правил, принимаемых органами местного самоуправления, они не будут действовать без механизма принуждения в виде санкций за неисполнение.

Другим достаточно распространенным видом неналоговых поступлений являются тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий. Этот вид поступлений достаточно хорошо известен и представляет собой систему расчетов между производителем услуг и их потребителем. Отличает его от взаиморасчетов между другими субъектами хозяйственных отношений то, что тарифы на услуги утверждаются органами местного самоуправления.

К этой же группе доходных источников относятся и сборы, которые также являются платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления.

Муниципальный кредит

Вопрос об использовании кредитных ресурсов для развития муниципальных образований является достаточно новым для современных хозяйственных отношений. Однако как и многие новации, вводимые в нашем государстве, является “хорошо забытым старым”. Достаточно подробно данный вопрос рассмотрен в трудах Л.А.Велихова и А.В.Чаянова. Поэтому данный раздел практически полностью основан на работах этих двух выдающихся российских ученых.

Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что по своей природе кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь на развитие муниципального образования. В связи с этим, говоря о муниципальном кредите, Велихов выделяет следующую обязательную закономерность: “обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов”. В данном случае под обыкновенными расходами и доходами понимаются текущие расходы, покрываемые из постоянных (закрепленных) доходов. Под чрезвычайными расходами понимаются расходы, которые не являются постоянными. Поэтому для покрытия этих расходов используются различные источники доходов, которые можно назвать экстраординарными:

1. Отчуждение имущества.

2. Заблаговременное накопление фондов.

3. Субсидии государства.

4. Заем или кредит.

Рассматривая выгоду от применения этих четырех возможных источников средств для развития муниципального образования, мы должны заметить следующее:

· широкое применение первого источника доходов невыгодно муниципальному образованию, поскольку продажа собственного имущества в обмен на деньги выступает формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. В результате прироста хозяйственных ресурсов не происходит. К тому же массовая приватизация собственности в 1990-1995 гг. показала крайнюю неэффективность этого способа инвестирования хозяйства;

· заблаговременное накопление средств также вряд ли возможно, поскольку рост потребностей всегда опережает рост возможностей муниципального бюджета, а бюджетный дефицит является неизбежным и вечным спутником хозяйственной деятельности муниципалитетов. Тем более, что в данном случае происходит “омертвление капитала”, что также вряд ли является целесообразным;

· использование субсидий государства достаточно широко применяется в наше время, однако данный источник имеет пределы с точки зрения возможностей государства, с одной стороны, и с точки зрения условий предоставления таких субсидий, с другой.

В связи с этим особую важность для развития городов имеют заемные средства - муниципальный кредит.

Источниками муниципального кредита могут выступать:

· население;

· государство;

· частные кредитные учреждения;

· другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Попробуем рассмотреть особенности кредитования из первых трех источников и сравнить их (таблица 3).

 

	Население	Государство	Частные кредитные учреждения
1.Источники средств	Сбережения населения	Государственные бюджетные ресурсы	Средства частных кредитных учреждений
2.Возможные ограничения по кредиту	Наличие средств у населения	Наличие бюджетных ресурсов, правовые ограничения с точки зрения использования ресурсов, возможность возникновения зависимости от органа государственной власти, выдавшего кредит	Достаточно высокий ссудный процент, возможность коррупции, возможность дополнительных обязательств по кредиту
3. Формы кредита	Долгосрочный облигационный заем	Среднесрочный или краткосрочный	Краткосрочный

Таблица 3.

 

Из данной таблицы достаточно наглядно видно, каким образом могут сопрягаться интересы органов местного самоуправления и кредиторов.

Наиболее важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Л.А.Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:

1. Посредничество при отыскании нужных кредитов.

2. Создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между муниципальными образованиями без посредства денег.

3. Муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия каждого муниципального образования.

4. Муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий. Прежде всего от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, где взаимное кредитование очень гибко учитывает все четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.

 

Для менее экономически сильных муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, для которого требуются солидные гарантии. С другой стороны, непосредственно хозяйственной деятельностью занимаются не муниципальные предприятия, а община. В этом случае субъектами кредитной кооперации могут выступать и сами органы местного самоуправления.

И в первом, и тем более во втором случае важно соблюдать ряд принципов, заложенных основателем кредитной кооперации Райфайзеном:

1. Круговая ответственность всех членов товарищества всем своим имуществом по долгам товарищества (или солидарная ответственность).

2. Производительное назначение ссуд.

3. Малый район деятельности товарищества.

4. Выдача ссуд только членам товарищества.

Применение данных принципов дает возможность мелким муниципальным образованиям участвовать в более выгодных формах кредитования и выступать конкурентоспособными с крупными муниципальными образованиями.

Выводы

 

1. Основой грамотного финансового планирования является правильная расстановка социально-экономических приоритетов развития муниципального образования.

2. Финансовое планирование должно опираться на комплексный анализ и прогноз развития муниципального образования.

3. Бюджет выступает лишь средством достижения целей развития муниципального образования.

4. Структура управления муниципальными финансами должна строго соответствовать целям развития муниципального образования и отражать природу полномочий органов местного самоуправления, участвующих в финансовом планировании и бюджетном процессе.

Вопросы и задания

 

1. Объясните различия между финансовым и бюджетным планированием.

2. Какую из бюджетных классификаций нужно, с Вашей точки зрения, использовать при определении приоритетов развития муниципального образования и почему?

3. Какие виды бюджетных классификаций применяются в Вашем муниципальном образовании?

4. Какие виды местных налогов вы считаете целесообразным ввести в Вашем муниципальном образовании и почему?

5. Чем отличаются понятия “Государственный минимальный социальный стандарт” и “нормативы минимальной бюджетной обеспеченности”?

6. Чем отличается земельная рента от земельного налога?

 

ГЛАВА V. КОМПЛЕКСНОЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Общие замечания

 

 В соответствии с главной темой настоящей книги в предыдущих главах основное внимание (и это понятно) было уделено рассмотрению вопросов, связанных с муниципальным хозяйством, в том числе были рассмотрены вопросы, касающиеся анализа ресурсов муниципального образования, непосредственно отнесенных законодательством к ведению органов местного самоуправления (муниципальное право, финансы, имущество). В то же время при определении понятия муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия и учреждения, деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием.

Существует устойчивое заблуждение по поводу того, что муниципальное хозяйство отождествляют с самим муниципальным образованием, т.е. многие считают, что муниципальное хозяйство и есть город или иное муниципальное образование. Понятие города (муниципального образования) значительно более сложное (см. Л.А.Велихов “Основы городского хозяйства” Государственное издательство, Москва-Ленинград, 1928 год) и если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

В связи с этим крайне важными являются вопросы:

а) о планировании и формах организации взаимодействия всех составляющих муниципального хозяйства и

б) о планировании развития самого муниципального образования.

Ряд специфических особенностей муниципального хозяйства оправдывает выделение этого предмета в самостоятельный вопрос. И именно вопросам, связанным с управлением муниципальным хозяйством, были посвящены предыдущие главы настоящей книги.

В этой связи мы должны различать такие понятия, как “развитие муниципального образования” и “развитие муниципального хозяйства”. Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного значения без первого.

Итак, в этой главе мы намерены расширить рамки и не ограничиваться лишь сферой муниципального хозяйства. Мы постараемся рассмотреть поселение (муниципальное образование) как целостную социально-экономическую систему. По отношению к этой системе мы и будем рассматривать вопросы комплексного развития.

Важно отметить, что вопрос комплексного социально-экономического развития в настоящее время обсуждается впервые (после длительного перерыва) у нас в России. Сама постановка вопроса о комплексном социально-экономическом развитии городов (и иных муниципальных образований) как целостных социально-экономических систем стало возможным лишь после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.

До принятия новой Конституции России такая постановка вопроса, вообще говоря, не имела основания, так как города и другие поселения являлись частью административной экономической системы и каждый нес на себе строго предписанную диктуемую свыше функцию. Одним из следствий этого стало строительство городов с моноориентированной экономикой, так называемых “моногородов” или “городов одного министерства”.

Еще кипели страсти в парламенте (Государственной Думе первого созыва - 1993-1995гг.) по поводу предметов ведения местного самоуправления, а многие города в лице своих лидеров уже ставили вопрос о комплексном развитий своих территорий. Возможно, именно активная позиция многих российских городов и предопределила появление в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” нормы, относящейся к предметам ведения муниципального образования “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” (часть 1, пункт “4” статьи 6).

В настоящей главе предпринята попытка в очень сжатой форме изложить вопросы развития города как целостного социально-экономического объекта с учетом современных идей, сформировавшихся в этой сфере общественной мысли.

Основное внимание в настоящей главе уделено обсуждению понятий, которые и должны в ближайшем будущем стать инструментом в дальнейшей разработке теории и практики управления развитием муниципального образования.

В самое ближайшее время функция, связанная с разработкой и реализацией программ комплексного социально-экономического развития, станет одной из главных функций органов местного самоуправления муниципальных образований. В этой связи формирование понятийного аппарата становится одной из важных задач на сегодняшнем этапе становления института местного самоуправления в России. Участвующие в этом процессе должны выработать “общий язык общения и обсуждения муниципальных проблем”.

Современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. И как всякая наука, переживающая период быстрого накопления новых знаний и переосмысления достижений прошлого периода, требует более внимательного отношения к применяемой терминологии. За старыми терминами может скрываться новое содержание, а новые термины еще не попали в толковые словари. Таким образом, для правильного понимания изложенного материала много внимания в этой главе уделено трактовке используемых терминов.

Следует также отметить, что в настоящее время в связи со становлением местного самоуправления в России начинает формироваться новая отрасль права - муниципальное право, т.е. отрасль муниципального права также переживает период своего становления, и в самое ближайшее время (уже, по-видимому, после выхода настоящего издания в свет) будет принят целый ряд федеральных законов, которые должны обеспечить поступательное становление института местного самоуправления и стать правовой основой развития муниципальных образований.

В этой связи в настоящей главе при рассмотрении вопросов управления развитием муниципального образования больше внимания уделено анализу объективных закономерностей этого процесса и формулировки принципов, вытекающих из Основного Закона и основанных на нем.

Под комплексным социально-экономическим развитием поселения мы будем понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижения определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.

Цели развития поселения

Цели развития поселения - это совершенно новое на сегодня понятие и поэтому необходимо рассмотреть его более подробно.

Что мы понимаем под целями развития поселения? Существует устойчивое мнение о том, что целью развития поселения должно быть удовлетворение потребностей населения в приобретении тех или иных ценностей материальной и духовной культуры. Это вполне справедливое мнение не может быть представлено как единственная цель развития - это во-первых. Во-вторых, удовлетворение потребностей становится невозможно использовать в качестве целевой функции по причине того, что одна и та же потребность может быть удовлетворена различными способами с использованием различных ресурсов. Например, если в качестве цели развития поставить улучшение состояния здоровья населения, то эту проблему можно с видимым успехом решить несколькими путями:

· увеличением количества квалифицированного медицинского персонала;

· закупкой специального медицинского оборудования;

· увеличением количества лекарственных препаратов и повышением его качества;

· пропагандой здорового образа жизни;

· строительством спортивных сооружений;

· улучшением контроля за качеством продуктов питания;

· увеличением уровня зарплаты населения или снижением стоимости соответствующих услуг в этой сфере;

· улучшением состояния окружающей среды и др.

Совершенно очевидно, что перечисленные возможные направления деятельности муниципалитета в сфере оздоровления населения нельзя признать как альтернативные. Разумно было бы, оценив эффективность всех возможных направлений, направить средства лишь на те направления, которые дают наибольший эффект, исходя из имеющихся ресурсов и представлений об эффективности их использования. Встает вопрос, что должно стать мерилом направления средств (при прочих равных условиях). При одинаковой эффективности предпочесть закупку спортивного инвентаря или медицинского оборудования?

Мы привели пример из одной сферы социальных услуг. Встает вопрос о распределении средств и на более высоком уровне: на уровне всей социальной сферы поселения (медицина, образование, социальная поддержка населения, коммунальные услуги и др.). Какие критерии помогут решить вопрос о распределении средств между всеми затратными сферами города?

Приведенные примеры говорят о том, что, во-первых, определение цели тесным образом связано с методом ее достижения (а значит, и с видами ресурсов), во-вторых, использование в качестве цели - удовлетворение потребности требует дополнительных механизмов или критериев отбора потребностей.

Проблема выбора наилучшего варианта решения задачи распределения ограниченных средств может быть решена различными методами, в том числе путем обычного голосования в представительном органе муниципального образования. Однако не следует полагаться на голосование полностью, так как этот процесс носит относительно случайный характер. В этой связи необходимы поиски критериев, снижающих субъективный, подверженный влиянию случайных факторов, способ распределения ограниченных городских ресурсов.

В качестве такого критерия может выступить критерий, по которому будет оцениваться степень соответствия принимаемого решения более общей (объемлющей) цели, для которой другие цели являются ее составными частями или устанавливаются на определенных этапах развития города. Такой более общей (объемлющей) целью может быть, например, сохранение и возможность развития поселения как целостного социально-экономического образования. Следование этой цели позволит сохранить поселение и тем самым обеспечит возможность удовлетворения коллективных социальных потребностей муниципального образования. Кажущаяся очевидность этой цели в значительной степени обманчива, так как совершенно ясно, что в новых экономических условиях не все поселения смогут развиваться и даже сохраниться как поселения. Можно ли, строго говоря, считать целостным муниципальное образование, в котором большая часть трудоспособного населения большую часть времени проводит за пределами поселения, удовлетворяя одну из важных социальных потребностей - потребность иметь работу (быть занятым). Об этом в специальном разделе мы поговорим более подробно.

 

Таким образом, цели развития и удовлетворение потребностей населения (местного сообщества) не являются полностью совпадающими понятиями.

 

Важно при анализе и постановке целей развития понимать, что поселение принадлежит не только нынешнему поколению, но детям и внукам живущих ныне. В этой связи установка только на удовлетворение потребностей нынешнего поколения без учета социальных и иных последствий для будущего может иметь обратный результат еще при жизни нынешнего поколения.

Удовлетворение потребностей в качестве главной цели развития муниципального образования на самом деле, образно говоря, это не направленное движение, а “веер” целей. Выделение средств по некоторым направлениям этого “веера” может привести к порождению новых проблем по другим направлениям, что в свою очередь выльется в дополнительные расходы.

Обращаясь к приведенному примеру из сферы здравоохранения, можно с высокой степенью уверенности предположить, что сочетание расходования средств на пропаганду здорового образа жизни и на закупку современного оборудования будет более эффективным, чем в том случае, когда средства будут направлены только на закупку оборудования, преследуя в качестве цели лишь удовлетворение возникшей потребности. Обращает на себя внимание тот факт, что потребность в сохранении здоровья проявляется только тогда, когда здоровье расстроено, и требуется уже медицинское вмешательство, а вот потребность в пропаганде здорового образа жизни может и не возникнуть вовсе. Этот пример лишний раз доказывает то, что ориентация только на потребности не может служить надежным ориентиром в выборе целей развития муниципального образования.

Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

В случае, если к комплексному социально-экономическому развитию поселения относятся как к управляемому процессу (в соответствии с данным выше определением), то можно говорить об управлении этим процессом. В этом случае мы будем говорить о комплексе согласованных программ развития различных сфер деятельности города, увязанных по ресурсам, срокам и в соответствии с приоритетами.

В последнее время в Россию стало проникать одно из современных достижений управленческой науки - науки управления проектами. В настоящее время за рубежом это направление в значительной степени развито. Существует даже Международная Ассоциация Управления проектами. Эта методология хорошо зарекомендовала себя в условиях рыночных отношений.

Муниципальные образования в соответствии с законодательством обладают всеми правами юридического лица, осуществляемыми от имени муниципального образования органами местного самоуправления. Это означает, что за небольшим исключением (см. Гражданский Кодекс Российской Федерации) органы местного самоуправления могут осуществлять правоотношения, предусмотренные для юридических лиц гражданским законодательством.

Таким образом, новое гражданское законодательство приравнивает (за некоторыми исключениями) муниципальные образования к субъектам рыночных отношений. Такое положение предъявляет к органам местного самоуправления достаточно высокие требования по управлению хозяйственной деятельностью, в целом - по управлению развитием города.

В условиях, когда местные органы управления были составной частью государственного управления, и при этом экономика всей страны управлялась административными методами, в методологии управления проектами не было необходимости. Сейчас достижения этого направления в управленческой науке начинают практически использоваться во многих сферах жизни.

Учитывая специфику муниципального управления, о которой говорилось в предыдущих главах, нет необходимости полностью переносить всю методологию управления проектами в муниципальное управление. Однако, по-видимому, некоторые элементы этой методологии могут быть применены в управлении развитием муниципального образования.

 

Таким образом, под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования мы будем понимать управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

 

В каждом муниципальном образовании управление развитием может быть организовано по-разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но некоторые особенности процесса управления развитием муниципальным образованием присущи всем муниципальным образованиям.

В этой связи необходимо отметить следующее. Каким бы непрерывным не казался процесс развития и управления развитием, общей принципиальной особенностью процесса управления развитием муниципальных образований является его цикличность. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

· бюджетный процесс;

· период полномочий органов местного самоуправления;

· крупные инвестиционные проекты;

· местные традиционные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.).

 

В вопросе управления развитием муниципального образования мы предлагаем рассмотреть два подхода (или две стратегии).

Первый подход - в случае, когда цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы: есть начало цикла управления развитием и есть его конец. В этом случае полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием относительно условно, но достаточно определенно можно разбить на два периода: период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Этот подход достаточно удобен, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Преимущество также состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты деятельности по управлению. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований или для решения отдельных проблем, а также и при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: процесс разработки программы и процесс ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть достаточно жестко состыкованы по срокам.

Эти два процесса в принципе могут развиваться относительно параллельно. Это надо понимать таким образом, что одновременно существует две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и основные направления развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий или более длительный). Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период (например, на год).

Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее и требует более высокого уровня управления, и, прежде всего, совершенно очевидным становится в этом случае применение современных средств работы с информацией.

В настоящем контексте мы в основном обсудили проблемы управления, связанные с цикличностью бюджетного процесса, и его влияние на процесс управления развитием. Если при этом в сферу нашего внимания включить инвестиционные проекты и программы, источниками средств которых могут быть и иные финансовые источники (не только местный бюджет), то тогда процесс управления развитием еще более усложняется и требует стыковать уже не только циклы бюджетного процесса, но и инвестиционные циклы.

Однако, каким бы ни был сложным процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

в период разработки программы развития:

• сбор и обработка информации;
• целеопределение (постановка целей);
• выработка стратегических установок и критериев развития;
• оценка потенциала и ресурса развития;
• разработка концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

в период реализации программы развития:

• разработка и принятие бюджета развития;
• исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;
• контроль, сбор и обработка информации и выработка предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).

 

Итак, основная особенность планирования и разбиение на этапы процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключаются в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с некоторыми характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

Разумно спланированный бюджетный процесс (предусматривающий в том числе и корректировку бюджета), увязанные с бюджетным процессом сроки проведения избирательной кампании в органы местного самоуправления и сроки полномочия этих органов, а также степень преемственности органов местного самоуправления могут в значительной степени снизить количество вероятных конфликтов в отношении проблемы выбора и корректировки путей развития муниципального образования и тем самым повысить эффективность развития муниципального образования.

Более подробно о этапах и циклах процесса комплексного социально-экономического развития будет сказано в специальном разделе настоящей книги.

 

Под системой управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования будем понимать систему, в которой реализуются функции управления и которая включает:

• специалистов, объединенных в органы управления ;
• используемый комплекс методов управления;
• организационную и вычислительную технику;
• связи между органами управления, объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации;
• документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами управления для достижения целей, поставленных перед системой;
• а также жителей муниципального образования.

 

В системе самоуправления жители (местное сообщество) являются одновременно и объектом, и субъектом управления. Поэтому они также включены в систему управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

К основным элементам системы управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования следует отнести:

• население муниципального образования;
• органы местного самоуправления муниципального образования;
• органы государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
• подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением (местным сообществом);
• подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
• подсистему информационного обеспечения процесса управления и др.

Более подробно некоторые элементы системы управления будут описаны в специальном разделе.

Основные элементы системы управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования

В условиях самоуправления довольно трудно провести грань между субъектом управления и объектом управления. При анализе по этим основаниям важно выделить самоуправляемую целостность. Назовем ее условно самоуправляемая система. Под самоуправляемой территориальной социально-экономической системой будем понимать целостность, включающую три составляющих:

 

население (жители)

+ территория проживания

+ коллективные потребности (интересы) жителей

= самоуправляемая территориальная социально-экономическая система

 

Только полноценное присутствие всех трех составляющих является необходимым условием осуществления самоуправления. Отсутствие одного из этих составляющих делает самоуправление невозможным.

Первые две составляющи представляются очевидными и не требуют особых комментариев, однако важно подчеркнуть, что они локализованы и в подавляющем большинстве случаев зафиксированы в пространстве и продолжительны по времени.

Не столь очевидно наличие третьей составляющей. Здесь необходимо пояснить. Когда мы говорим о потребностях, то подразумеваем одновременно и связанные с ними действия, обнаруживающие эту потребность. Таковыми сигналами о возникновении потребности могут быть, например, и жалобы жителей на что-либо. Назовем эти действия жителей проявлением воли по удовлетворению потребности.

Таким образом, потребность обнаруживает себя проявлением воли, т.е. следствием возникновения потребностей неизбежно является проявление “воли” по их удовлетворению. Следовательно, источником информации о возникновении потребности является проявленная воля жителей по удовлетворению потребности.

В случае, если жители без чьей-либо помощи (каждый индивидуально) способны решить все свои проблемы, то в самоуправлении нет необходимости. Однако мы все прекрасно понимаем, что это не так, и что потребность в совместном решении общих проблем (удовлетворении общих потребностей) реально существует, и экономически выгодно для общества удовлетворять эти потребности не индивидуально, а сообща. В этой связи к самоуправлению необходимо относиться как к одному из эффективных инструментов решения задачи удовлетворения потребностей населения, реализации их коллективного интереса в этом.

Таким образом, интерес (потребности) жителей является движущей силой самоуправления, поэтому является чрезвычайно важным компонентом в вопросах организации местного самоуправления. Иными словами, самоуправление теоретически возможно только при наличии одновременно трех перечисленных выше компонентов.

Если в условиях унитарного государства интерес жителей является помехой, нежелательным явлением, не всегда способствующим реализации централизованных планов в условиях административной экономики, то в условиях самоуправления проявление воли жителей весьма желательное явление, которое является надежной сигнальной системой при разработке программ социально-экономического развития.

В этой связи в зависимости от активности жителей в плане проявления воли можно говорить о степени самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Существует расхожее мнение, что местное самоуправление - это прежде всего дань демократии. Такой взгляд на самоуправление оставляет в тени очень важный объективный фактор самоорганизации, который принципиальные сторонники административных методов управления не относят к объективным факторам. Известно, что эффективно управлять в условиях рыночной экономики возможно только при включении активной обратной связи.

Поэтому самоуправление - это не столько дань демократии, сколько метод управления, наиболее отвечающий экономическим законам рыночных отношений (см. главу 1). Другими словами, именно самоуправление с присущей этому типу управления активной “автоматической” обратной связью, объективно необходимо в условиях развитых рыночных отношений. Местное самоуправление - это потенциал, который может стать мощным ресурсом экономического развития России в целом.

Следует также отметить, что самоуправляемые социально-экономи-ческие системы не являются автономными полностью или, иначе говоря, самоуправление в них осуществляется в той мере, в какой эта мера установлена надсистемой. В отношении муниципального образования надсистемой следует считать субъект Федерации, Российскую Федерацию, мировое сообщество.

Поэтому, когда мы говорим о самоуправлении в муниципальном образовании, мы имеем в виду, что самоуправление осуществляется в рамках полномочий, установленных федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации, а также, вообще говоря, международными договорами.

Субъекты управления

Коль скоро самоуправление - это один из видов управления, то для анализа нам необходимо с известной долей относительности (о которой говорилось выше) выделить и отдельно рассмотреть основные элементы, реализующие функции управления (самоуправления), и, прежде всего, - субъекты управления и объекты управления.

Все дальнейшие рассуждения будут осуществляться в рамках муниципального образования, т.е. мы рассматриваем муниципальное образование как самоуправляемую территориальную социально-экономическую систему, по отношению к которой все остальные системы считаются внешними.

Главным субъектом и одновременно объектом самоуправления выступает население муниципального образования, которое в условиях реального самоуправления несет в себе совершенно новые качества, не свойственные понятию населения.

Население, которое осуществляет местное самоуправление, по существу, находится на более высокой социальной ступени развития (самоуправлению необходимо еще научиться), поэтому это новое качественное состояние населения “достойно” отдельного термина. Население муниципального образования, которое осуществляет свое право на местное самоуправление, будем называть местным сообществом. В странах Европы используется термин “местные коммуны” или просто “коммуны”.

В соответствии с нашей терминологией мы можем сказать, что местное сообщество есть основной субъект и одновременно объект управления.

В тех случаях, когда местное сообщество не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, оно (местное сообщество) передает часть функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления от своего имени (от имени местного сообщества) органам местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления. В подавляющем большинстве муниципальных образований местное сообщество формирует органы местного самоуправления.

При анализе системы управления развитием муниципального образования нельзя не учитывать того факта, что на развитие муниципального образования влияют и иные реальные экономические и политические силы, которые в общем случае могут рассматриваться в качестве субъектов управления развитием наряду с органами местного самоуправления. К таковым прежде всего следует отнести органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Здесь следует сразу оговориться, что в отличие от органов местного самоуправления перечисленные субъекты управления в соответствии с законом не имеют возможности осуществлять управление местными делами непосредственно (в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), однако органы государственной власти осуществляют это управление косвенно, например, посредством принятия законов. Более подробно о механизмах влияния и взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления будет сказано в отдельном разделе.

Теоретически возможны случаи, когда в качестве субъекта управления развитием муниципального образования могут как и в случае с органами государственной власти выступать органы самоуправления соседних местных сообществ. Этот вариант реализуется в тех случаях, когда данное местное сообщество по каким-либо причинам не может осуществлять местное самоуправление в полном объеме и часть своих полномочий передает иным структурам, в том числе и соседнему местному сообществу.

Вводя столь широкое толкование субъекта управления, авторы настоящего издания желают подчеркнуть, что органы местного самоуправления не являются единственными субъектами управления на территории муниципального образования. Косвенными, но реально оказывающими влияние на развитие муниципального образования субъектами могут быть не только органы государственной власти и органы местного самоуправления соседних муниципальных образований, перечисленные выше, но и не являющиеся официальными промышленная, финансовая или духовная элита муниципального образования.

В современной российской практике представители городской научной, промышленной, финансовой элиты не стремятся попасть в представительный орган местного самоуправления, но влияние свое оказывают или непосредственно, или через создавшиеся для этих целей добровольные объединения (совещательные органы); например, стало распространенным явлением создание “советов директоров”. Особенно это было характерно для городов, в которых социальная сфера содержалась и обслуживалась крупными предприятиями.

Решения совета директоров еще до недавнего времени не носили обязательного характера, однако любой глава муниципального образования хорошо знает цену этих “необязательных” решений, и, как правило, стремится прислушаться к мнению совета директоров. В настоящее время уже в условиях новой Конституции в процессе реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” советы директоров в качестве органов местного самоуправления стали наделяться уставами муниципальных образований определенными полномочиями и тем самым становиться полноценными органами самоуправления.

Таким образом, в широком смысле термина “субъект управления” можно говорить о том, что на территории муниципального образования может одновременно оказывать управленческое воздействие (прямое или косвенное) целая система субъектов управления, вообще говоря, имеющих различные интересы. Наличие системы субъектов управления с разными целями является одной из особенностей муниципального управления. Особенно ярко эта особенность муниципального управления проявляется в сфере управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

В связи с этим в структуре органов местного самоуправления должна найти отражение функция управления развитием муниципального образования с учетом особенностей, о которых говорилось выше. Совершенно необязательно, чтобы это было отдельное структурное подразделение, однако эта функция должна быть закреплена за отдельным должностным лицом. Совершенно очевидно, что с учетом необходимых полномочий этим должностным лицом, принимающим решения об организации процесса выработки решения в отношении комплексного развития, должен быть или глава муниципального образования или его заместитель, а в структуре органов местного самоуправления должны быть сформированы соответствующие органы, в функциях которых закрепляется разработка управленческих решений в сфере комплексного социально-экономического развития.

Объект управления

Объектом управления в соответствии с терминологией, принятой в теории управления проектами, выступает сам процесс развития муниципального образования. Этот объект в соответствии с данным выше определением представляет собой систему взаимно увязанных по срокам и ресурсам программ и проектов. В теории управления проектами существует наряду с “проектом” и понятие “программы”. Отличие этих двух понятий в основном заключается в масштабе производимых изменений и времени, в пределах которого происходят эти изменения, а также в количестве участвующих в реализации исполнителей. При всей относительности этих двух схожих понятий принято, что программа - это более крупный по своему масштабу объект управления. Программа, таким образом, представляет собой систему взаимно увязанных проектов, каждый из которых управляется относительно самостоятельно.

Под программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования в соответствии с принятой терминологией будем понимать систему мер, направленных на достижение поставленных целей.

Внешнее взаимодействие

Внешнее взаимодействие - новая функция органов местного самоуправления . Эта функция обусловлена организационно-правовым статусом органов местного самоуправления в системе властных отношений в России. Организационно органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, но институт местного самоуправления как властный институт является полностью подзаконным институтом власти (не может сам себя реформировать, его деятельность осуществляется в рамках, установленных законодательством). Таким образом государство посредством закона регулирует эту сферу деятельности.

Расхожее мнение о том, что органы местного самоуправления “отделены от государства” недобросовестное преувеличение. Органы местного самоуправления и как властные субъекты, и как субъекты гражданских правоотношений осуществляют свою деятельность в тесном контакте с внешней средой, под которой мы понимаем совокупность других субъектов общественных отношений, которые своими действиями могут внести коррективы в действия органов местного самоуправления конкретного муниципального образования.

При управлении развитием необходимо учитывать наличие этих субъектов и иметь достаточно широкий инструментарий для обеспечения согласования интересов местного сообщества и внешних по отношению к муниципальному образованию субъектов.

Главная задача - это согласование интересов местного сообщества и региональных, и государственных интересов. Обращаем внимание читателя на то, что органы государственной власти на территории конкретного муниципального образования вправе для осуществления государственных функций иметь свои органы. Таким образом, в отношении конкретной территории у органов государственной власти и у органов местного самоуправления теоретически (особенно в отношении представлений о развитии той или иной территории) могут быть разные цели. Решение этой коллизии находится в выделении государственной компетенции (предметов ведения, прав и полномочий) и компетенции органов местного самоуправления. И это должно быть закреплено законом.

Ранее мы уже рассмотрели двойственную природу муниципального управления. В настоящем контексте подчеркнем еще одну особенность. Вопрос согласования интересов общества и государства был всегда чрезвычайно важным вопросом всех политических, правовых и философских теорий. Это взаимодействие на практике проявляется в конкретных местах, где люди сталкиваются при решении своих проблем с интересами государства (или, точнее, чиновников от государства).

Ранее, когда государственная власть была единственной властью, свои интересы каждый человек, по существу, защищал индивидуально. Каждый может привести примеры из своего опыта взаимодействия через посредство государственных чиновников с государством. Фактически граждане не имели реальной возможности защитить свои интересы.

В настоящее время взаимодействие с государством по всем жизненно важным вопросам переместилось на уровень органов местного самоуправления. Появилось понятие “коллективные интересы”, эти коллективные интересы призваны защищать органы местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления, во-первых, являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом. Во-вторых, органы местного самоуправления обязаны согласовать интересы всех субъектов, имеющих отношение к управлению развитием муниципального образования или оказывающих влияние на это развитие. Законодательство в настоящее время обеспечивает необходимую правовую основу для обеспечения взаимодействия и согласования интересов. В частности, Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрены определенные полномочия органов местного самоуправления по координации участия предприятий, учреждений и организаций, не относящихся к муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Однако этого недостаточно для того, чтобы говорить о разделе компетенции в этой сфере, особенно в части полномочий (прав и обязанностей). Эти отношения еще недостаточно урегулированы и нам еще предстоит развитие законодательства в этом направлении.

 

Вопросы и задания

 

1. Дайте определение или опишите такие социально-экономические объекты, которые определяются понятиями: “муниципальное образование” и “поселение”. Дайте характеристику этим понятиям на основе правовых и экономических категорий. Что общего и в чем разница между объектами, определяемыми этими понятиями?

2. Приведите примеры, в каких случаях удовлетворение социальных потребностей может быть целью социально-экономического развития муниципального образования, а в каких случаях — нет.

3. Назовите основные этапы в процессе управления комплексным социально-экономическим развитием и охарактеризуйте их.

4. Что является объектом управления в системе управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования?

5. Что по отношению к муниципальному образованию можно отнести к “внешней среде”? Дайте определение понятию “внешняя среда муниципального образования”. Назовите основные правовые и экономические механизмы взаимодействия с “внешней средой муниципального образования”.

 

 

Образование органов местного самоуправления

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления. Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему. Для различных органов местного самоуправления процедуры будут отличаться, что обусловлено разной природой органов, разделением между ними исполняемых функций и другими немаловажными обстоятельствами. Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели.

Мы рассмотрим проблемы формирования выборных органов, так как даже этот, на первый взгляд простой вопрос требует серьезного подхода.

К основным принципам местного самоуправления относится наличие представительного органа. Поэтому вопросы выборов мы будем рассматривать по отношению к формированию именно этого органа, хотя понимаем возможность появления и других выборных органов местного самоуправления. Мы сопоставим также две возможные формы выборов мэра, поскольку это выборное должностное лицо местного самоуправления, скорее всего, будет существовать повсеместно.

Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется прежде всего его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена нами ранее как проектная. Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования. Поэтому при рассмотрении каждой избирательной системы мы будем оценивать ее с точки зрения решения этих задач.

Самой известной и длительное время применяемой в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным же недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования. Проблема применения этой системы в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, мы имеем в виду не столько чисто политические избирательные объединения, сколько так называемые "муниципальные (или ратушные) партии". Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.

Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков, мы же хотели отметить самые значимые. По мере проявления негативных качеств избирательных систем разрабатывались их модификации, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них. В настоящее время применяются смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть — по пропорциональной. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая за счет периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Так же широко известны выборы по много- и маломандатным округам.

Сформулируем некоторые рекомендации по практическому применению названных избирательных систем.

Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. С этой точки зрения в качестве базовой имеет смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия - прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура. Если эти условия не сложились, возможно применение переходных моделей избирательных систем.

В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Очевидно, что эта избирательная система может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей. Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия. Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений. На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель “городская комиссия”, рассмотренная нами выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.

Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.

Остановимся теперь на выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.

В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый "сильный" мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава ("слабый" мэр), его полномочия значительно сокращаются. Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.

Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.

При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.

 

Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.

Принцип комплексности

Этот принцип крайне важен для целостности при построении структуры. И, прежде всего, требует при анализе структуры исходить из целостности той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры администрации. Так, например, в бюджетном процессе задействованы абсолютно все структуры администрации и, следовательно, крайне важно определить место и роль каждой из них.

Для этого необходимо разбить бюджетный процесс на элементы и этапы и подробно их расписать за органами местного самоуправления. После подобного анализа станет ясно, какая из функций не подкреплена структурно.

Этот принцип также требует комплексности не только при подходе к исполнению конкретной функции, но и комплексности в подходе к органам самоуправления. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного органа администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

В заключение хотелось бы отметить, что формирование структуры управления муниципальным образованием процесс сложный и многомерный. Но уже первые шаги в этом направлении, осуществленные на основе новой Конституции РФ и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, показывают, что отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей должны дать положительные результаты.

Вопросы и задания

 

1. Проведите анализ структуры органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании на основе приведенных классификаций. Определите, в какой мере структура органов управления муниципальным хозяйством соответствует объекту управления. Сформулируйте предложения по совершенствованию структуры управления.

2. Попытайтесь установить другие основания для классификации и проведите анализ структуры органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании на основе этих классификаций.

3. Определите, какой из приведенных в настоящей главе базовых моделей соответствует структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании. Если нет точного соответствия, определите базовую модель (модели), модификацией (сочетанием) которой (которых) является структура органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании.

4. Выберите из предметов ведения местного самоуправления, установленных действующим законодательством, несколько вопросов местного значения и определите, какие конкретно органы в вашем муниципальном образовании наделены полномочиями по решению этих вопросов и каким образом полномочия по каждому из вопросов разделены между различными органами. Установите целесообразность такого разделения и (или) сформулируйте предложения по более целесообразному разделению полномочий между органами.

5. Определите, какая из избирательных систем применяется при выборах органов местного самоуправления в вашем муниципальном образовании и насколько она отвечает стоящим перед ней задачам и существующим условиям. Предложите более совершенную избирательную систему для ваших условий.

 

Использованная литература

 

Конституция Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Закон Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации”.

Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”.

Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации”.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., “Юридическая литература”, 1994.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. Председатель редакционной коллегии Л.А.Окуньков. М., “БЕК”, 1994.

Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов, 1990.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., Госиздат, 1928.

Чаянов А.В. Избранные произведения.

Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления. Под общей редакцией А.Г.Воронина. М., Фонд развития местного самоуправления, 1995.

Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. М., “Грамота”, 1995.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., “Юрист”, 1994.

Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб, “Вести”, 1995.

Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70000 слов/ Под редакцией Н.Ю.Шведовой. 23-е изд. испр. М.:Рус. яз.,1991-917 с.

Газарян Арташес. Некоторые теоретические предпосылки и проблемы организации местного самоуправления в посттоталитарном обществе. Центр исследования проблем самоуправления, Литовская республика, Клайпеда, 1992.

Толковый словарь по управлению. Под редакцией В.В.Познякова. М.: “Аланс”, 1994.

Мир Управления Проектами. Под редакцией Х.Решке, Х.Шелле. М.: “Аланс”, 1993.

Шапиро В.Д. и др. Управление проектами. СПб.: ”ДваТрИ”,1996.

Управление финансовой деятельностью органов местного самоуправления во Франции, Швейцарии и Великобритании. Сборник докладов (русская версия). Страсбург, Совет Европы.

Широков А.Н. Рекомендации по формированию структуры органов местного самоуправления. “Городское управление”, 1995, № 2, стр.35-38.

Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальные выборы. “Городское управление”, 1996, № 1, стр.40-43.

Широков А.Н. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления. “Городское управление”, 1996, № 2, стр.30-38.

Юркова С.Н., Широков А.Н. Местное самоуправление: рыночный облик местной власти. “Экономист”, 1996, № 1.

 

 

ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

12345678910Следующая ⇒

Поделиться: