Система и структура регионального законодательства в сфере социального обеспечения

 

Определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция РФ не устанавливает для федерального законодателя каких-либо границ и пределов правового регулирования общественных отношений, отнесенных к предметам совместного ведения. Федеральный законодатель, руководствуясь общими конституционными принципами, сам определяет пределы и границы собственной правовой активности на совместном правовом поле. Поэтому федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, нередко полностью исчерпывают регулируемый предмет, не оставляя региональному законодателю каких-либо возможностей для реализации его конституционных полномочий в части законодательного регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению.

Неограниченные правовые возможности федеральной законодательной власти по предметам совместного ведения означают " фактическое нахождение данных предметов в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам Российской Федерации осуществление отдельных полномочий".

Главный вопрос оптимизации и совершенствования федерального законодательного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации состоит не в разграничении собственно предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (данный вопрос уже решен в ст. 71-73 Конституции РФ), а в сбалансированном разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Конституция РФ 1993 г. закрепила деление законодательства на три категории: законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и совместного ведения. Создав правовую основу для становления и развития законодательства субъектов Российской Федерации, Конституция РФ активизировала нормотворческие процессы на уровне субъектов Российской Федерации.

Кардинальные преобразования в механизмах социальной защиты населения регионов России произошли в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ " О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов " О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). В федеральные законы и другие нормативные правовые акты были внесены принципиально важные изменения, направленные на упорядочение системы предоставляемых гражданам Российской Федерации и иным лицам, проживающим на территории государства, гарантий, мер социальной защиты и социальной поддержки.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ правовое регулирование ряда ранее предоставлявшихся на федеральном уровне льгот и гарантий в настоящее время осуществляют субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:

при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;

не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Основная цель данного акта состоит в том, что субъекты Российской Федерации и местные органы власти не только обязаны предоставлять гарантированные на федеральном уровне отдельные виды социального обеспечения (натуральные льготы, денежные пособия и др.), но и вправе устанавливать иные виды социального обеспечения за счет средств своих бюджетов.

Несмотря на провозглашение системного подхода при одновременном внесении изменений в значительное количество законодательных актов Российской Федерации, в результате принятия Федерального закона N 122 в актах федерального законодательства обнаружился ряд несогласованностей в части регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Одним из нововведений Федерального закона N 122-ФЗ является принципиальный пересмотр системы социального обеспечения граждан России путем замены большинства социальных льгот, предоставлявшихся в натуральной форме, денежной компенсацией. Также предусматривалось возложение на органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязанности финансировать реализацию социальных прав и льгот, предоставляемых федеральным законодателем гражданам, проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Провозглашая Российскую Федерацию социальным государством и возлагая на нее обязанность обеспечения гарантий социальной защиты граждан, Конституция РФ относит социальную защиту, включая социальное обеспечение, к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 7, п. " ж" ч. 1 ст. 72). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в определении от 16 ноября 2006 г. N 508-О, федеральный законодатель, осуществляя регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вправе установить, что обеспечение граждан мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Федерации. При этом передача таких расходных обязательств не означает освобождения Российской Федерации от полномочий, связанных с реализаций указанных мер. Российское государство продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъекта Российской Федерации. С учетом того, что бюджет субъекта Российской Федерации существует не изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов. В случае недостаточности собственных средств для покрытия возникших расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов.

В целом же определенный Федеральным законом N 122-ФЗ пересмотр системы социальных гарантий, установленных для различных категорий граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г., был обусловлен прежде всего принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Изменение формы предоставления мер социальной защиты, приостановление действия или отмена льгот тем или иным категориям граждан были осуществлены в рамках нового правового регулирования социально-экономической политики государства и в пределах дискреционных полномочий законодателя, относящихся к определению правовых оснований предпринимаемых шагов и круга субъектов - получателей льгот, а также к решению вопроса о целесообразности сохранения этих льгот.

Анализируя нормативные правовые акты по видам социального обеспечения, предоставляемого гражданам в субъектах Приволжского федерального округа, приходим к выводу о том, что во всех субъектах они регулируют отношения по поводу:

) денежных выплат;

) " натуральных" форм социального обслуживания;

) медицинской помощи и лечения;

) мер социальной поддержки.

К числу нормативных правовых актов, регулирующих отношения по поводу денежных выплат, следует отнести: закон Пермского края от 5 марта 2003 г. " О ежемесячных денежных выплатах отдельным категориям пенсионеров за счет средств бюджета Пермского края"; закон Удмуртской Республики от 29 декабря 2003 г. " О пенсионном обеспечении государственных служащих Удмуртской Республики"; закон Саратовской области от 2 декабря 1999 г. " О доплате к государственной пенсии Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы"; закон Пензенской области от 8 сентября 2004 г. " О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области"; законы Оренбургской области от 4 ноября 2002 г. " Об установлении областной социальной пенсии детям" (в редакции от 5 октября 2009 г.), от 8 июня 2000 г. " Об установлении дополнительной пенсии лицам, имеющим особые заслуги перед Оренбургской областью" (в редакции от 2 марта 2006 г.) и др.

К данной группе нормативных правовых актов относятся также акты, определяющие порядок и условия предоставления социальных пособий. В качестве примера приведем: законы Кировской области от 29 октября 2001 г. " О материальной поддержке отдельных категорий женщин в Кировской области", от 3 ноября 2004 г. " О ежемесячном пособии на ребенка"; закон Саратовской области от 23 декабря 2004 г. " О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, проживающим на территории Саратовской области"; закон Пензенской области от 2 ноября 2004 г. N 678-ПО " О ежемесячном пособии на ребенка".

Законы Кировской области от 5 мая 2005 г. " О социальном обслуживании граждан Кировской области", от 30 июня 2003 г. " О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов на территории Кировской области"; законы Ульяновской области от 3 апреля 2003 г. " О порядке оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Ульяновской области, бесплатно", от 4 октября 2005 г. " О социальном обслуживании населения в Ульяновской области"; закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. " О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите"; закон Самарской области от 6 мая 2009 г. " О предоставлении инвалидам транспортных средств и внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской области"; закон Республики Башкортостан от 3 февраля 2009 г. " О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы" и др. регулируют отношения по поводу предоставления различных форм социального обслуживания.

Отношения по поводу предоставления гражданам медицинской помощи и лечения регулируют, в частности, следующие нормативные правовые акты: закон Кировской области от 3 ноября 2005 г. " Об охране здоровья граждан в Кировской области"; закон Самарской области от 8 декабря 2005 г. " Об обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих в Самарской области, путевками на санаторно-курортное лечение"; закон Саратовской области от 6 ноября 1996 г. " Об иммунопрофилактике населения Саратовской области"; законы Республики Башкортостан от 8 декабря 1997 г. " О предупреждении распространения туберкулеза в Республике Башкортостан" (в редакции от 8 февраля 2008 г.), от 19 марта 1999 г. " Об иммунопрофилактике инфекционных болезней человека в Республике Башкортостан" (в редакции от 24 июня 2009 г.). Законом Кировской области от 29 ноября 2006 г. N 53-ЗО " Об областной целевой программе " Сахарный диабет" на 2007-2011 годы" предусмотрено обеспечение граждан, больных сахарным диабетом, лекарственными и диагностическими средствами, средствами введения инсулина и индивидуального контроля за счет средств областного бюджета, а также в рамках социально-консультативной помощи открытие и обеспечение работы специальных школ для обучения этих лиц самостоятельному контролю за содержанием сахара в крови, применению сахароснижающих лекарственных средств и принципам рационального питания.

К нормативным правовым актам, регулирующим отношения по поводу предоставления мер социальной поддержки, следует отнести законы Кировской области от 29 ноября 2006 г. " О ветеранах труда Кировской области", от 7 декабря 2004 г. " О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий", от 3 ноября 2004 г. " О мерах социальной поддержки отдельных категорий специалистов, работающих, вышедших на пенсию и проживающих в сельских поселениях или поселках городского типа Кировской области"; закон Нижегородской области от 2 августа 2007 г. N 90-З " О дополнительных мерах социальной поддержки граждан, награжденных нагрудным знаком " Почетный донор России" или нагрудным знаком " Почетный донор СССР" и сдавших кровь в годы Великой Отечественной войны" и др.

Особое место в системе регионального законодательства занимают нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с социальным обслуживанием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, находящихся в приемной семье.

К таким актам следует отнести законы Кировской области от 3 ноября 2005 г. " Об установлении порядка и размера ежемесячной выплаты денежных средств на содержание ребенка опекуну (попечителю)", от 4 ноября 1999 г. " О размере оплаты труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемным семьям"; законы Республики Марий Эл от 4 августа 2008 г. " О патронатном воспитании", от 10 ноября 1999 г. " О социальных гарантиях приемной семье" и др.

Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросам, относящимся к его ведению, и федеральным законом, то в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ подлежит применению нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно в установленном порядке и в рамках своих полномочий принимать нормативные правовые акты, определять их содержание.

Вместе с тем указанные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и международным договорам. Кроме того, они не могут препятствовать или каким-либо иным образом ограничивать право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Другой проблемой развития регионального законодательства является факт вторжения при нормотворчестве субъектов Российской Федерации в сферу полномочий как федеральной власти, так и органов местного самоуправления. Акты регионального законодательства часто возлагают на муниципальные образования дополнительные обязанности (в том числе финансового характера), не предусмотренные федеральным законодательством и (или) финансово не обеспеченные субъектами Российской Федерации.

 

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться: